【판례<항고소송 대상이 되는 행정청의 처분>】《토지소유자가 농업손실보상을 받기 위하여 재결신청의 청구를 하였으나 사업시행자가 이를 거부한 경우 그 거부행위의 처분성 인정 여부 및..
【판례<항고소송 대상이 되는 행정청의 처분>】《토지소유자가 농업손실보상을 받기 위하여 재결신청의 청구를 하였으나 사업시행자가 이를 거부한 경우 그 거부행위의 처분성 인정 여부 및 재결신청의 청구기간(대법원 2019. 8. 29. 선고 2018두57865 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕
1. 판결의 요지
【판시사항】
[1] 공익사업으로 농업의 손실을 입게 된 자가 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제34조, 제50조 등에 규정된 재결절차를 거치지 않은 채 곧바로 사업시행자를 상대로 손실보상을 청구할 수 있는지 여부(소극)
[2] 편입토지 보상, 지장물 보상, 영업·농업 보상에 관하여 토지소유자나 관계인이 사업시행자에게 재결신청을 청구했음에도 사업시행자가 재결신청을 하지 않을 경우, 토지소유자나 관계인의 불복 방법 및 이때 사업시행자에게 재결신청을 할 의무가 있는지가 소송요건 심사단계에서 고려할 요소인지 여부(소극)
[3] 한국수자원공사법에 따른 사업을 수행하기 위한 토지 등의 수용 또는 사용으로 손실을 입게 된 토지소유자나 관계인이 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제30조에 따라 한국수자원공사에 재결신청을 청구하는 경우, 위 사업의 실시계획을 승인할 때 정한 사업시행기간 내에 해야 하는지 여부(적극)
【판결요지】
[1] 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제26조, 제28조, 제30조, 제34조, 제50조, 제61조, 제83조 내지 제85조의 규정 내용 및 입법 취지 등을 종합하면, 공익사업으로 농업의 손실을 입게 된 자가 사업시행자로부터 토지보상법 제77조 제2항에 따라 농업손실에 대한 보상을 받기 위해서는 토지보상법 제34조, 제50조 등에 규정된 재결절차를 거친 다음 그 재결에 대하여 불복이 있는 때에 비로소 토지보상법 제83조 내지 제85조에 따라 권리구제를 받을 수 있을 뿐, 이러한 재결절차를 거치지 않은 채 곧바로 사업시행자를 상대로 손실보상을 청구하는 것은 허용되지 않는다.
[2] 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제28조, 제30조에 따르면, 편입토지 보상, 지장물 보상, 영업·농업 보상에 관해서는 사업시행자만이 재결을 신청할 수 있고 토지소유자와 관계인은 사업시행자에게 재결신청을 청구하도록 규정하고 있으므로, 토지소유자나 관계인의 재결신청 청구에도 사업시행자가 재결신청을 하지 않을 때 토지소유자나 관계인은 사업시행자를 상대로 거부처분 취소소송 또는 부작위 위법확인소송의 방법으로 다투어야 한다. 구체적인 사안에서 토지소유자나 관계인의 재결신청 청구가 적법하여 사업시행자가 재결신청을 할 의무가 있는지는 본안에서 사업시행자의 거부처분이나 부작위가 적법한가를 판단하는 단계에서 고려할 요소이지, 소송요건 심사단계에서 고려할 요소가 아니다.
[3] 한국수자원공사법에 따르면, 한국수자원공사는 수자원을 종합적으로 개발·관리하여 생활용수 등의 공급을 원활하게 하고 수질을 개선함으로써 국민생활의 향상과 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 설립된 공법인으로서(제1조, 제2조), 사업을 수행하기 위하여 필요한 경우에는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제3조에 따른 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있고, 토지 등의 수용 또는 사용에 관하여 한국수자원공사법에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 토지보상법을 적용한다(제24조 제1항, 제7항). 한국수자원공사법 제10조에 따른 실시계획의 승인·고시가 있으면 토지보상법 제20조 제1항 및 제22조에 따른 사업인정 및 사업인정의 고시가 있은 것으로 보고, 이 경우 재결신청은 토지보상법 제23조 제1항 및 제28조 제1항에도 불구하고 실시계획을 승인할 때 정한 사업의 시행기간 내에 하여야 한다(제24조 제2항).
위와 같은 관련 규정들의 내용과 체계, 입법 취지 등을 종합하면, 한국수자원공사가 한국수자원공사법에 따른 사업을 수행하기 위하여 토지 등을 수용 또는 사용하고자 하는 경우에 재결신청은 실시계획을 승인할 때 정한 사업의 시행기간 내에 하여야 하므로, 토지소유자나 관계인이 토지보상법 제30조에 의하여 한국수자원공사에 하는 재결신청의 청구도 위 사업시행기간 내에 하여야 한다.
2. 토지소유자가 농업손실보상을 받기 위하여 재결신청의 청구를 하였으나 사업시행자가 이를 거부한 경우 그 거부행위의 처분성 인정 여부 및 재결신청의 청구기간 [이하 대법원판례해설 제121호, 홍득관 P.563-581 참조]
가. 처분성 일반론
⑴ 처분의 개념
항고소송은 행정청의 처분에 의하여 권익을 침해당한 상대방이 그 위법을 이유로 당해 처분의 취소 또는 변경 등을 구하는 소송이다.
행정소송법 제2조 제1항 제 1호는 ‘처분등’을 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용(= ‘처분’) 및 행정심판에 대한 재결로 정의하고 있다.
⑵ 판례의 태도
㈎ 일반적인 처분성 인정 기준
① 대법원은 ‘처분’에 관하여 일반적 정의(행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나 기타 법률상 효과를 직접 발생하게 하는 등 국민의 권리의무에 직접 관계가 있는 행위)를 내린 뒤 구체적 사안이 이에 해당하는지 여부를 판단하고 있다(대법원 2011. 4. 21.자 2010무111 전원합의체 결정).
② 최근 대법원은 위와 같은 기본적 입장을 유지하면서도, 국민의 법적 불이 익이나 불안을 제거시켜 주기 위한 구제수단의 필요성 관점(법적 불안 해소 및 분 쟁의 조기 해결 필요성)에서 항고소송의 대상인 처분을 넓게 인정하는 추세이다(대법원 2010. 11. 18. 선고 2008두167 전원합의체 판결).
㈏ 행정청의 거부행위
① 거부처분은 행정청이 국민으로부터 공권력의 행사를 신청받고서 그에 응하지 아니하고, 형식적 요건의 불비를 이유로 그 신청을 각하하거나 이유가 없다고 하여 신청된 내용의 행위를 하지 않을 뜻을 표시하는 행위를 말한다.
② 국민의 적극적 행위신청에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야만 한다(대법원 1998. 7. 10. 선고 96누14036 판결).
③ 거부처분의 처분성을 인정하기 위한 전제요건이 되는 신청권의 존부는 구체적 사건에서 신청인이 누구인가를 고려하지 않고 관계 법규의 해석에 의하여 일반 국민에게 그러한 신청권을 인정하고 있는가를 살펴 추상적으로 결정되는 것이고, 신청인이 그 신청에 따른 단순한 응답을 받을 권리를 넘어서 신청의 인용이라는 만족적 결과를 얻을 권리를 의미하는 것은 아니라고 할 것이다. 따라서 국민이 어떤 신청을 한 경우에 그 신청의 근거가 된 조항의 해석상 행정발동에 대한 개인의 신청권을 인정하고 있다고 보여지면 그 거부행위는 항고소송의 대상이 되는 처분으로 보아야 할 것이고, 구체적으로 그 신청이 인용될 수 있는가 하는 점은 본안에서 판단하여야 할 사항인 것이다(대법원 1996. 6. 11. 선고 95누12460 판결).
나. 농업손실보상과 재결전치주의
⑴ 토지보상법 제77조는 제1항에서 영업손실보상을, 제2항에서 농업손실보상을 규정 하고 있다.
농업손실보상은 일반적인 영업의 손실에 대하여 손실보상이 인정되는 것과 균형을 유지하기 위하여 인정되는 것으로 농업의 영업보상이다.
⑵ 그런데 토지등의 수용이나 사용이 아닌 기타 영업(농업)손실, 잔여지 손실 등의 보상에 대해서는 재결절차 등을 비롯한 토지수용의 절차를 정한 토지보상법 제4장이 적용되지 않는다고 볼 여지도 있다.
⑶ 그러나 대법원은 영업(농업)손실 보상 역시 재결절차를 거쳐야 한다고 판시하였고, 이는 확립된 법리라고 할 수 있다(대법원 2014. 9. 25. 선고 2012두24092 판결).
다. 토지소유자의 재결신청의 청구와 그 청구기간
⑴ 재결신청 청구권의 인정 취지
대법원 1997. 10. 24. 선고 97다31175 판결, 대법원 2011. 7. 14. 선고 2011두2309 판결은 토지소유자에게 재결신청 청구권을 인정한 취지를 판시한 판례들이다.
⑵ 재결신청 청구기간
① 토지보상법 제23조, 제28조 제1항, 제30조 제1항에 의하면, 사업인정의 고시가 된 날부터 1년 이내에 사업시행자가 재결신청을 하지 아니한 경우 위 1년이 되는 날의 다음 날에 사업인정의 효력이 상실된다고 규정하고 있는 이상, 재결신청의 청구는 사업인정고시일부터 1년 이내로서 사업시행자의 재결신청이 이루어지기 전에 할 수 있다.
② 재결신청 기간과 관련하여 주의할 점은, 토지보상법은 ‘사업인정고시일부터 1년 이내’로 제한하고 있으나, 한국수자원공사법을 비롯하여 개별 법률에서는 재결신청 기간을 ‘(실시계획 또는 개발계획에서 정한) 사업의 시행기간’으로 정하는 경우가 있으므로, 개별 법률에서 재결신청 기간을 별도로 정한 경우에는 그 재결신청기간 이내로서 사업시행자의 재결신청이 이루어지기 전에 할 수 있다.
③ 대법원은 개별 법률에서 재결신청 기간을 별도로 정한 사안에서 같은 취지로 판시하였다( 대법원 1996. 4. 23. 선고 95누15551 판결).
라. 대상판결의 분석
⑴ 처분성
① 이 사건 거부회신을 항고소송의 대상인 처분으로 본 원심의 판단은 타당하다.
한국수자원공사법과 토지보상법에 의하면, 토지소유자의 재결신청 청구권 및 이에 대응한 사업시행자의 재결신청의무가 인정된다.
② 농업손실보상 역시 재결절차를 거쳐야 하므로, 공익사업으 로 인하여 농업의 손실을 입게 된 사람은 재결절차를 거치지 않은 채 곧바로 사업 시행자를 상대로 손실보상을 청구하는 것은 허용되지 않는다.
③ 그런데 토지보상법 제28조 제1항은 사업시행자에게만 재결신청권을 인정하고 있지만, 토지보상법 제30조 제1항, 제2항은 토지소유자의 재결신청 청구권 및 사업시행자의 재결신청 의무를 규정하고 있다.
④ 따라서 토지소유자의 재결신청 청구에도 불구하고 사업시행자가 재결신청을 하지 않는 경우에는 토지소유자는 사업시행자를 상대로 거부처분 취소소송 또는 부작위 위법확인소송의 방법으로 다투어야 한다(대법원 2011. 7. 14. 선고 2011두2309 판결 참조).
⑤ 이 사건에서 한국수자원공사법과 토지보상법에서 토지소유자의 재결신청 청구권 및 사업시행자의 재결신청 의무를 인정하는 명확한 규정이 있는 이상, 원고의 재결 신청 청구를 거부한 피고의 행위는 항고소송의 대상이 되는 처분으로 보아야 한다.
⑵ 이 사건 거부처분의 적법 여부
① 한국수자원공사법 제24조 제2항은 재결신청기간에 관하여 토지보상법과 달리 규정하고 있으므로, 원고가 토지보상법 제30조에 의하여 피고에게 하는 재결신청의 청구도 실시계획에서 정한 사업시행기간 이내에 하여야 한다.
② 농업손실보상에 있어 재결신청 기간의 제한이 적용되는지 문제된다.
한국수자원공사법은 재결신청 기간을 규정하면서 토지등의 수용 또는 사용에 관하여 특별한 규정이 있는 경우 외에는 토지보상법을 적용한다고 규정하고 있다(제24조 제2항, 제7항).
그리고 토지보상법은 제28조와 제30조에서 재결신청 기간 및 재결신청 청구권을 규정하고 있을 뿐, 제77조 제2항의 농업손실보상에 관하여는 재결신청 기간이나 재결신청 청구기간에 관한 별도의 규정을 두고 있지는 않다.
③ 손실보상에 관하여는 제77조에서 재결신청 기간 등에 관하여 규정을 두지 않은 것 은, 토지보상법 제28조와 다른 별도의 기간을 설정할 필요가 없었기 때문이지, 무기한(無期限) 또는 10년이라는 장기간(長期間) 농업손실보상을 청구할 수 있게 하기 위한 것으로 보기는 어렵다.
④ 이 사건의 경우 원고는 실시계획 승인권자가 정한 사업시행기간인 2012. 12. 31. 까지 재결신청의 청구를 하여야 함에도 2017. 10. 11. 비로소 재결신청의 청구를 하였으므로, 원고의 재결신청 청구는 부적법하고 이를 이유로 한 피고의 이 사건 거부처분은 적법하다고 보아야 한다.
