【행정<부담금>】《부담금의 법적 성격, 부담금과 조세》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕
1. 부담금 등에 관한 일반론 [이하 대법원판례해설 제139호, 김대원 P.537-617]
가. 부담금의 의미
⑴ 부담금이란 인적 공용부담의 한 내용으로서 국가나 지방자치단체 등의 행정주체가 특정한 공익사업과 특별한 이해관계에 있는 자에 대하여 그 사업에 필요한 경비의 전부 또는 일부를 부담시키기 위하여 부과하는 공법상의 금전지급의무를 말한다.
⑵ 최근에는 공공복리행정을 위하여 특정한 사업보다 더 넓은 의미의 공익사업을 위하여 공용부담이 행해지는 경우가 많아서 그 부담이 특정한 개인이나 특정한 재산권에 한정된다고 보기 어려운 경우가 많아졌다. 그로 인해 종래의 전통적인 부담금 개념 정의에 의하여 새로운 유형의 부담금을 설명하기 곤란해졌으므로 부담금에 대한 개념을 확대할 필요성이 제기되고 있다.
나. 부담금관리 기본법의 제정
⑴ 우리나라의 경우 2001년 제정된 부담금관리 기본법에서 ‘부담금’에 대한 개념을 정의하고 있는데, 제2조에 의하면 부담금은 “중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장, 행정권한을 위탁받은 공공단체 또는 법인의 장 등 법률에 의하여 금전적 부담의 부과권한이 부여된 자가 분담금, 부과금, 예치금, 기여금 그 밖의 명칭에 불구하고 재화 또는 용역의 제공과 관계없이 특정 공익사업과 관련하여 법률이 정하는 바에 따라 부과하는 조세 외의 금전지급의무”를 말한다.
⑵ “재화 또는 용역의 제공과 관계없이”라고 규정한 데에서 알 수 있듯이, 부담금은 국가 등이 제공하는 특정한 급부에 대한 반대급부로서 부과되는 것이 아니다. 물론 부담금과 관련된 공적 과제의 수행으로부터 납부의무자 중 일부 또는 전부가 이익 을 얻을 수도 있지만, 부담금의 산정에는 그러한 이익과의 엄밀한 등가관계가 관철 되고 있지 않으며, 이러한 의미에서 여전히 반대급부적 성격은 부인된다. 이처럼 반대급부적 성격이 없이 공법상 강제로 부과․징수되는 점에서는 부담금과 조세는 매우 유사하다.
다. 부담금의 법적 성격
부담금은 일반적으로 공용부담법상의 인적 공용부담의 일종으로 설명된다. 그 의무는 공법상의 의무이므로 그 불이행에는 행정상의 강제집행이, 그 위반에 대하여는 행정벌이 부과되는 것이 보통이다.
라. 부담금의 종류
⑴ 전통적인 분류방법에 따른 종류
부담금은 종래에 수익자부담금, 원인자부담금, 손괴자부담금 등 3가지로 분류되는 것이 일반적이었다.
그런데 수익자부담금이 원인자부담금의 성격을 띠고 있는 것도 있고, 원인자부담금이 손괴자부담금의 성격을 띠고 있는 것도 있는 등 하나의 부담금이 어느 하나의 분류에만 해당한다고 보기 어려운 경우가 많다.
⑵ 새로운 형태
전통적인 분류방법에 의한 부담금에 해당하지 않는 부담금, 이른바 특별부담금이 생겨나기 시작하였다. 특별부담금의 개념 및 그 허용성에 관한 이론은 독일연방헌법재판소에 의해 정립된 후 우리나라의 경우에도 헌법재판소의 결정을 통해 주로 논의되었다. 특별부담금의 개념은 본래적 의미의 부담금 개념과 비교해 볼 때 수익자부담금이나 원인자부담금으로서의 성격을 갖지 않으며 특정 과제의 수행에 필요한 재정의 조달 또는 국가정책의 실현을 위한 수단으로서의 기능을 하는 금전급부 의무에 해당한다. 특별부담금은 특정과제의 수행을 위하여 별도로 지출․관리된다. 따라서 특별부담금은 ‘일반적인 국가재정수요의 충당을 위하여 일반 국민으로부터 그 담세능력에 따라 징수되는 조세’와 구별된다(헌법재판소 1999. 10. 21. 선고 97헌바84 전원재판부 결정 등).
부담금은 그 부과 목적과 기능에 따라 ① 순수하게 재정조달목적만 가지는 것(재정조달목적 부담금)과 ② 재정조달목적뿐 아니라 부담금의 부과 자체로 추구되는 특정한 사회․경제정책실현목적을 가지는 것(정책실현목적 부담금)으로 나누어 볼 수 있다.
마. 부담금과 조세
⑴ 부담금과 조세의 헌법적 근거
조세는 국민의 납세의무를 규정한 헌법 제38조, 조세법률주의에 관한 제59조를 헌법적 근거로 한다. 부담금은 국회의 입법권한을 규정한 헌법 제40조와 국가의 경제활동에 관한 제119조, 제120조, 제122조, 기본권에 관한 일반적 유보조항인 헌법 제37조 제2항 등을 헌법적 근거로 한다.
⑵ 부담금과 조세의 구별
㈎ 헌법이나 국세기본법 등의 관련 법령 등에서 조세에 대한 개념이나 정의규정은 찾아볼 수 없는데, 헌법재판소는 “조세는 국가 또는 지방자치단체가 재정수요의 충족을 위한 경비를 조달하기 위하여 일반 국민에게 반대급부 없이 일방적․강제적으로 징수하는 것”이라고 설시하였다(헌법재판소 2012. 7. 26. 선고 2011헌바365 전원재판부 결정 등).
㈏ 어떤 공과금이 조세인지 아니면 부담금인지는 단순히 법률에서 그것을 어떤 성격으로 규정하고 있느냐를 기준으로 할 것이 아니라, 그 실질적인 내용을 결정적인 기준으로 삼아야 한다(헌법재판소 2008. 11. 27. 선고 2007헌마860 전원재판부 결정 참조). 부담금은 특정 공익사업과 특별한 이해관계에 있는 자에 대하여 그 사업에 필요한 경비의 전부 또는 일부를 부담시키기 위하여 부과하는 공법상의 금전의 무인 반면, 조세는 국가 또는 지방자치단체가 국민에 대한 각종의 공공서비스를 제공하기 위한 자금을 조달할 목적으로 특별급부에 대한 반대급부 없이 법률에 규정된 과세요건에 해당하는 모든 자에 대하여 일반적 기준에 의하여 부과하는 금전납부라거나 재정수요를 충족시키거나 경제적․사회적 특수정책의 실현을 위하여 국민 또는 주민에 대하여 아무런 반대급부 없이 강제적으로 부과․징수하는 금전이라고 정의된다.
㈐ 부담금과 조세는 공법상의 금전지급의무라는 점에서는 공통점을 가지고 있으나 일반적으로 아래와 같은 점에서 차이가 있다.
ⓐ 부담금은 특정 공익사업의 경비에 충당하기 위한 것이나, 조세는 국가 또는 지방자치단체의 일반수입을 목적으로 함. 다만 목적세(목적세란 처음부터 특정한 경비에 충당할 것을 목적으로 부과되는 것으로서 국세 중 교육세, 교통세, 농어촌특별세 등이, 지방세 중 도시계획세, 공동시설세, 지역개발세 등이 여기에 속한다)와는 실질적인 구별이 쉽지 않다.
ⓑ 부담금은 당해 사업과 특별한 관계가 있는 자에게만 부과하는 것이나, 조세는 국민 또 는 주민 일반에게 부과한다.
ⓒ 부담금은 사업소요경비, 사업과의 관계 등을 종합적으로 고려하여 부과하는데 반하여, 조세는 개인의 담세력을 표준으로 하여 부과한다.
⑶ 부담금에도 세법의 기본원리 및 이론이 유추적용되는지 여부
㈎ 개개의 부담금은 부담금별로 성질이 매우 다르고 다양한데, 조세법의 일반이론이 유추적용될 수 있는지 문제 될 수 있다. 다만 자칫 명목이 조세가 아니라고 하여 헌법상 재산권 보장의 법리가 구현되어 있는 조세법률주의 원칙을 회피하는 경우가 있어서는 안 된다는 점을 근거로 부담금의 법리에 조세법의 일반이론이 준용되어야 한다는 견해가 있다.
㈏ 부담금과 세금은 여러 면에서 차이가 있으므로, 부담금과 세금의 유사성을 이유로 세법의 법리나 일반이론, 국세기본법의 규정 등을 (유추)적용할 수 있다고 보기는 어렵고, 이는 구체적인 경우에 따라 달라진다고 사료된다. 헌법재판소는 개발부담 금이 실질적으로 조세에 해당하여 세법의 기본원리 및 이론이 유추적용된다고 판시한 바 있으나, 특별부담금에 대해서는 명시적으로 그러한 법리를 설시한 적은 없다.
❑ 헌법재판소 2001. 4. 26. 선고 99헌바39 전원재판부 결정(개발부담금 등의 부과․징수에 대하여 이의가 있는 경우 행정심판을 청구할 수 있도록 하되, 원래의 부과처 분과 그 후의 정산처분을 별개의 처분으로 보아 정산처분 자체를 다투는 별도의 행정심판절차를 규정한 개 발이익 환수에 관한 법률 제22조 제2항이 명확성원칙에 반하는지 여부가 문제 된 사안이다) : 강학상으로, 개발부담금은 특정한 공익사업을 위한 경비 충당을 목적으로 하지 않는다는 의미에서 원래 의미의 부담금이라고 보기는 어렵다고 하거나, 재정수입을 목적으로 하는 것이 아니므로 이를 조세의 일종이라고 할 수도 없으며, 투기방지를 위한 법령상의 부작위의무의 이행을 확보하기 위한 것으로 새로운 형태의 의무이행확보수단의 성질을 가진다고 보기도 한다. 그러나 비록 그 명칭이 “부담금”이고, 국세기본법에서 나열하고 있는 “국세”의 종류에도 빠져 있다고 하더라도, “국가가 재정수요를 충족시키기 위하여 반대급부 없이 법률에 규정된 요건에 해당하는 모든 자에 대하여 일반적 기준에 의하여 부과하는 금전급부”라는 조세로서의 특징을 지니고 있다는 점에서(법 제5조 내지 제21조 참조) 실질적인 조세로 보아야 할 것이므로, 개발부담금에도 세법의 기본원리 및 이론이 유추적용된다고 할 것이다.
❑ 헌법재판소 2016. 6. 30. 선고 2013헌바191, 2014헌바473 전원재판부 결정(개발부담금을 개발부담금 납부 고지일 후에 저당권 등으로 담보된 채권에 우선하여 징수할 수 있도록 한 개 발이익 환수에 관한 법률 제22조 제2항이 담보권자의 재산권을 침해하는지 여부가 문제 된 사안이다) : 구 ‘부담금관리 기본법’(2010. 3. 31. 법률 제10193호로 개정되고, 2015. 12. 29. 법률 제13623호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)은 제3조에서 “부담금은 [별표]에 규정된 법률에 따르지 아니하고는 설치할 수 없다.”라고 규정하면서, [별표] 제54호에서 “개발이익환수에 관한 법률 제3조에 따른 개발부담금”을 동법에서 말하는 부담금 중의 하나로서 열거하고 있다. 그러나 어떤 공과금이 조세인지 아니면 부담금인지는 단순히 법률에서 그것을 무엇으로 성격 규정하고 있느냐를 기준으로 할 것이 아니라, 그 실질적인 내용을 결정적인 기 준으로 삼아야 한다(헌재 2004. 7. 15. 2002헌바42 참조). 그런데 개발부담금은 특정 개발사업에 대한 반대급부적 성격 없이 개발이익환수법에 규정된 요건에 해당하는 모든 사람에 대하여 일방적으로 부과⋅징수되는 점, 징수된 개발부담금의 100분의 50에 상당하는 금액은 개발이익이 발생한 토지가 속하는 지방자치단체에 귀속되고, 이를 제외한 나머지 개발부담금은 따로 법률이 정하는 지역발전특별회계에 귀속 됨으로써(개발이익환수법 제4조 제1항) 국가 및 지방자치단체의 재정수입에 충당되는 점, 개발부담금은 개발사업의 시행 등으로 인하여 우연히 발생한 불로소득적인 개발이익을 환수하여 국가 및 지방자치단체의 재정수입에 배분함으로써 부가적으로 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진하는 사회⋅경제 정책적 목적을 실현하는 기능도 수행하는 점, 앞서 본 바와 같은 개발부담금과 토지초과이득세의 입법 경위 및 연혁 등에 비추어 개발부담금과 토지초과이득세는 그 목적과 기능에 있어서 본질적으로 다르지 아니 한 점 등을 종합해 보면, 개발부담금은 비록 그 명칭이 ‘부담금’이고 국세기본법이나 지방 세기본법에서 나열하고 있는 국세나 지방세의 목록에 빠져 있다고 하더라도, ‘국가 또는 지방자치단체가 재정수요를 충족시키기 위하여 반대급부 없이 법률에 규정된 요건에 해당하는 모든 자에 대하여 일반적 기준에 의하여 부과하는 금전급부’라는 조세로서의 특징을 지니고 있다는 점에서 실질적인 조세로 보아야 할 것이다(헌재 2001. 4. 26. 99헌바39 참조).
⑷ 부담금과 조세의 해석
조세나 부담금에 관한 법령의 해석은 원칙적으로 문언대로 해석․적용하여야 하고, 합리적 이유 없이 이를 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니한다(대법원 2007. 10. 26. 선고 2007두9884 판결). 조세의 경우 종래 조세법률주의를 근거로 삼아 유추해석이나 확대해석을 제한해 온 경향이 있다. 부담금의 경우 조세와 유사성을 띠고 있고 침익적 행정처분의 성격을 가지고 있으므로, 해당 법규를 엄격하게 해석․적용할 필요가 있다. 그러나 이러한 엄격해석의 원칙을 견지하더라도 법의 안정성 및 예측가능성을 해치지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾기 위하여 합목적적 해석을 하는 것이 배제되는 것은 아니라고 할 것이다.
