【공법인과 사법인의 구별기준, 결사의 자유 및 그 제한, 연합회회원인 협회의 강제가입 및 임의탈퇴제한여부】《공익적 성격이 강한 사법인의 경우 법률이나 정관의 규정에 의해 단체가입 및 탈퇴 등의 자유를 제한할 수 있는지 여부(= 적극)(대법원 2017. 12. 22. 선고 2014다223025 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕
1. 공법인과 사법인의 구별 [이하 대법원판례해설 제113호, 이양희 P.338-374 참조]
가. 판례의 태도
⑴ 공법인
대법원이 공법인이라고 한 단체로는 ,
① 토지구획정리조합(대법원 1965. 6. 22. 선고 64누106 판결),
② 토지개량조합(대법원 1966. 12. 6. 선고 66다2015 판결),
③ 농지개발조합(대법원 1977. 7. 26. 선고 76다3022 판결),
④ 농지개량조합연합회[대법원 1984. 6. 26. 선고 84누100 판결: 농지개량조합연합회는 농촌근대화촉진법에 의하여 농수산부장관의 허가를 얻어 설립되어 예산의 수립과 집행은 모두 정부의 승인 하에서 이루어지고 그 재원을 정부보조금 등으로 조달하며 그 재원을 바탕으로 아무런 이익도 남기지 않고 국가가 정하여 준 실비기준으로 사업을 수행하고 또 정부로부터 중요물자의 수요기관으로 지정받아 회원조합을 대표하여 농지개량사업에 필요한 업무, 예를 들면 회원인 지역별 농지개량조합의 농업생산력의 증진에 기여하고 공동이익을 위한 조사연구 등을 목적사업으로 하는 특수공법인이라 하였음(같은 취지 대법원 1992. 9. 14. 선고 92다19347 판결, 1995. 6. 9. 선고 94누10870 판결, 1999. 12. 28. 선고 99다8834 판결)] [대법원 1985. 9. 선고 83누399 판결: 농지개량조합연합회는 농촌근대화촉진법 제68조의4에 근거하여 1978. 5. 13.에 비로소 설립된 특수공법인이고, 사단법인 농지개량조합연합회는 민법 제32조에 의하여 1971. 9. 28. 농수산부장관의 허가를 얻어 설립등기하였다가 1978. 4. 24.에 해산한 비영리 사단법인이었으므로 위 두 법인은 비록 그 사업목적과 조직, 운영 등이 동일하다 하더라도 별개의 법인이라고 하였음],
⑤ 갱생보호회[대법원 1978. 7. 11. 선고 78다591 판결(비영리적 공익목적을 추구하는 공법인)],
⑥ 재개발조합[대법원 1996. 2. 15. 선고 94다31235 전원합의체 판결 : 조합은 조합원에 대한 법률관계에서 적어도 특수한 존립 목적을 부여받은 특수한 행정주체로서 국가의 감독하에 그 존립 목적인 특정한 공공사무를 행하고 있다고 볼 수 있는 범위 내에서는 공법상의 권리의무관계에 서 있다고 할 것이다.따라서 조합을 상대로 한 쟁송에 있어서, 강제가입제를 특색으로 한 조합원의 자격 인정 여부에 관하여 다툼이 있는 경우에는 그 단계에서는 아직 조합의 어떠한 처분 등이 개입될 여지는 없으므로 공법상의 당사자소송에 의하여 그 조합원 자격의 확인을 구할 수 있고 (중략) 종전에 민사소송에 의하여 조합을 상대로 한 조합원자격 또는 수분양권 등의 확인을 구할 수 있다는 취지로 본 당원의 견해(1994. 12. 27. 선고 94다37431 판결 등 다수)는 이 판결로써 이를 변경하기로 한다] 등이 있다.
⑵ 사법인
사법인이라고 한 단체로는 산림조합(대법원 1970. 3. 24. 선고 69다2170 판결 : 산림조합이 산림법의 규정에 의하여 설립되는 것이나, 산림조합에 관하여는 산림법의 규정 외에 민법의 법인에 관한 규정을 준용하도록 하고 있고 산림법의 규정 중 산림조합의 설립목적, 업무 등에 관한 규정을 종합하여 보아도 산림조합이 공법인이라고 보기에 족한 규정이 없다))이 있다.
위 판결은 산림조합이 공법인이 아닌 사법인임을 전제로 산림조합의 조합장 당선무효확인을 구할 확인의 이익이 있다고 판단하였다.
나. 헌법재판소 결정례
⑴ 헌법재판소가 공법인이라고 한 단체로서는 ① 재개발조합(헌법재판소 1997. 4. 24. 선고 96헌가3 전원재판부 결정), ② 농지개량조합(헌법재판소 2000. 11. 30. 선고 99헌마190 전원재판부 결정) 등이 있고,
⑵ 사법인이라고 한 단체로서는 ① 상공회의소(헌법재판소 2006. 5. 25. 선고 2004헌가1 전원재판부 결정), ② 농업협동조합, ③ 축산업협동조합(헌법재판소 1996. 4. 25. 선고 92헌바47 전원재판부 결정), ④ 축산업협동조합중앙회(헌법재판소 2000. 6. 1. 선고 99헌마553 전원재판부 결정) 등이 있다.
다. 공법인과 사법인의 구별기분
공법인과 사법인을 구별하는 기준으로 들 수 있는 요소들은 “단체의 설립목적 및 취급업무의 성질 및 내용, 권한 및 의무, 단체의 설립에 있어서의 자주성, 임직원의 공무원성 여부, 처분에 대한 불복절차에 행정쟁송절차를 따르는지 여부, 민법상 사단법인 규정의 준용 여부, 단체가입의 강제성유무, 구성원의 출자에 의한 재산형성 여부, 단체의 합병ㆍ분할ㆍ해산의 임의성 여부, 구성원의 임의탈퇴 가능성, 탈퇴 시 지분반환청구가능성, 단체해산 후 단체 잔여재산의 분배 여부, 회비 및 징수절차의 법적 성격, 단체와 구성원의 관계, 업무의 공익성ㆍ사익성의 비교형량 등”이다.
이러한 여러 요소들을 종합하여 판단하여야 할 것으로 보이나, 그 중에서도 가장 근본적이고 결정적인 징표는 단체의 ‘설립목적’이다.
2. 결사의 자유 및 그 제한 [이하 대법원판례해설 제113호, 이양희 P.338-374 참조]
가. 결사의 자유
모든 국민은 결사의 자유를 가진다(헌법 제21조 제1항). 결사의 자유란, 다수의 자연인 또는 법인이 공동의 목적을 위하여 단체를 결성할 수 있는 자유를 말하는 것으로, 적극적으로는 ① 단체결성의 자유, ② 단체존속의 자유, ③ 단체활동의 자유, ④ 결사에의 가입, 잔류의 자유를, 소극적으로는 기존의 단체로부터 탈퇴할 자유와 결사에 가입하지 아니할 자유를 내용으로 한다.
나. 공법인에 대한 결사의 자유 제한 (= 긍정)
헌법 제21조가 규정하는 결사란, 자연인 또는 법인의 다수가 상당한 기간 동안 공동목적을 위하여 자유의사에 기하여 결합하고 조직화된 의사형성이 가능한 단체를 말하는 것으로, 공법상의 결사는 이에 포함되지 아니한다(헌법재판소 2006. 5. 25. 선고 2004헌가1 전원재판부 결정 참조).
다. 사법인에 대한 결사의 자유 제한 (= 원칙적 부정 / 예외적 가능)
⑴ 예외적 제한 가능
사법인은 공법인과 달리 원칙적으로 결사의 자유를 갖지만, 사익적 성격만 있는 것이 아니라 공익적 성격도 갖고 있으므로, 그 공익적 성격에 따라 법률이나 정관의 규정에 의해 단체가입의 강제성 유무, 단체의 합병ㆍ분할ㆍ해산의 임의성 여부, 구성원의 임의탈퇴 가능성 여부 등 제한이 가능하고, 그 정도 역시 공익적 성격의 강도에 따라 달라진다고 볼 수 있다.
⑵ 법률에 의해 결사의 자유가 제한되는 사법인
㈎ 개인 또는 법인이 회원인 경우
① 상공회의소 : 상공회의소법에 따라 규율되는 상공회의소는 상공업자들의 사적인 단체이기는 하되, 단체 결성ㆍ가입ㆍ탈퇴에 상당한 제한이 있는 조직이며, 다른 결사와는 달리 일정한 공적인 역무를 수행(상공회의소법 제3조 제1호, 제16호 등)하면서 지방자치단체의 행정지원과 자금지원 등의 혜택을 받고 있는 법인이다(헌법재판소 2006. 5. 25. 선고 2004헌가1 전원재판부 결정).
② 의사ㆍ치과의사ㆍ한의사ㆍ조산사ㆍ간호사회 및 안마사회 : 독점규제 및 공정거래에 관한 법률 제2조 제1호, 제4호, 제26조의 각 규정을 종합하여 보면, 같은 법의 적용대상인 사업자단체는 2 이상의 제조업, 서비스업, 기타 사업을 행하는 자가 공동의 이익을 증진할 목적으로 조직한 결합체 또는 그 연합체를 말한다 할 것인바, 사단법인 대한의사협회는 의료법 제28조 제1항에 의하여 설립된 의사회의 중앙회로서, 그 정관에서 사회복지와 국민건강증진 및 보건향상에 기여하기 위한 의도의(醫道義) 앙양, 의학ㆍ의술의 발전보급 외에도 ‘의권 및 회원권익옹호’ 등을 그 목적으로 내세우는 한편 의도의 앙양과 의권신장에 관한 사항 등을 그 사업내용으로 규정하고 있음을 알 수 있으므로, 이러한 정관의 규정과 대한의사협회의 활동내용을 종합하여 보면, 대한의사협회는 서비스업 기타 사업을 행하는 사업자인 의사들이 구성원이 되어 공동의 이익을 증진할 목적 등을 가지고 의료법에 의하여 조직된 사단법인이므로 독점규제 및 공정거래에 관한 법률의 적용대상인 사업자단체에 해당한다(대법원 2003. 2. 20. 선고 2001두5347 전원합의체 판결).
또한 대한안마사협회(이하 ‘안마사회’)는 의료법에 따라 설립된 단체이고, 안마사들은 전국적인 조직을 가지는 안마사회에 의무적으로 회원이 되나(의료법 제82조 제3항, 제28조 제3항), 기본적으로 이는 ‘회원 상호 간의 친목 도모와 권익 옹호’를 주된 목적으로 하는 조직으로서의 성격을 지니고(안마사회 정관 제1조 참조), 안마사회가 안마사들에 대하여 보수교육을 실시하고, 보건복지가족부장관의 협조 의무를 이행하며, 보건복지가족부장관의 감독을 받으나(의료법 제28조, 제29조), 이는 안마사의 자격인정 제도의 효과적인 유지와 관련된 것이라고 볼 여지가 있으므로, 그러한 점만 가지고 안마사회가 사법상의 결사가 아닌 공법상의 결사에 해당된다고 보기 어렵고, 결국 안마사회는 안마사들이 공동의 목적을 위하여 결합하고 조직하는 사법상의 결사에 해당한다(헌법재판소 2008. 10. 30. 선고 2006헌가15 전원재판부 결정).
③ 대한변리사회 : 대한변리사회는 산업재산권 제도의 발전을 도모하고 변리사의 품위향상 및 그 업무개선을 목적으로 설립된 법인이고(변리사법 제9조 제1항, 제2항), 그 운영에 관하여는 특허청장의 감독을 받으며(변리사법 제13조), 특허법률 구조사업 등 공익사업을 수행한다는 점에서(대한변리사회 회칙 제2조) 일부 공법인으로서의 성격을 지니고 있으나, 변리사회에 관하여는 변리사법이 규정한 사항을 제외하고는 민법 중 사단법인에 관한 규정이 준용되고(변리사법 제9조 제3항), 법률상 임ㆍ직원을 그 지위와 관련하여 공무원으로 간주하거나 변리사회가 행한 결정에 대한 불복으로 행정심판에 의한 구제를 밟도록 하거나, 조세감면 또는 운영재원의 지원이나 확보에 관한 규정이 마련되어 있지 않은 점 등에 비추어 볼 때, 대한변리사회는 오히려 사법인으로서의 성격을 지니고 있다 할 것이므로, 대한변리사회는 공법상의 법인이라기보다는 사법상의 법인으로서 변리사들이 공동의 목적을 위하여 결합하고 조직할 수 있는 사법상의 결사에 해당한다.
변리사법 제11조 중 변리사 부분이 변리사로 하여금 변리사회에 의무적으로 가입하도록 규정한 것은 변리사회의 법적 지위를 강화하여 공익사업을 수행하고 지식재산권에 관한 민간차원의 국제협력을 증진하고자 하는 입법목적의 정당성이 인정되고, 등록된 변리사로 하여금 변리사회에 의무적으로 가입하도록 하는 것은 그 입법목적의 달성에도 적합하며, 그 입법목적을 달성하기 위하여 적합한 유일한 수단이어서 피해의 최소성 원칙에도 위반되지 않을 뿐만 아니라, 청구인의 불이익과 공익을 비교형량하면 청구인이 겪게 되는 직업수행의 자유에 대한 제한보다 그 입법목적을 달성함으로써 얻게 되는 공익의 비중과 정도가 더 크다 할 것이므로, 법 제11조 중 변리사 부분은 법익의 균형성 원칙에도 위배되지 않는다(헌법재판소 2008. 7. 31. 선고 2006헌마666 전원재판부 결정).
④ 한국증권업협회 : 설립이 강제되어 있고, 설립강제의 전제로 협회중개시장에서 증권을 매매하기 위해서는 협회에 등록하도록 하여, 그 외형만 임의가입형태이지 실제로는 가입이 강제되고, 따라서 증권매매업을 하지 않기로 하지 않은 이상 사실상 탈퇴도 불가능하다(대법원 2004. 3. 4.자 2001무49 결정)
⑤ 그 외 한국공인회계사회[공인회계사법 제42조(입회의무)], 대한약사회와 대한한약사회(약사법 제11조, 제12조) 등
㈏ 단체가 회원인 경우
① 축협중앙회 : 구 축산업협동조합법(1997. 9. 7. 폐지되기 전의 것)은, 회원자격을 가진 20인 이상의 발기인에 의해 축협중앙회를 설립할 수 있도록 규정하면서도(제106조), 지역조합과 업종조합 및 법인인 업종조합연합회를 회원으로 한다고 규정하고(제107조 제1항), 회원은 해산 또는 파산한 때에 자연탈퇴할 수 있도록 규정하고 있을 뿐이어서(제109조),22) 회원의 가입이 강제되고 임의탈퇴가 불가능하다(헌법재판소 2000. 6. 1. 선고 99헌마553 전원재판부 결정).
② 농협중앙회 : 농업협동조합법 역시 구 축산업협동조합법 규정과 같이 농협중앙회의 임의설립이 가능하도록 규정하는 한편(제121조 제1항), 회원인 지역조합 등의 가입이 강제되고 임의탈퇴가 불가능하도록 규정하고 있다.
③ 그 외에 농협중앙회 등과 같이 회원 조합의 가입ㆍ탈퇴가 자유롭지 못하는 것으
로 보이는 단체로는 신용협동조합중앙회 등이 있다.
라. 대상판결 사안의 경우 (= 행정 관계 법률에 기하여 단체가 설립된 경우에 단체의 설립으로 인한 공적 목적을 달성하기 위하여 회원의 탈퇴를 제한할 필요성이 있는지 여부)
원고 연합회는 사법인으로서 원칙적으로 그 회원들은 결사의 자유를 갖는다. 그러나 그 공익적 성격 등에 따라 법률이나 정관의 규정에 의해 결사의 자유에 대한 제한이 가능할 수 있다.
원고 연합회의 설립의 근거가 되는 화물자동차 운수사업법은 “화물자동차 운수사업을 효율적으로 관리하고 건전하게 육성하여 화물의 원활한 운송을 도모함으로써 공공복리의 증진에 기여한다.”라는 공익적 목적(제1조)을 달성하기 위해 시ㆍ도지사에게 화물자동차 운수사업자들을 위한 공영차고지의 설치에 필요한 토지, 건축물 등을 수용할 수 있는 권한을 부여하고(제15조), 제66조 이하에서는 제반 의무의 불이행을 제재하는 벌칙 규정을 두며 행정상의 강제집행 등을 예정하고 있는 등 공법적 성격을 나타내고 있다. 또한 화물자동차 운수사업법 시행령 제15조 제2항은 원고 연합회에 대해 공무수탁사인으로서 역할을 부여하기도 한다.
3. 공익적 성격이 강한 사법인의 경우 법률이나 정관의 규정에 의해 단체가입 및 탈퇴 등의 자유를 제한할 수 있는지 여부(= 적극)(대법원 2017. 12. 22. 선고 2014다223025 판결) [이하 대법원판례해설 제113호, 이양희 P.338-374 참조]
가. 이 사건 규정
* 화물자동차 운수사업법 제48조(협회의 설립) ⑤ 운수사업자는 정관으로 정하는 바에 따라 협회에 가입할 수 있다.
* 제50조(연합회) ① 운송사업자로 구성된 협회, 운송주선사업자로 구성된 협회 및 운송가맹사업자로 구성된 협회는 그 공동목적을 달성하기 위하여 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 각각 연합회를 설립할 수 있다. 이 경우 운송사업자로 구성된 협회, 운송주선사업자로 구성된 협회 및 운송가맹사업자로 구성된 협회는 각각 그 연합회의 회원이 된다.
② 연합회의 설립 및 사업에 관하여는 제48조와 제49조를 준용한다.
나. 위 규정의 해석
이 사건 규정은 ‘가입강제’ 내지 ‘임의탈퇴 불가능’을 의미하는 것으로 보는 것이 타당하다. 이 사건 규정은 “…… 회원으로 할 수 있다.” 또는 “가입할 수 있다.” 등 가능적 표현의 문언이 아니라, “…… 회원으로 한다.” 내지 “…… 회원이 된다.”라는 단정적 표현의 문언이 사용되었다.
다. 위 판결의 내용 [이하 대법원판례해설 제113호, 이양희 P.338-374 참조]
⑴ 대상판결은, 사법인이 원칙적으로 결사의 자유를 갖지만 일정한 경우 그 제한이 가능함을 명시적으로 판시하였다.
즉, 국가의 목적을 위하여 존재하고 국가에 의하여 설립되는 공법인과 달리, 사법인은 기본적으로 그 구성원의 공동이익을 도모함을 목적으로 하는 조직으로서 원칙적으로 결사의 자유를 갖는다.
⑵ 그러나 그 설립근거가 되는 법률 등에서 사법인에게도 공익적 성격을 부여하는 경우가 많고, 공익적 성격의 정도에 따라서는 사법인이라고 하더라도 법률이나 정관의 규정에 의해 단체가입 및 탈퇴 등의 자유를 제한할 수 있다.
⑶ 나아가 이 사건 규정이 협회의 연합회에의 가입 및 임의탈퇴를 제한하는 것인지에관하여 대상판결은 ‘이 사건 규정이 협회가 연합회에 강제로 가입되어야 한다는 의미로 해석되고, 강제가입이 인정되면 특별한 규정이 없는 한 임의탈퇴가 부정된다’고 보았다.
