【판례<헌법불합치결정의 소급효, 환매권 일반론>】《헌법불합치결정에 따른 개선입법이 소급적용되는 범위가 헌법불합치결정 당시의 시점까지 소급되는지 여부, 구 토지보상법 제91조 제1항에 대한 헌법불합치결정 이 전에 환매권 발생기간이 경과하였으나 개정 토지보상법 시행 이후 환매권 발생요건을 충족한 경우 개정 토지보상법의 적용에 따른 환매권 발생 여부(대법원 2024. 7. 25. 선고 2023다316790 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕
1. 판결의 요지 : [개정 토지보상법의 적용에 따른 환매권 발생 여부가 문제된 사건]
【판시사항】
헌법불합치결정에 따른 개선입법이 소급적용되는 범위가 헌법불합치결정 당시의 시점까지 소급되는지 여부(원칙적 적극) / 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제91조 제1항에 대한 헌법불합치 결정일 기준으로 환매권의 발생기간이 이미 경과하였으나, 헌법불합치결정 이후 개선입법을 통해 환매권의 발생요건이 추가적으로 규정되어 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행 이후 해당 요건을 충족한 경우, 그에 따라 환매권을 행사할 수 있는지 여부(원칙적 적극)
【판결요지】
헌법불합치결정이 선고된 경우 위헌결정과 달리 입법개선을 기다려 개선된 입법을 소급적으로 적용함으로써 합헌적 상태를 회복할 수 있으나, 헌법불합치결정도 위헌결정의 일종이므로 그 결정의 효력은 결정이 있는 날로부터 발생하고, 위헌결정의 경우와 같은 범위에서 소급효가 인정된다. 따라서 헌법불합치결정에 따른 개선입법이 소급적용되는 범위도 위헌결정에서 소급효가 인정되는 범위와 같으므로, 특별한 사정이 없는 한 헌법불합치결정 당시의 시점까지 소급되는 것이 원칙이라 할 것이다.
따라서 2021. 8. 10. 법률 제18386호로 개정된 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘개정 토지보상법’이라고 한다)에 소급적용에 관한 명시적인 규정이 없는 이상 개정 토지보상법 제91조 제1항의 적용 범위에는, 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2021. 8. 10. 법률 제18386호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 토지보상법’이라고 한다) 제91조 제1항 중 환매권의 발생기간을 제한하고 있는 ‘토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일부터 10년 이내에’ 부분에 대한 헌법불합치결정 당시 이미 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일부터 10년이 경과하여 구 토지보상법 제91조 제1항에 따른 환매권 발생기간이 모두 경과하였더라도 그 토지에 관한 사업이 폐지⋅변경된 날 또는 그에 관한 고시가 있는 날로부터 10년이 경과하지 않은 경우까지 포함되어야 할 것이다.
개정 토지보상법은 부칙 제1조에서 “이 법은 공포한 날부터 시행한다.”라고 규정하고, 부칙 제3조에서 “제91조 제1항의 개정규정은 이 법 시행 당시 환매권을 행사할 수 있는 경우에도 적용한다.”라고 규정하고 있기는 하다. 그러나 부칙 제3조는 이미 환매권이 발생하여 이를 행사할 수 있는 경우에도 환매권의 행사기간 등에 관하여 개정 토지보상법의 적용을 확장하는 조항에 해당할 뿐 개정 토지보상법의 소급적용을 제한하기 위한 규정으로는 볼 수 없다. 따라서 부칙 제3조를 근거로 개정 토지보상법 제91조 제1항의 적용 범위가 제한될 수는 없다.
위 헌법불합치 결정일 기준으로 구 토지보상법상 환매권의 발생기간이 이미 경과하였다고 하더라도 공공필요가 아직 소멸되지 아니하여 환매권의 행사가능성이 확정적으로 차단된 것이 아닌 이상 위 헌법불합치결정 이후 개선입법을 통해 환매권의 발생요건이 추가적으로 규정되어 개정 토지보상법 시행 이후 해당 요건을 충족하였다면 그에 따라 환매권을 행사할 수 있다고 보아야 하고, 이는 과거에 이미 발생한 법적 효과에 관한 것이 아니므로 개정법률이나 헌법불합치결정의 소급효를 제한하는 법리에 반하지 않는다.
2. 사안의 개요 및 쟁점 [이하 판례공보스터디 민사판례해설 2024. 9. 15.자 공보, 민성철 P.61-72 참조]
가. 사실관계
⑴ 쟁점 규정의 개정 경과
㈎ 2021. 8. 10. 개정 전 구 토지보상법 제91조 제1항(구법 조항)
● 제91조(환매권)
① 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 "취득일"이라 한다)부터 10년 이내에 해 당 사업의 폐지·변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 "환매권자"라 한다)은 그 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.
㈏ 구법 조항에 대한 불합치결정(헌재 2020. 11. 26. 선고 2019헌바131 결정. 이 사건 불합치 결정)
◎ 헌법재판소 2020. 11. 26. 선고 2019헌바131 결정
주문
1. 구법 조항 중 ‘토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 “취득일”이라 한다)부터 10년 이내에’ 부분은 헌법에 합치되지 아니한다.
2. 법원 기타 국가기관 및 지방자치단체는 입법자가 개정할 때까지 위 법률조항의 적용을 중지하여야 한다.
이유
2000년대 이후 … 공익사업이 지연되다가 폐지되는 사례가 다수 발생하고 있다. 이와 같은 상황에서 이 사건 법률조항의 환매권 발생기간 ‘10년’을 예외 없이 유지하게 되면 토지수용 등의 원인이 된 공익사업의 폐지 등으로 공공필요가 소멸하였음에도 단지 10년이 경과하였다는 사정만으로 환매권이 배제되는 결과가 초래될 수 있다. … 이 사건 법률조항은 침해의 최소성 원칙에 어긋난다. … 이 사건 법률조항이 추구하고자 하는 공익은 원소유자의 사익침해 정도를 정당화할 정도로 크다고 보기 어려우므로, 법익의 균형성을 충족하지 못한다. 결국 이 사건 법률조항은 헌법 제37조 제2항에 반하 여 재산권을 침해한다.
이 사건 법률조항의 위헌성은 환매권의 발생기간을 제한한 것 자체에 있다기보다는 그 기간을 10년 이내로 제한한 것에 있다. 이 사건 법률조항의 위헌성을 제거하는 다양한 방안이 있을 수 있고 이는 입법재량 영역에 속한다. … 이 사건 법률조항의 적용을 중지하더라도 토지보상법 제91조 제1항에서 ‘필요 없게 된 때로부터 1년’이라는 환매권 행사기간 등 제한이 있기 때문에 법적 혼란을 야기할 뚜렷한 사정이 있다고 보이지는 않는다. 이 사건 법률조항 적용을 중지하는 헌법불합치결정을 하고, 입법자는 가능한 한 빠른 시일 내에 이와 같은 결정 취지에 맞게 개선입법을 하여야 한다.
㈐ 2021. 8. 10. 개정 토지보상법 제91조 제1항(신법 조항)
● 제91조(환매권)
① 공익사업의 폐지ㆍ변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 "취득일"이라 한다) 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 "환매권자"라 한다)은 다음 각 호의 구분에 따른 날부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.
1. 사업의 폐지ㆍ변경으로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우: 관계 법률에 따라 사업이 폐지ㆍ변경된 날 또는 제24조에 따른 사업의 폐지ㆍ변경 고시가 있는 날
● 부칙(법률 제18386호)
제1조(시행일)
이 법은 공포한 날부터 시행한다.
● 제3조(환매권의 발생 및 행사기간에 관한 적용례)
제91조제1항의 개정규정은 이 법 시행 당시 환매권을 행사할 수 있는 경우에도 적용한다.
⑵ 대상판결 사안의 개요
㈎ 원고는 양주시 소재 각 토지를 소유하고 있었는데, 위 각 토지가 ‘장흥송추 우회416 도로 개설공사’ 부지에 편입됨에 따라 피고는 2006. 12. 4. 위 각 토지에 관하여 공공 용지의 협의취득을 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤다.
㈏ 서울지방국토관리청장은 위 토지에 도로개설공사를 하여 지목을 도로로 변경한 후 2022. 4. 1. 위 토지를 이 사건 각 토지(피고가 2005. 12. 4. 원고로부터 협의취득한 토지 중 일부로서 분할된 필지 중 2개 필지이다) 등 8개 필지로 각 분할하였다.
㈐ 서울지방국토관리청장은 2022. 5. 2. 이 사건 각 토지를 도로구역에서 제외하는 내용의 도로구역 결정(변경) 및 지형도면 결정(변경) 고시(이하 ‘이 사건 고시’라고 한 다)를 하였다.
㈑ 원고는 2022. 9. 21. 피고를 피공탁자로 이 사건 각 토지에 대한 보상금 상당액 을 변제공탁하였고, 2022. 9. 30. 이 사건 각 토지에 관하여 환매를 원인으로 한 소유권이전등기절차의 이행을 구하는 이 사건 소를 제기하였다.
㈒ 한편 헌법재판소(헌재 2020. 11. 26. 선고 2019헌바131 전원재판부 결정)는 2020. 11. 26. 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2021. 8. 10. 법률 제18386호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 토지보상법’이 라 한다) 제91조 제1항 중 환매권의 발생기간을 제한하고 있는 ‘토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일부터 10년 이내에’ 부분에 대한 헌법불합치결정을 하면서 입법자가 개정할 때까지 위 법률조항의 적용중지를 명하였다(이하 ‘이 사건 헌법불합치결정’이 라고 한다).
㈓ 그 후 구 토지보상법 제91조 제1항은 2021. 8. 10. 개정되었는데, 개정된 공익사업 을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하, ‘개정 토지보상법’이라 한다) 제91조 제1항은 ‘공익사업의 폐지․변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 관계 법률에 따라 사업이 폐지․변경된 날 또는 제24조에 따른 사업 의 폐지 변경고시가 있는 날로부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.’고 규정하고 있다.
⑶ 대상판결 사안의 쟁점
㈎ 적용 법령의 문제
① 대상판결의 사안에서 취득일은 2006. 12. 4.이므로 이 사건 불합치결정(2020. 11. 26.) 이전, 즉 개정 전 규정이 적용되는 시점에 이미 취득일로부터 10년이 경과하였음 ➠ 구법 조항이 적용된다면 환매권 행사할 수 없음
② 한편 이 사건 불합치결정과 그에 따른 개선입법 이후에 사업 폐지․변경이 있었으므로, 신법 조항이 적용된다면 환매권을 행사할 수 있음
③ 한편 이 사건 불합치결정(2020. 11. 26.) 이후에 법원에 소가 제기되었으므로(2022. 9. 30.), 이른바 ‘일반 사건’임
④ 구법 조항에 의하여 제척기간이 도과한 것에 관하여 이 사건 불합치결정과 그에 따라 이루어진 신법 조항은 어떠한 영향을 미치는가?[✍ 헌법불합치결정의 소급효 문제], 부칙 제3조(이 법 시행 당시 환매권을 행사할 수 있는 경우에도 적용한다)는 신법 조항의 소급 적용에 관하여 정하고 있는가?[✍ 경과 규정을 포함한 개선입법의 소급 적용의 문제]
㈏ 쟁점에 관한 다양한 시각
① 대상판결의 사안에서, 이 사건 불합치결정 및 개선 입법 이전에 이미 취득일로부터 10년이 경과하였으나, 한편 개선 입법 이후 신법 조항에 따른 환매권 행사 요건으로서 ‘사업의 폐지․변경’이 이루어졌음 ➠ 구법 조항과 신법 조항 중 어느 법률을 적용해야 하는지가 궁극적인 쟁점이 되고, 이를 위하여 헌법불합치결정의 소급효, 경과 규정인 부칙 제3조의 해석이 문제됨
② 그런데 대상판결의 사안에서 제1심, 원심과 상고심은 모두 위 쟁점에 관하여 서로 다른 입장을 취하고 있음
나. 쟁점 및 대법원의 판단
⑴ 위 판결의 쟁점은, 구 토지보상법 제91조 제1항에 대한 헌법불합치 결정 이전에 환매권 발생기간이 경과하였으나 개정 토지보상법 이후 환매권 발생요건이 충족된 경우 개정 토지보상법 제91조 제1항의 적용을 통한 환매권 발생 여부(적극)이다.
⑵ 헌법불합치결정이 선고된 경우 위헌결정과 달리 입법개선을 기다려 개선된 입법을 소급적으로 적용함으로써 합헌적 상태를 회복할 수 있으나, 헌법불합치결정도 위헌결정의 일종이므로 그 결정의 효력은 결정이 있는 날로부터 발생하고, 위헌결정의 경우와 같은 범위에서 소급효가 인정된다. 따라서 헌법불합치결정에 따른 개선입법이 소급적용되는 범위도 위헌결정에서 소급효가 인정되는 범위와 같으므로, 특별한 사정이 없는 한 헌법불합치결정 당시의 시점까지 소급되는 것이 원칙이라 할 것이다(헌법재판소 2004. 1. 29. 선고 2002헌가22 등 결정 참조).
따라서 개정 토지보상법 2021. 8. 10. 법률 제18386호로 개정된 것에 소급적용에 관한 명시적인 규정이 없는 이상 개정 토지보상법 제91조 제1항의 적용 범위에는, 이 사건 헌법불합치 결정 헌법재판소 2020. 11. 26. 선고 2019헌바131 결정 당시 이미 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일부터 10년이 경과하여 구 토지보상법 제91조 제1항에 따른 환매권 발생기간이 모두 경과하였더라도 그 토지에 관한 사업이 폐지․변경된 날 또는 그에 관한 고시가 있는 날로부터 10년이 경과하지 않은 경우까지 포함되어야 할 것이다.
⑶ 개정 토지보상법은 부칙 제1조에서 “이 법은 공포한 날부터 시행한다.”라고 규정하고, 부칙 제3조(이하 ‘이 사건 부칙조항’이라고 한다)에서 “제91조 제1항의 개정규정은 이 법 시행 당시 환매권을 행사할 수 있는 경우에도 적용한다.”라고 규정하고 있기는 하다. 그러나 이 사건 부칙조항은 이미 환매권이 발생하여 이를 행사할 수 있는 경우에도 환매권의 행사기간 등에 관하여 개정 토지보상법의 적용을 확장하는 조항에 해당할 뿐 개정 토지보상법의 소급적용을 제한하기 위한 규정으로는 볼 수 없다. 따라서 이 사건 부칙조항을 근거로 개정 토지보상법 제91조 제1항의 적용범위가 제한될 수는 없다.
⑷ 그렇다면 이 사건 헌법불합치 결정일 기준으로 구 토지보상법상 환매권의 발생기간이 이미 경과하였다고 하더라도 공공필요가 아직 소멸되지 아니하여 환매권의 행사가능성이 확정적으로 차단된 것이 아닌 이상 이 사건 헌법불합치 결정 이후 개선입법을 통해 환매권의 발생요건이 추가적으로 규정되어 개정 토지보상법 시행 이후 해당 요건을 충족하였다면 그에 따라 환매권을 행사할 수 있다고 보아야 하고, 이는 과거에 이미 발생한 법적 효과에 관한 것이 아니므로 개정법률이나 헌법불합치결정의 소급효를 제한하는 법리에 반하지 않는다.
⑸ 원고는 이 사건 토지가 도로로 편입되어 2006. 12. 4. 피고(대한민국)에게 공공용지의 협의취득을 원인으로 위 토지의 소유권을 이전하여 주었는데, 이후 개정 토지보상법 시행 이후인 2022. 5. 2. 위 토지 중 일부가 도로구역에서 제외되었다는 고시(이하 ‘이 사건 고시’)가 이루어지자, 원고는 피고에게 개정 토지보상법에 따라 환매를 원인으로 한 소유권이전등기절차 이행을 청구함.
한편, 헌법재판소는 구 토지보상법 제91조 제1항 중 환매권의 발생기간을 제한하고 있는 ‘토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일부터 10년 이내에’ 부분에 대한 헌법불합치결정(이하 ‘이 사건 헌법불합치 결정’)을 하면서 입법자가 개정할 때까지 위 법률조항의 적용중지를 명함
⑹ 원심은, 개정 토지보상법 시행일인 2021. 8. 10. 이후인 2022. 5. 2. 이 사건 고시가 이루어져 개정 토지보상법 제91조 제1항 제1호가 정한 ‘사업의 폐지·변경으로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우’에 해당하여 원고에게 이 사건 각 토지에 관한 환매권이 발생하였고, 개정 토지보상법 시행일 이후에 환매권의 발생요건을 갖추었으므로 개정 토지보상법의 소급적용 여부가 문제되지 아니한다고 판단하였음
⑺ 대법원은 위와 같은 법리를 설시하면서, 원고는 이 사건 헌법불합치 결정 당시 구 토지보상법에 따른 환매권의 발생기간 10년이 경과하였으나, 개정 토지보상법 시행일 이후인 2022. 5. 2.에 이르러 이 사건 고시에 따라 공공필요가 소멸하였으므로 개정 토지보상법에 따라 그로부터 10년 이내에 이 사건 토지에 관한 환매권을 행사할 수 있다고 보아, 원심을 수긍하여 상고를 기각함
3. 헌법불합치결정에 따른 개선입법이 소급적용되는 범위가 헌법불합치결정 당시의 시점까지 소급되는지 여부(대법원 2024. 7. 25. 선고 2023다316790 판결) [이하 대법원판례해설 제141호, 임솔 P.414-418]
가. 이 사건 헌법불합치결정 및 개선입법
⑴ 구 토지보상법 제91조 제1항에 대한 이 사건 헌법불합치결정
헌법재판소는 2020. 11. 26. 구 토지보상법 제91조 제1항 중 환매권 행사의 발생기 간을 제한한 ‘토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 ‘취득일’이라고 한다)로부 터 10년 이내에’ 부분에 대하여 헌법불합치결정을 하면서 입법자가 개정할 때까지 적 용중지를 명하였다. 다만 이 사건 헌법불합치결정이 위헌으로 선언한 부분은 환매권 발생기간에 있으므로 환매권의 제척기간인 ｢공공필요성 소멸일로부터 1년 내｣의 부분 은 여전히 유효하므로, 공공필요성이 소멸하면 그로부터 1년 내에 환매권을 행사하여 야 하였다.
● 구 토지보상법 제91조제91조(환매권)
① 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 ‘취득일’이라 한다)부터 10년 이내에 해당 사업 의 폐지․변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 취득일 당시의 토 지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 ‘환매권자’라 한다)은 그 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때부터 1년 또는 그 취득일부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.
⑵ 이 사건 헌법불합치결정에 따른 개선입법
이 사건 헌법불합치결정에 따라 2021. 8. 10. 개정된 개정 토지보상법은 환매권의 발생요건만 규정하고 더 이상 환매권의 발생기간을 제한하지 않았다. 또한 환매권의 제척기간을 연장하여 제척기간이 기존의 1년에서 10년으로 변경되었다.
● 개정 토지보상법 제91조(환매권)
제91조(환매권)
① 공익사업의 폐지․변경 또는 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일(이하 이 조에서 ‘취득일’이라 한다) 당시의 토지소유자 또는 그 포괄승계인(이하 ‘환매권자’라 한다)은 다음 각호의 구분에 따른 날부터 10년 이내에 그 토지에 대하여 받은 보상금에 상당하는 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지를 환매할 수 있다.
1. 사업의 폐지․변경으로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우: 관계 법률에 따라 사업이 폐지․변경된 날 또는 제24조에 따른 사업의 폐지․변경 고시가 있는 날
2. 그 밖의 사유로 취득한 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 경우: 사업완료일
나. 환매권 일반론
⑴ 환매권 일반론
㈎ 환매권의 의의와 성질
환매권은 공익사업을 위해 취득(협의취득 또는 수용)된 토지가 당해 사업에 필요 없 게 되거나 일정기간 동안 당해 사업에 이용되지 않는 경우에 원소유자 등이 일정한 요건하에 그 토지를 회복할 수 있는 권리이다. 헌법재판소는 환매권이 헌법상 재산권 을 구현한 권리라고 보고 있다(헌재 2020. 11. 26. 선고 2019헌바131 전원재판부 결정).
㈏ 환매권의 성립 시기
① 다수설은 토지가 수용․협의취득되면 환매권은 당연히 성립하고, 법률에 의해 그 행사요건과 행사기간이 제한되었다고 보고 있다. 즉, 환매권은 토지수용과 더 불어 이미 성립하고, 다만 공공필요성이 소멸하였을 때 비로소 행사할 수 있다는 견해 이다. 이에 반해 토지보상법에서 정한 요건이 충족되어야 환매권이 비로소 성립한다는 소수설도 있다. 즉, 공공필요성이 소멸한 경우 비로소 환매권이 성립한다는 견해이다.
② 대법원 선례는 이에 대하여 명확한 입장을 밝힌 적이 없는 것으로 보이나, 헌법재판소는 이 사건 헌법불합치결정에서 구 토지보상법 제91조 제1항이 정한 ｢취득 일로부터 10년｣을 ｢환매권의 발생기간｣이라고 표현하였다(소수설의 입장에 서 있는 것으로 해석된다).
③ 이 사건 헌법불합치결정의 입장에 따르면 구 토지보상법 제91조 제1항에서 정한 ｢취득일로부터 10년 내에 공공필요성이 소멸할 것｣은 환매권의 발생요건을 정한 것으로서, 그중 “취득일로부터 10년”은 환매권의 발생기간을 정한 것으로 표현하고(다수설은 ｢취득일부터 10년 내에 공공필요성이 소멸할 것｣을 발생요건이 아니라 행사요건이라고 보고 있다), 일단 환매권의 발생요건을 충족하면 그로부터 1년 이내에 환매권을 행사할 수 있도록 한 규정은 환매권의 행사기간(제척기간)을 규정한 것으로 해석할 수 있다(이는 다수설에 의하더라도 동일하다).
㈐ 환매권의 발생요건
구 토지보상법 제91조 제1항에서는 “토지의 취득일로부터 10년 이내에 공공필요성 이 소멸할 것”을 환매권의 발생요건으로 정하고 있다. 즉, 구 토지보상법 제91조 제1항 이 정한 10년은 환매권의 발생요건인 ｢공공필요성 소멸｣이 발생해야 하는 기간을 제한한 요건이다.
㈑ 환매권의 행사기간 및 행사방법
위와 같이 취득일로부터 10년 내에 공공필요성이 소멸한 결과 환매권이 발생하면 그로부터 1년 내에 또는 취득일로부터 10년 내에 환매권을 행사할 수 있다. 이는 환매 권의 행사기간을 제한한 것으로서 위 기간은 ｢제척기간｣에 해당하는 것으로 해석된 다(대법원 2010. 9. 30. 선고 2010다30782 판결 : 공익사업법 제91조 제1항에서 환매권의 행사요건으로 정한 “당해 토지의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때로부터 1년 또는 그 취득일로부터 10년 이내에 그 토지를 환매할 수 있다.”라는 규정의 의미는 취득일로부터 10년 이내에 그 토지가 필요 없게 된 경우에는 그때로부터 1년 이내에 환매권을 행사할 수 있으며, 또 필요 없게 된 때로부터 1년이 지났더라도 취득일로부터 10년이 지나지 않았다면 환매권자는 적법하게 환매 권을 행사할 수 있다는 의미로 해석함이 옳다(대법원 1987. 4. 14. 선고 86다324, 86다카1579 판결, 대법원 1995. 2. 10. 선고 94다31310 판결 등 참조). 원심이 같은 취지에서 이 사건 환매권의 제척기간이 지나지 않 았다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 환매권의 제척기간에 관한 법리오해 등의 위법은 없다. 토지가 필요 없게 된 때로부터 1년이 지나면 취득일로부터 10년이 지났는지 여부를 묻지 않고 환매권을 행사할 수 없는 것으로 대법원 판례가 변경되어야 한다는 취지의 피고 회사의 상고이유 주장은 독자적인 견해에 불과하여 받아들일 수 없다.
다. 개정 토지보상법 적용 범위에 관한 기존 판결례(기존 대법원 심리불속행 기각 선례)
⑴ 대법원 2023. 9. 7. 자 2023다238944 판결
㈎ 사안의 개요
원고 소유의 토지가 ‘경마장 진입도로 개설공사’를 위한 도시계획시설 사업부지로 편입함에 따라 1996. 1. 30. 협의취득을 원인으로 피고(경주시)에 소유권이 이전되었는 데, 2020. 7. 1. 도시계획시설사업이 실효되었다. 원고는 2021. 6.경 환매신청을 하고 환매를 원인으로 한 소유권이전등기를 구하였다.
㈏ 원심의 판단
원심은 다음과 같은 이유로 개정 토지보상법 제91조 제1항이 적용되지 않는다고 판 단하였다.
① 이 사건 헌법불합치결정이 선고된 후인 2021. 11. 24. 제기된 이 사건은 일반사건에 해당한다.
② 이 사건은 개정 토지보상법 시행일인 2021. 8. 10. 기준으로 취득일로부터 10년이 도과하여 환매권을 행사할 수 없는 경우에 해당하므로 개정 토지보상법 제91조 제1항이 소급하여 적용될 수 없고, 구 토지보상법 제91조 제1항이 적용된다.
③ 개정 토지보상법은 부칙 제3조에서 ‘제91조 제1항의 개정규정은 이 법 시행 당시 환매권을 행사할 수 있는 경우에도 적용한다.’고 정하였을 뿐 개정 토지보상법 시행일인 2021. 8. 10. 당시 구 토지보상법 제91조 제1항에 따라 취득일로부터 10년이 도과하여 환매권을 행사할 수 없는 경우에 대한 경과규정을 두지 않았다.
⑵ 대법원 2023. 12. 28. 자 2023다290027 판결
㈎ 사안의 개요
원고들 소유 토지가 하남시 일원에 도로를 개설하는 공사의 사업부지로 편입되어 2010. 8. 27. 피고(서울도시주택공사)는 토지 지분을 협의취득하였는데, 2013. 9. 6. 도로공사가 완료되었으나 토지 일부가 사업에 사용되지 않은 채 방치되어 있는 상태이다. 원고는 2021. 3. 30. 피고에게 소를 제기하며 환매를 원인으로 한 소유권이전등기를 구하였다.
㈏ 원심의 판단
원심은 다음과 같은 이유로 개정 토지보상법 제91조 제1항이 적용되지 않는다고 판 단하였다.
① 이 사건 헌법불합치결정이 선고된 이후인 2021. 3. 30. 제기된 이 사건은 일반사건에 해당한다.
② 개정 토지보상법 부칙 제3조는 ‘제91조 제1항의 개정규정은 이 법 시행 당시 환매권을 행사할 수 있는 경우에도 적용한다.’고 규정하였는바, 이는 ‘개정 토지 보상법 시행 당시 구 토지보상법 제91조 제1항에 따른 환매권의 행사요건을 충족하고 있었던 경우에는 개정 토지보상법 제91조 제1항에 따라 연장된 환매권의 행사기간을 적용한다.’는 취지의 규정이라고 봄이 타당하다.
③ 이 사건의 경우 개정 토지보상법 시행일인 2021. 8. 10. 기준으로 구 토지보상법 제91조 제1항에 따른 환매권의 행사기간이 이미 도과한 경우에 해당한다고 할 것인데, 개정 토지보상법은 이러한 경우에 대해 명시적인 경과규정을 두고 있지 않다.
④ 개정 토지보상법 시행 당시 이미 구 토지보상법상 환매권이 소멸하였으므로, 개정 토지보상법이 소급적용될 수 없다.
⑶ 대법원 2023. 3. 14. 자 2023다308652 판결
㈎ 사안의 개요
원고 소유 토지가 ‘국도45호선 이동-용인 간 도로확정 및 포장공사’의 사업부지로 편입되어 2001. 12. 20. 피고(대한민국)는 위 토지를 협의취득하였는데, 2004. 12. 31. 공사가 완료되었으나, 이 사건 토지는 도로공사에 이용되지 않았고 2017. 12. 1. 도로 구역에서 해지되었다. 원고는 2021. 8. 26. 피고에게 소를 제기하며 환매를 원인으로 한 소유권이전등기를 구하였다.
㈏ 원심의 판단
원심은 다음과 같은 이유로 개정 토지보상법 제91조 제1항이 적용되지 않는다고 판 단하였다.
① 이 사건 토지는 2001. 12. 20. 협의취득이 이루어졌으므로 구 토지보상법 제91조 제1항에 따라 2011. 12. 20.이 지남으로써 환매권을 취득하지 못하게 되었다.
② 이 사건은 이 사건 헌법불합치결정 이후에 제기된 사건으로서 개정법률을 소급하여 적용하여야 하는 병행사건에 해당하지 않고, 개정 토지보상법은 부칙 제3조에서 ‘제91조 제1항의 개정규정은 이 법 시행 당시 환매권을 행사할 수 있는 경우에도 적용한다.’고 정하였을 뿐 개정 토지보상법 시행일인 2021. 8. 10. 당시 구 토지보상법 제91조 제1항에 따라 취득일로부터 10년이 도과하여 환매권을 행사할 수 없는 경우에 대한 경과규정을 두지 않았다.
⑷ 선례에 대한 분석
㈎ 앞서 본 선례들은 모두 공공필요성 소멸일로부터 1년이 지난 이후 개정법이 시행된 사안이다. 즉 이 사건 헌법불합치결정에서의 적용중지 결정의 효력범위의 해석과 무관하게 개정 토지보상법 시행 당시를 기준으로 환매권의 제척기간이 도과하여 소멸되었던 사안이다. 따라서 개정 토지보상법이 시행된 후에 비로소 환매권 발생 요건(공공필요성 소멸)을 충족하였던 대상판결(대법원 2024. 7. 25. 선고 2023다316790 판결) 사건과는 사안을 다소 달리한다.
㈏ 하급심의 경향은 대체로 최소한 이 사건 헌법불합치결정 당시 구 토지보상법 제91조 제1항에서 정한 환매권의 발생기간(취득일로부터 10년)이 이미 경과하였다면, 헌법불합치결정의 소급효가 인정되지 않는다는 원칙에 따라 개정 토지보상법의 적용을 부정하여 환매권의 행사를 부정하였던 것으로 보인다.
라. 헌법불합치결정의 소급효
⑴ 헌법불합치결정의 소급효 일반론
㈎ 문제 되는 국면의 정리
법률에 대하여 위헌결정 있는 경우 그 결정이 있는 날부터 효력을 상실하고(헌법재 판소법 제47조), 이는 헌법불합치결정의 경우도 마찬가지라고 해석되고 있다. 따라서 헌법불합치결정에 따라 위헌으로 선언되고 적용중지가 된 조항에 대하여는 헌법불합 치결정이 있는 날부터 적용이 중지되고 소급효가 인정되지 않는다.
다만 헌법불합치결정의 경우 ➊ 헌법불합치결정 이전의 기간(이하 ‘➊ 영역’이라고 한다)뿐만 아니라 ➋ 헌법불합치결정이 있은 후 개선입법이 이루어질 때까지의 기간 (이하 ‘➋ 영역’이라고 한다)이 있는데, 위 ➋ 영역의 법령적용에 관한 문제가 제기될 수 있다.
주의할 점은 이때 ｢소급효｣란 헌법불합치결정이 있는 날을 기준으로 그 전에 위헌으로 선언된 조항의 효력이 상실한 것인지의 문제라는 것이다. 소급효를 논할 때 문제 되는 국면은 ➊ 영역에 해당하는 부분이지 ➋ 영역에 해당하는 부분이 아니다. 즉 ➋ 영역에서의 소급효의 문제는 헌법불합치결정의 소급효가 아니라 ‘개선입법’의 소급효 의 문제이다.
㈏ ➊ 영역에 대하여 소급효가 인정되는 범위
헌법불합치결정에는 원칙적으로 소급효가 인정되지 않으나 헌법불합치결정을 하게 된 당해사건(위헌제청을 한 당해사건) 및 헌법불합치결정 당시에 위헌 여부가 쟁점이 되어 법원에 계속 중인 사건(병행사건)에 대하여는 헌법불합치결정의 소급효가 미친다(대법원 2002. 4. 2. 선고 99다3358 판결 등 참조).
그러나 그 외의 일반사건은 소급효가 부정되고, 개선입법의 경과규정에 따라 결정된다. 즉 어느 법률 또는 법률조항에 대한 적용중지의 효력을 갖는 헌법불합치결정에 따라 개선입법이 이루어진 경우 헌법불합치결정 이후에 제소된 일반사건에 관하여 개선입법이 소급하여 적용될 수 있는지 여부는, 그와 같은 입법형성권 행사의 결과로 만들어진 개정법률의 내용에 따라 결정되어야 할 것이므로, 개정법률에 소급적용에 관한 명시적인 규정이 있는 경우에는 그에 따라야 하고, 개정법률에 그에 관한 경과규정이 없는 경우에는 다른 특별한 사정이 없는 한 헌법불합치결정 전의 구법이 적용되어야 할 사안에 관하여 그 개정법률을 소급하여 적용할 수 없는 것이 원칙이다(대법원 2015. 5. 29. 선고 2014두35447 판결 등 참조).
대상사건의 제1심판결과 대부분의 하급심판결들은 대상사건과 같은 유형의 사건을 개정법률의 소급효가 원칙적으로 부정되는 사건, 즉 헌법불합치결정 이후에 제소된 일반사건이라고 보았다. 즉, 헌법불합치결정이 있었던 2020. 11. 26. 전에 환매 권의 발생기간이 도과하였으므로, 대상사건은 ➊ 영역에 해당하는 사건으로 개정법률이 소급하여 적용될 수 없다는 것이다.
㈐ ➋ 영역에 대한 취급
➋ 영역은 헌법불합치결정과 적용중지 결정으로 인해 문제 된 조항의 적용 중지의 효력이 발생한 후의 기간이다. 그 결과 헌법재판소 결정에 따라 적용중지된 조항이 헌법재판소 결정에도 불구하고 ➋ 영역 기간에 적용된다고 볼 경우 이는 헌법재판소의 헌법불합치결정의 기속력에 위배되는 것으로서 위헌이다.
헌법불합치결정은 위헌결정과 달리 입법개선을 기다려 개선된 입법을 소급적으로 적용함으로써 합헌적 상태를 회복할 수 있으나, 헌법불합치결정도 위헌결정의 일종이므로 그 결정의 효력은 결정이 있는 날로부터 발생하고, 위헌결정의 경우와 같은 범위에서 소급효가 인정된다. 따라서 헌법불합치결정에 따른 개선입법이 소급적용되는 범위도 위헌결정에서 소급효가 인정되는 범위와 같으므로, 특별한 사정이 없는 한 헌법불합치결정 당시의 시점까지 소급되는 것이 원칙이라 할 것이다(헌재 2004. 1. 29. 선고 2002헌가22, 2002헌바40, 2003헌바19, 46 전원재판부 결정).
개선입법을 하는 입법자로서는 ➋ 영역 기간에 대하여 개선입법을 소급하여 적용하도록 규정할 의무가 있고(헌재 2004. 1. 29. 선고 2002헌바40 등 전원재판부 결정), 개선입법의 경과규정에서 위 ➋ 영역 기간에 대하여 여전히 헌법불합치(적용중지)된 조항을 적용하도록 예정하였다면 그 개선입법의 경과규정은 위헌이다.
마. 사안의 해결에 관한 양론의 상정 및 검토
⑴ 쟁점의 정리
㈎ 대상판결(대법원 2024. 7. 25. 선고 2023다316790 판결)의 핵심쟁점은, ① 이 사건 헌법불합치결정 이전에 이 사건 헌법불합치결 정이 위헌으로 보았던 구 토지보상법 제91조 제1항의 환매권 발생기간(취득일로부터 10년)이 경과하였으나, ② 환매권 발생기간을 제한하지 않은 개정 토지보상법이 시행 된 이후에 환매권 발생요건(공공필요성 소멸)이 충족된 사안에서 개정 토지보상법 적 용을 통해 환매권 발생을 긍정할 수 있는지 여부이다.
㈏ 이에 대하여는 ① 제1설[개정 토지보상법에 따라 환매권 행사가 가능하다는 견해(= 원고, 원심), ② 제2설[개정 토지보상법을 적용할 수 없고, 구 토지보상법에 따라 환매권이 발생할 수 없다는 견해(= 제1심, 피고)]가 대립한다.
⑵ 검토
① 이 사건 헌법불합치결정이 설시한 것처럼 공공필요를 이유로 토지 등을 수용하는 경우 원소유자는 강제적으로 재산권을 박탈하게 되므로, 그 재산권의 박탈은 필요최 소한에 그쳐야 한다. 비록 토지보상법상 정당한 보상금이 지급되기는 하나, 원물로 소 유하던 재산권이 강제로 박탈된다는 점에서 재산권에 대한 중대한 제한이라는 점에서 는 변함이 없다.
② 이와 같은 점에서 당초 수용의 원인이 되었던 공공필요성이 소멸된 경우 원칙적으 로 환매권을 긍정하는 것이 우리 헌법상 재산권 보장이라는 이념에 합치하는 해석이라고 할 것이다.
③ 소급효와 관련하여서 헌법재판소가 구 토지보상법 제91조 제1항의 ｢취득일로부터 10년｣의 기간을 환매권의 ｢발생기간｣이라고 명시적으로 밝힌 이상 위 10년의 기간이 경과하였다고 하여 환매권의 소멸이라는 어떤 법적 효과가 발생한 것이 아니다. 따라 서 이 사건 헌법불합치 결정일 기준으로 구 토지보상법상 환매권 발생기간이 이미 경 과하였다고 하더라도 공공필요가 아직 소멸되지 아니하여 환매권의 행사가능성이 확 정적으로 차단된 것이 아닌 이상 이 사건 헌법불합치결정 이후 개선입법을 통해 환매 권의 발생요건이 추가적으로 규정되어 개정 토지보상법 시행 이후 해당 요건을 충족 하였다면 그에 따라 환매권을 행사할 수 있다고 보아야 한다.
④ 이는 과거에 이미 발생한 법적 효과에 관한 것이 아니므로 개정법률이나 헌법불합 치결정의 소급효를 제한하는 법리에 반하지 않는다.
⑤ 이처럼 기본권 보호에 합치되는 방향으로 법률을 해석할 필요성은 물론, 위헌으로 선언된 구 토지보상법 제91조 제1항의 ｢취득일부터 10년｣이라는 기간의 성질(존속기 간이 아닌 발생기간), 대상사건은 헌법불합치결정이나 개선입법의 소급효가 문제 되는 국면 자체가 아니라는 점에 비추어 보면, 대상사건에서 개정 토지보상법에 따라 환매 권의 행사를 긍정하는 것이 타당하다.
바. 대상판결(대법원 2024. 7. 25. 선고 2023다316790 판결)의 의의
공익사업으로 인해 협의취득 또는 수용된 토지의 원소유자는 이 사건 헌법불합치 결정일 기준으로 소유권을 상실한 때로부터 10년 이상의 기간이 이미 경과하였다고 하더라도 개정 토지보상법 시행 이후 사업의 폐지․변경 등으로 더 이상 그 토지가 해당 사업에 사용되지 않게 되어 공공필요성이 소멸된다면 환매권 발생요건이 충족되 어 개정 토지보상법에 따른 환매권을 행사할 수 있다는 점을 명시적으로 밝힌 판결이 다.
4. 헌법불합치결정에 따른 개선입법이 소급적용되는 범위가 헌법불합치결정 당시의 시점까지 소급되는지 여부(대법원 2024. 7. 25. 선고 2023다316790 판결) [이하 판례공보스터디 민사판례해설 2024. 9. 15.자 공보, 민성철 P.61-72 참조]
가. 헌법불합치결정의 성격 ➠ 위헌결정의 일종임
⑴ 헌법불합치결정은 “심판대상 법률 또는 법률조항이 위헌이라 하더라도 그 법률 또는 법률조항에 대하여 단순위헌결정을 하지 아니하고 헌법에 합치하지 아니한다는 선언에 그침으로써 헌법재판소법 제47조 제2항의 효력 상실을 제한적으로 적용하는 변형위헌결정의 주문형식”, “법률이 위헌임에도 위헌결정을 통해 법률의 효력을 즉시 상실시키지 않고 그 위헌성을 제거하는 개선 입법이 시행될 때까지 당해 법률조항을 형식적으로 존속시키면서 법 적용기관으로 하여금 계류 중인 사건에 대한 절차를 중지키시거나 예외적으로 위헌법률을 잠정적으로 적용하는 것을 허용하는 결정”으로 이해됨
⑵ 헌재가 헌법불합치결정을 하는 경우는 대체로, ① 수혜적 법률이 평등원칙에 위배되는 경우, ② 법적 공백이나 혼란의 우려가 커 잠정적용을 명하여 법적 안정성을 보장하여야할 경우, ③ 합헌 부분도 포함되어 있는데 위헌 부분과의 경계가 불명하여 입법형성권을 존중하는 경우 ✍ ②는 잠정 적용형에서, ①, ③은 잠정적용 및 적용중지형 모두에서 찾아볼 수 있음
⑶ 판례는 헌법불합치결정을 위헌결정의 일종으로 보고 있음(대법원 2011. 6. 23. 선고 2008도7562 전원합의체 판결)
⑷ 헌법재판소법 제47조 제2항은 “위헌으로 결정된 법률 또는 법률의 조항은 그 결정이 있는 날부터 효력을 상실한다”라고 정하여 비형벌조항에 관한 위헌결정에 관하여 장래효만을 인정하고 있으나, 판례는 당해 사건, 병행사건 및 일반사건에 관하여 위헌결정의 소급효를 인정하면서, 소급효 제한의 가능성을 열어두고 있음
◎ 대법원 2017. 3. 9. 선고 2015다233982 판결 : 헌법재판소의 위헌결정의 효력은 위헌제청을 한 ‘당해사건’, 위헌결정이 있기 전에 이와 동종의 위헌 여부에 관하여 헌법재판소에 위헌여부심판제청을 하였거나 법원에 위헌여부심판제청신청을 한 ‘동종사건’과 따로 위헌제청신청은 아니하였지만 당해 법률 또는 법률 조항이 재판의 전제가 되어 법원에 계속 중인 ‘병행사건’뿐만 아니라, 위헌결정 이후 같은 이유로 제소된 ‘일반사건’에도 미친다. 하지만 위헌결정의 효력이 미치는 범위가 무한정일 수는 없고, 다른 법리에 의하여 그 소급효를 제한하는 것까지 부정되는 것은 아니며, 법적 안정성의 유지나 당사자의 신뢰보호를 위하여 불가피한 경우에 위헌결정의 소급효를 제한하는 것은 오히려 법치주의의 원칙상 요청된다.
나. 비형벌 조항에 대한 헌법불합치결정의 소급효
○ 판례는 당해사건․병행사건에 관하여는 헌법불합치결정의 취지나 위헌심판에서의 구체적 규범통제의 실효성 보장이라는 관점에서, 일반 사건에 관하여는 경과규정의 해석이라는 관점에서 접근하고 있음
⑴ 당해 사건 및 병행사건
㈎ 당해 사건 및 병행 사건에 관하여는 개정 법률의 경과규정 적용 대상 포함 여부와 무관하게 소급 적용이 허용됨
◎ 대법원 2002. 5. 14. 선고 2000다62476 판결 : 어떠한 법률조항에 대하여 헌법재판소가 헌법불합치결정을 하여 입법자에게 그 법률조항을 합헌적으로 개정 또는 폐지하는 임무를 입법자의 형성 재량에 맡긴 이상 그 개선입법의 소급적용 여부와 소급적용의 범위는 원칙적으로 입법자의 재량에 달린 것이기는 하지만, 헌법재판소가 1998. 8. 27. 96 헌가22 등 사건에서 2002. 1. 14. 법률 제6591호로 개정되기 전 민법 제1026조 제2호에 대하여 한 헌법불합치결정의 취지나 위헌심판에서의 구체적 규범통제의 실효성 보장이라는 측면을 고려할 때 적어도 위 헌법불합치결정을 하게 된 당해 사건 및 위 헌법불합치결정 당시에 개정 전 민법 제1026조 제2호의 위헌 여부가 쟁점이 되어 법원에 계속중인 사건에 대하여는 위 헌법불합치결정의 소급효가 미친다고 하여야 할 것이므로 비록 개정 민법 부칙 제3항의 경과조치의 적용 범위에 이들 사건이 포함되어 있지 않더라도 이들 사건에 관하여는 종전의 법률조항을 그대로 적용할 수는 없고, 위헌성 이 제거된 개정 민법의 규정이 적용되는 것으로 보아야 한다.
☞ 대법원 2021. 6. 10. 선고 2016두54114 판결도 마찬가지임
⑵ 일반사건
㈎ 일반사건 ➠ 기본적으로 개선 입법의 시적 적용범위에 관한 입법 재량의 문제, 즉 경과 규정의 해석 문제로 접근하고 있음
㈏ 구 사립학교법 제53조의2 제3항에 대한 헌법불합치결정이 선고되기 전에 재임용이 거부된 사립대학교원이 위 헌법불합치결정이 선고된 후 재임용 거부결정에 대한 무효확인소송을 제기한 경우, 장래효만 규정하고 있는 개정 사립학교법을 소급하여 적용할 수 없다고 한 판례로 대법원 2008. 2. 1. 선고 2007다9009 판결이 있고, 아래 2014두35447 판결에서 명시적인 판시가 나옴
◎ 대법원 2015. 5. 29. 선고 2014두35447 판결 : 위헌으로 결정된 법률 또는 법률의 조항은 형벌에 관한 것이 아닌 한 그 결정이 있는 날로부터 효력을 상실하고(헌법재판소법 제47조 제2항), 어떠한 법률조항에 대하여 헌법재판소가 헌법불합치결정을 하여 입법자에게 법률조항을 합헌적으로 개정 또는 폐지하는 임무를 입법자의 형성 재량에 맡긴 이상, 개선입법의 소급적용 여부와 소급적용의 범위는 원칙적으로 입법자의 재량에 달린 것이다. 따라서 어느 법률 또는 법률조항에 대한 적용중지의 효력을 갖는 헌법불합치결정에 따라 개선입법이 이루어진 경우 헌법불합치결정 이후에 제소된 일반사건에 관하여 개선입법이 소급하여 적용될 수 있는 지 여부는, 그와 같은 입법형성권 행사의 결과로 만들어진 개정법률의 내용에 따라 결정되어야 하므로, 개정법률에 소급적용에 관한 명시적인 규정이 있는 경우에는 그에 따라야 하고, 개정법률에 그에 관한 경과규정이 없는 경우에는 다른 특별한 사정이 없는 한 헌법불합치결정 전의 구법이 적용되어야 할 사안에 관하여 개정법률을 소급하여 적용할 수 없는 것이 원칙이다.
㈐ 위 판결의 사안
① 원고는 군복무 중 상이를 입고 1986. 4. 30. 의병 전역하였는데, 자신의 폐질상태가 개선 입법 시행 후인 2012. 6. 19.에 확정됨
② 구 군인연금법 제23조 제1항 개정 경과
③ 헌재 2010. 6. 24., 개정 전 조항에 대하여 “공무상 질병 또는 부상으로 퇴직 이후에 폐질 상태가 확정된 군인에 대해서 상이연금 지급에 관한 규정을 두지 아니한 것은 헌법에 합치되지 않는다”고 하면서 “구법 조항을 2011. 6. 30.을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 계속 적용한다”는 내용의 헌법불합치결정 ✍ 주문의 형태는 잠정적용이나 위 조항을 퇴직 이후 폐질 상태 확정된 경우 상이연금 지급대상에서 제외하는 부분은 적용 중지로 보고 있음(대법원 2011. 9. 29. 선고 2008두18885 판결 : 위 헌법불합치결정에서 구법 조항의 계속 적용을 명한 부분의 효력은 기존 상이연금 지급대상자에 게 상이연금을 계속 지급할 수 있는 근거규정이라는 점에 미치는 데 그치고, 나아가 ‘군인이 퇴직 후 공무상 질병 또는 부상으로 인하여 폐질상태로 된 경우’에 대하여 상이연금 지급을 배제하는 근거규 정이라는 점까지는 미치지 않는다고 보는 것이 타당하다. 즉 구법 조항 가운데 해석상 ‘군인이 퇴직 후 공무상 질병 등으로 인하여 폐질상태로 된 경우’를 상이연금 지급대상에서 제외한 부분은 여전히 적용중지 상태에 있다고 보아야 한다)
- 원고 위 불합치결정 이후 상이연금 신청하였으나 피고는 2012. 9. 17. 이를 거부 ➠ 원고 2013. 3. 4. 위 거부처분에 대한 취소소송 제기
☞ 개정 법률에서 소급적용에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 않았는데, 이 사건 소는 구 법 조항에 대한 헌법불합치결정 후인 2013. 3. 4. 제기된 일반사건인 이 사건에 관하여 개정 군인연금법 조항이 적용될 수 없다고 판단한 원심의 결론을 수긍하였음
다. 대상판결(대법원 2024. 7. 25. 선고 2023다316790 판결)의 판단
⑴ 기본적으로 위헌결정의 소급효 문제로 접근
㈎ 헌법불합치결정의 소급효에 관하여 헌재 결정을 인용
『헌법불합치결정이 선고된 경우 위헌결정과 달리 입법개선을 기다려 개선된 입법을 소급적으로 적용함으로써 합헌적 상태를 회복할 수 있으나, 헌법불합치결정도 위헌결정의 일종이므로 그 결정의 효력은 결정이 있는 날로부터 발생하고, 위헌결정의 경우와 같은 범위에서 소급효가 인정된다. 따라서 헌법불합치결정에 따른 개선입법이 소급적용되는 범위도 위헌결정에서 소급효가 인정되는 범위와 같으므로, 특별한 사정이 없는 한 헌법불합치결정 당시의 시점까지 소급되는 것이 원칙이라 할 것이다(헌법재판소 2004. 1. 29. 선고 2002헌가22 등 전원재판부 결정 참조). 따라서 개정 토지보상법에 소급적용에 관한 명시적인 규정이 없는 이상 개정 토지보상법 제91조 제1항의 적용 범위에는, 이 사건 헌법불합치 결정 당시 이미 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일부터 10년이 경과하여 구 토지보상법 제91조 제1항에 따른 환매권 발생기간이 모두 경과하였더라도 그 토지에 관한 사업이 폐지·변경된 날 또는 그에 관한 고시가 있는 날로부터 10년이 경과 하지 않은 경우까지 포함되어야 할 것이다.』
- 판례는 당해사건과 병행사건에 관하여는 헌법불합치결정의 취지나 위헌심판에서의 구체적 규범통제의 실효성 보장이라는 관점에서 경과 규정의 해석 여하와 무관하게 개선입법의 소급 적용을 긍정하고, 일반 사건에 관하여는 입법재량 존중과 그에 따른 경과규정의 해석이라는 관점에서 접근하고 있는 선례의 태도와 일치하는지는 의문임. 특히 같은 일반사건에 관한 2014두35447 판결과 정합성이 문제될 수 있음
⑵ 신법 조항 소급적용에 관한 경과 규정(부칙 제3조)의 해석
㈎ 대상판결(대법원 2024. 7. 25. 선고 2023다316790 판결)은 개정 법률의 경과 규정인 부칙 제3조가 신법 조항의 소급 적용을 제한하지 않는다고 보고 있음 ➠ 명시적으로 소급적용을 인정한 것이 아니라 일정한 범위의 사건에 관하여 소급적용을 제한하지 아니하고 있으므로, 소급적용에 관한 명시적인 규정이 없는 것으로 보았음
『부칙 제3조는 이미 환매권이 발생하여 이를 행사할 수 있는 경우에도 환매권의 행사기간 등에 관하여 개정 토지보상법의 적용을 확장하는 조항에 해당할 뿐 개정 토지보상법의 소급적용을 제한하기 위한 규정으로는 볼 수 없다. 따라서 부칙 제3조를 근거로 개정 토지보상법 제91조 제1항의 적 용 범위가 제한될 수는 없다. 그렇다면 이 사건 헌법불합치 결정일 기준으로 구 토지보상법상 환매권의 발생기간이 이미 경과하였다고 하더라도 공공필요가 아직 소멸되지 아니하여 환매권의 행사가능성이 확정적으로 차단된 것이 아닌 이상 이 사건 헌법불합치 결정 이후 개선입법을 통해 환매권의 발생요건이 추가적으로 규정되어 개정 토지보상법 시행 이후 해당 요건을 충족하였다면 그에 따라 환매권을 행사할 수 있다고 보아야 하고, 이는 과거에 이미 발생한 법적 효과에 관한 것이 아니므로 개정법률이나 헌법불합치결정의 소급효를 제한하는 법리에 반하지 않는다.』
㈏ 부칙 제3조의 문언의 측면
제1심은 부칙 제3조를 “개정 토지보상법 시행 당시 구법 조항에 따른 환매권의 행사요건을 충족하고 있었던 경우에는 신법 조항에 따라 연장된 환매권의 행사기간을 적용한다’는 취지의 규정이라고 봄이 타당하다”라고 보았음
☞ 부칙 제3조의 표제가 ‘환매권의 발생 및 행사기간에 관한 적용례’이고 그 문언은 “이 법 시행 당시 환매권을 행사할 수 있는 경우에도 적용한다”임 ➠ 그 반대해석상 이 법 시행 당시 환매권을 행사할 수 없는 경우에 대하여는 신법 조항이 적용되지 않는다는 의미로 해석될 수 있음
㈐ 환매권의 법적 성격의 측면
① 환매권은 법률의 규정에 의하여 비로소 구체적인 권리가 발생하는 권리로서(대법원 1998. 4. 10. 선고 96다52359 판결), 그 법적 성격은 상대방에 대한 의사표시를 요하는 형성권의 일종으로서 환매의 의사표시가 상대방에게 도달한 때에 비로소 환매권 행사의 효력이 발생함이 원칙임(대법원 1999. 4. 9. 선고 98다46945 판결)
② 부칙 제3조에서 ‘이 법 시행 당시 환매권을 행사할 수 있는 경우‘의 의미가 다소 불명확 한 측면이 없지 아니하나, 환매권을 행사할 수 있으려면 구체적인 법률의 요건을 충족해 야 하는데, 이 법 시행 당시 ’취득일로부터 10년이 경과한 경우‘를 환매권을 행사할 수 있는 경우로 예정하고 있는지는 의문이 제기될 수 있음
③ 오히려 신법 조항 개정 당시 구법 조항이 적용 중지 상태였던 것을 고려하면, 여기에서 ‘환매권을 행사할 수 있는 경우’란 구법 조항에 따라 환매권을 행사할 수 있는 경우, 즉 ‘취득일로부터 10년이 경과하지 아니한 경우’를 의미한다는 해석도 가능함 ➠ 이와 같이 볼 경우 경과 규정은 취득일로부터 10년이 경과하지 아니한 경우 신법 조항을 적용하여 그 행사기간을 사업 폐지․변경시점으로부터 10년으로 연장하고, 취득일로부터 10년이 경과한 경우에는 신법 조항을 적용하지 않는다는 의미로 해석될 것임
⑶ 기존 선례와의 관계
㈎ 대상판결(대법원 2024. 7. 25. 선고 2023다316790 판결)은 앞서 본 2014두35447 판결과의 관계에 관하여 언급하고 있지 아니하고, 참조 판례에도 위 판결이 적시되지 아니함 ➠ 위 판결은 대상판결(대법원 2024. 7. 25. 선고 2023다316790 판결)의 사안과 다르거나 대상판결의 사안에 원용할 수 없다는 판단이 전제된 것으로 보임
㈏ 대상판결(대법원 2024. 7. 25. 선고 2023다316790 판결)과 2014두35447 판결은 소송 유형과 적용 법령 등 사안의 내용과 성격이 상이하고, 두 판결 모두 개정 법률 소급 적용에 관하여 예외의 여지를 열어두고 있으므로 두 판결이 정면으로 저촉되지 않는다고 볼 수 있을 것임
㈐ 그러나 적용중지형 헌법불합치결정과 그에 따른 개선입법이 이루어진 경우 헌법불합치결정 당시 법원에 제소되지 아니한 일반사건에 관하여 개선입법이 적용될 수 있는지가 쟁점이라는 점에서 대상판결과 2014두35447 판결은 공통적임
㈑ 만약 대상판결(대법원 2024. 7. 25. 선고 2023다316790 판결)과 같이 부칙 제3조가 개정 규정 시행 이전에 취득일로부터 10년이 경과한 사안에 관하여 신법 조항의 소급 적용에 관하여 정함이 없는 것으로 해석한다면, 소급적용에 관한 명시적인 경과 규정이 없다는 점에서 대상판결(대법원 2024. 7. 25. 선고 2023다316790 판결)의 사안과 2014두35447 판결의 사안은 본질적으로 다르지 아니함
㈒ 2014두35447 판결의 사안에서도, 불합치결정 이전에 퇴직하여 구법에 따른 상이연금의 요건을 갖추지 못했다 하더라도, 개선 입법 이후 불합치결정의 취지가 반영된 개선 입법에서 추가된 요건인 퇴직 이후 폐질 확정의 요건을 갖추었음
라. 대상판결(대법원 2024. 7. 25. 선고 2023다316790 판결)의 결론
⑴ 대상판결(대법원 2024. 7. 25. 선고 2023다316790 판결)의 사안은 환매권 행사에 관하여 어느 법률을 적용할지가 궁극적인 쟁점이고, 환매권의 법적 성격에 비추어 원칙적으로 환매권 행사의 적법 여부를 판단하기 위한 적용 법령은 매매계약의 성립이라는 환매권의 효력이 발생하는 환매권 행사 시점 당시 시행되는 법령으로 봄이 타당함(대법원 2011. 4. 21. 선고 2009다97079 전원합의체 판결 : 임대사업자가 임대주택법 등 관련 법령에 의하여 입주자모집공고를 하면서 분양전환가격 기준을 공고하였다 하더라도 공고 당시에는 임대사업자와 임차인 사이에 임대주택의 우선분양전환 여부 등이 결정되지 아니하여 임대주택의 분양전환가격 등 분양전환에 관한 법률관계가 아직 종결되지 아니한 상태이므로, 그 후 임대주택법 등 관련 법령이 개정되어 그 법률관계에 관하여 개정 전의 법령과 다르게 규정하였다 하더라도 부칙에서 경과규정을 두지 않는 한 개정된 법령의 시행 후에 이루어지는 임대주택의 분양전환에 관한 법률관계에 관하여는 개정된 법령이 적용되는 것이 원칙이다. 다만 개정 전 규정의 존속에 대한 임대사업자의 신뢰가 개정 규정이 이루고자 하는 공익상의 요구 보다 더 보호가치가 있다고 인정되는 경우에 그러한 신뢰를 보호하기 위하여 적용이 제한될 여지가 있을 뿐이다).
⑵ 그런데 환매권 행사 시점 당시 시행되는 법령에는 개정 전후 법률 사이의 적용에 관한 경과 규정도 포함되고, 그 개정에 헌법불합치결정이 개입된 경우에는 사건의 성격(당해사건․ 병행사건인지 일반사건인지)에 따라 개정 법률의 소급 적용 및 경과 규정의 해석․적용을 달리하는 것이 기존 선례의 법리임 ➠ 그러한 관점에서 신법 조항의 소급 적용이 쟁점이 되지 않는다고 보아 부칙 제3조의 해석과 무관하게 신법 조항이 적용된다는 원심의 논리가 정확하다고 보기는 어려움
⑶ 대상판결(대법원 2024. 7. 25. 선고 2023다316790 판결)은 위헌결정의 일종인 헌법불합치결정의 본질론에 입각하여 일반사건에 대하여도 개정 법률의 소급 적용이 원칙이라는 입장으로 이해되고, 이는 권리구제라는 측면에서 긍정적임 ✍ 그러나 이는 기본적으로 헌법재판소법 제47조 제2항에서 위헌결정의 장래효만을 인정하는 것에서 기인하고, 헌법불합치결정은 단순위헌결정과 달리 입법자의 개선 입법을 예정하고 있다는 점도 고려되어야 함
⑷ 한편 적용중지형 헌법불합치결정과 그에 따른 개선입법이 이루어진 경우 헌법불합치결정 당시 법원에 제소되지 아니한 일반사건에 관하여 개선입법이 적용될 수 있는지에 관하여 대상판결과 2014두35447 판결은 모두 예외의 여지를 열어두고 있기는 하나, 이 쟁점에 관하여 판례가 취하고 있는 기본적인 원칙이 무엇인가라는 관점에서는 異論의 여지가 있다고 생각됨
3. 헌법불합치결정에 다른 개선입법이 소급적용되는 범위(구 토지보상법 제91조 제1항에 대한 헌법불합치결정일 이전에 환매권의 발생기간과 제척기간 모두 경과한 경우 개정법이 적용되는지 여부)(소극)(대법원 2024. 10. 8. 선고 2024다241510 판결) [이하 판례공보스터디 민사판례해설 2024. 12. 1.자 공보, 민성철 P.21-26 참조]
가. 헌법불합치결정에 따른 개선입법의 소급 적용에 관한 선례
◎ 대법원 2015. 5. 29. 선고 2014두35447 판결 : 위헌으로 결정된 법률 또는 법률의 조항은 형벌에 관한 것이 아닌 한 그 결정이 있는 날로부터 효력을 상실하고(헌법재판소법 제47조 제2항), 어떠한 법률조항에 대하여 헌법재판소가 헌법불합치결정을 하여 입법자에게 법률조항을 합헌적으로 개정 또는 폐지하는 임무를 입법자의 형성 재량에 맡긴 이상, 개선입법의 소급적용 여부와 소급적용의 범위는 원칙적으로 입법자의 재량에 달 린 것이다. 따라서 어느 법률 또는 법률조항에 대한 적용중지의 효력을 갖는 헌법불합치결정에 따라 개선입법이 이루어진 경우 헌법불합치결정 이후에 제소된 일반사건에 관하여 개선입법이 소급하여 적용될 수 있는지 여부는, 그와 같은 입법형성권 행사의 결과로 만들어진 개정법률의 내용에 따라 결정되어야 하므로, 개정법률에 소급적용에 관한 명시적인 규정이 있는 경우에는 그에 따라야 하고, 개정법률에 그에 관한 경과규정이 없는 경우에는 다른 특별한 사정이 없는 한 헌법 불합치결정 전의 구법이 적용되어야 할 사안에 관하여 개정법률을 소급하여 적용할 수 없는 것이 원칙이다.
나. 대상판결(대법원 2024. 10. 8. 선고 2024다241510 판결)의 판시 내용
⑴ 헌법불합치결정도 위헌결정의 일종이므로 그 결정의 효력은 결정이 있는 날로부터 발생하고, 위헌결정의 경우와 같은 범위에서 소급효가 인정됨. 헌법불합치결정에 따른 개선입법이 소급적용되는 범위도 위헌결정에서 소급효가 인정되는 범위와 같으므로, 특별한 사정이 없는 한 헌법불합치결정 당시의 시점까지 소급되는 것이 원칙임
⑵ 개정 토지보상법 부칙(2021. 8. 10.) 제3조는 이미 환매권이 발생하여 이를 행사할 수 있는 경우에도 환매권의 행사기간 등에 관하여 개정 토지보상법의 적용을 확장하는 조항에 해당할 뿐 개정 토지보상법의 소급적용을 제한하기 위한 규정으로는 볼 수 없음
⑶ 구 토지보상법 제91조 제1항 중 환매권의 발생기간을 제한하고 있는 ‘토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일부터 10년 이내에’ 부분에 대한 헌법불합치결정일(2020. 11. 26.) 이전에 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일부터 10년이 경과하여 구 토지보상법에 따른 환매권의 발생기간이 경과하였을 뿐만 아니라 토지의 공공필요가 소멸되어 환매권의 발생요건이 충족된 후 개정 토지보상법 시행 이전에 구 토지보상법 제91조 제1항에 따른 제척기간마저 경과하여 환매권이 소멸하였다면 위 헌법불합치결정과 무관하게 개정 토지보상법 시행 당시 환매권의 행사가능성이 확정적으로 차단되어 개정 토지보상법이 적용될 수 없음
다. 대상판결(대법원 2024. 10. 8. 선고 2024다241510 판결)과 2023다316790 판결 사안의 비교
⑴ 대법원 2024. 7. 25. 선고 2023다316790 판결(선행 판결)
- 헌법불합치결정 당시 취득일로부터 10년의 환매권 발생기간 및 행사기간은 도과하였으나, 그 때까지 공공필요가 소멸되지 않고 있었다가 개선 입법 이후 공공필요가 소멸한 사안임
⑵ 대상판결(대법원 2024. 10. 8. 선고 2024다241510 판결)의 사안
- 헌법불합치결정 당시 취득일로부터 10년의 환매권 발생기간 및 행사기간과 공공필요 소멸시로 부터 1년이라는 행사기간도 모두 도과한 사안임
⑶ 선행판결(대법원 2024. 7. 25. 선고 2023다316790 판결)과 대상판결(대법원 2024. 10. 8. 선고 2024다241510 판결)의 판단상 차이점
⑷ 선행판결(대법원 2024. 7. 25. 선고 2023다316790 판결)과 대상판결(대법원 2024. 10. 8. 선고 2024다241510 판결)의 판단상 차이는 환매권의 행사기간과 관련 있는 것으로 보임
☞ 그런데 대상판결(대법원 2024. 10. 8. 선고 2024다241510 판결)의 사안에서, 공공필요가 소멸한 시점은 취득일(1975. 12. 9.)로부터 10년이 이미 도과한 이후인 2011. 11. 1.임 ➠ 공공필요가 소멸되지 아니하였으나 취득일로부터 10년이 경과한 것(선행판결인 대법원 2024. 7. 25. 선고 2023다316790 판결)과 취득일로부터 10년 도과 이후 공공필요 소멸시점으로부터 다시 1년이 도과한 것(대상판결인 대법원 2024. 10. 8. 선고 2024다241510 판결)의 차이를 ‘환매권 행사 가능성의 확정적 차단’ 여부를 판단함에 있어서 어떻게 고려할 것인지가 문제됨
라. 환매권 행사 가능성의 ‘확정적 차단’에 관하여 – 구 토지보상법 제91조 제1항의 환매권 행사기간 ①, ②의 관계
⑴ 구 토지보상법상 행사기간에 관한 규정의 해석 - ① 필요 없게 된 때로부터 1년과 ② 취득일로부 터 10년의 관계
⑵ 선례 (대법원 1992. 3. 31. 선고 91다19043 판결)
◎ 대법원 1992. 3. 31. 선고 91다19043 판결 : … 필요 없게 된 때로 부터 1년 또는 취득일로 부터 10년 이내에 매수할 수 있다고 규정한 취지는 취득일로부터 10년 이내에 그 토지가 필요 없게 된 경우에는 그때로부터 1년 이내에 환매권을 행사할 수 있으며 또 필요 없게 된 때로부터 1년이 경과하였더라도 취득일로부터 10년이 경과되지 아니하였다면 환매권자는 적법하게 환매권을 행사할 수 있다는 의미로 풀이함이 옳을 것이다( 당원 1987.4.14. 선고 86다324, 86다카1579 판결 참조).
☞ 필요 없게 된 때가 10년에 가까운 시점이어서 이때로부터 1년 이내이나 취득일로부터 10년이 경과한 시점이라도 환매권을 행사할 수 있다는 취지로 이해됨 ➠ 구 토지보상법상 환매권 행사기간은 원칙적으로 취득일로부터 10년이고, 10년에 취득일로부터 9년이 경과한 시점에 공공필요가 소멸하였다면 그 때로부터 1년이 되므로, 이러한 경우에도 행사기간은 취득일로부터 최대 11년을 넘지 아니함
● 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(이하 특례법이라 한다) 제9조 제1항
토지등의 취득일부터 10년이내에 당해공공사업의 폐지ㆍ변경 기타의 사유로 인하여 취득한 토지 등의 전부 또는 일부가 필요없게 되었을 때에는 취득당시의 토지등의 소유자 또는 그 포괄승계인(이하 “還買權者”라 한다)은 필요 없게 된 때로부터 1년 또는 취득일부터 10년이내에 토지 등에 대하여 지급한 보상금의 상당 금액을 사업시행자에게 지급하고 그 토지 등을 매수할 수 있다.
⑶ 이러한 판례의 해석에 기초하여 보면, 구 토지보상법에 의할 때 선행판결(대법원 2024. 7. 25. 선고 2023다316790 판결) 및 대상판결(대법원 2024. 10. 8. 선고 2024다241510 판결)의 사안 모두에서 취득시점으로부터 10년이 도과한 시점에서 환매권의 행사기간은 모두 도과한 것으로 볼 수 있음 ➠ 이와 같이 구 토지보상법에 따른 환매권 행사기간이 도과하였음에도 ‘환매권 행사 가능성의 확정적 차단’의 의미와 근거가 무엇인지에 대하여 의문이 제기될 수 있다고 생각됨
바. 대상판결(대법원 2024. 10. 8. 선고 2024다241510 판결)의 의의
⑴ 비록 대상판결(대법원 2024. 10. 8. 선고 2024다241510 판결)에서 명시적으로 선행판결인 대법원 2024. 7. 25. 선고 2023다316790 판결을 참조판례로 언급하고 있지 아니하나, 그 연장선상에 있는 판결로 이해됨
⑵ 선행판결(대법원 2024. 7. 25. 선고 2023다316790 판결)과 대상판결(대법원 2024. 10. 8. 선고 2024다241510 판결)의 취지에 비추어 보면 판례의 태도는 아래와 같다고 보임
① 개정 법률 시행 당시(2021. 8. 10.) 당시 구법에 따른 환매권 행사기간이 도과하지 아니한 경우(취득일로부터 10년 또는 공공필요 소멸시점으로부터 1년이 도과하지 아니한 경우)에는 부칙 제3조가 적용되어 개정 법률 적용
② 불합치결정 당시 취득일로부터 10년이 도과하였으나 공공필요가 소멸하지 아니한 사안에서는 환매권 행사 가능성이 확정적으로 차단되지 아니하였다고 보아 개정 법률 적용
③ 불합치결정 당시 취득일로부터 10년이 도과하였음은 물론 공공필요 소멸 시점으로부터 1년도 도과한 경우에는 개정 법률 적용되지 아니함
사. 헌법불합치결정에 다른 개선입법이 소급적용되는 범위(구 토지보상법 제91조 제1항에 대한 헌법불합치결정일 이전에 환매권의 발생기간과 제척기간 모두 경과한 경우 개정법이 적용되는지 여부)(소극)(대법원 2024. 10. 8. 선고 2024다241510 판결)
⑴ 위 판결의 쟁점은, ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣(2021. 8. 10. 법률 제18386호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 토지보상법’) 제91조 제1항에 대한 헌법불합치 결정 이전에 환매권 발생기간이 경과하였고, 토지의 공공필요가 소멸되어 환매권이 발생요건이 충족된 후 개정 토지보상법(2021. 8. 10. 법률 제18386호로 개정된 것) 시행 이전에 구 토지보상법 제91조 제1항에 따른 제척기간도 경과한 경우, 개정 토지보상법 제91조 제1항을 적용하여 환매권이 인정되는지 여부(소극)이다.
⑵ 헌법불합치결정이 선고된 경우 위헌결정과 달리 입법개선을 기다려 개선된 입법을 소급적으로 적용함으로써 합헌적 상태를 회복할 수 있으나, 헌법불합치결정도 위헌결정의 일종이므로 그 결정의 효력은 결정이 있는 날로부터 발생하고, 위헌결정의 경우와 같은 범위에서 소급효가 인정된다. 따라서 헌법불합치결정에 따른 개선입법이 소급적용되는 범위도 위헌결정에서 소급효가 인정되는 범위와 같으므로, 특별한 사정이 없는 한 헌법불합치결정 당시의 시점까지 소급되는 것이 원칙이라 할 것이다(헌법재판소 2004. 1. 29. 선고 2002헌가22 등 결정 참조).
⑶ 이 사건 부칙조항은 이미 환매권이 발생하여 이를 행사할 수 있는 경우에도 환매권의 행사기간 등에 관하여 개정 토지보상법의 적용을 확장하는 조항에 해당할 뿐 개정 토지보상법의 소급적용을 제한하기 위한 규정으로는 볼 수 없다. 따라서 이 사건 부칙조항을 근거로 개정 토지보상법 제91조 제1항의 적용범위가 제한될 수는 없다.
⑷ 그러나 이 사건 헌법불합치 결정일 이전에 토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일부터 10년이 경과하여 구 토지보상법에 따른 환매권의 발생기간이 경과하였을 뿐만 아니라 토지의 공공필요가 소멸되어 환매권의 발생요건이 충족된 후 개정 토지보상법 시행 이전에 구 토지보상법 제91조 제1항에 따른 제척기간마저 경과하여 환매권이 소멸하였다면 이 사건 헌법재판소 결정과 무관하게 개정 토지보상법 시행 당시 환매권의 행사가능성이 확정적으로 차단되어 개정 토지보상법이 적용될 수 없다.
⑸ 피고(대한민국)는 1975. 12. 22. 원고들 측으로부터 군사시설 설치를 위한 공익사업을 위해 이 사건 토지에 관하여 협의취득을 원인으로 한 소유권이전등기를 마쳤는데, 2011. 11.경 이 사건 토지의 공공필요가 소멸되었음. 헌법재판소는 2020. 11. 26. 구 토지보상법 제91조 제1항 중 환매권의 발생기간을 제한하고 있는 ‘토지의 협의취득일 또는 수용의 개시일부터 10년 이내에’ 부분에 대한 헌법불합치결정을 하면서 입법자가 개정할 때까지 위 법률조항의 적용중지를 명하였음(이하 ‘이 사건 헌법불합치 결정’). 그 후 위 조항은 ‘사업이 폐지․변경된 날 또는 사업의 폐지 변경 고시가 있는 날로부터 10년 이내에 그 토지를 환매할 수 있다’고 개정됨. 개정 토지보상법 부칙 제1조는 “이 법은 공포한 날부터 시행한다.”라고 규정하고, 부칙 제3조(이하 ‘이 사건 부칙조항’)는 “제91조 제1항의 개정규정은 이 법 시행 당시 환매권을 행사할 수 있는 경우에도 적용한다.”라고 규정함. 원고들은 피고에게 개정 토지보상법에 따라 환매를 원인으로 한 소유권이전등기절차의 이행을 청구함
⑹ 원심은, 이 사건 부칙조항은 ‘개정 토지보상법 시행 당시 구 토지보상법 제91조 제1항에 따른 환매권의 행사요건을 충족하고 있었던 경우에는 개정 토지보상법 제91조 제1항에 따라 연장된 환매권의 행사기간을 적용한다’는 취지의 규정이라고 보면서 이 사건의 경우 개정 토지보상법 시행일인 2021. 8. 10. 기준으로 구 토지보상법 제91조 제1항에 따른 환매권의 행사기간이 이미 도과하여 개정 토지보상법은 소급적용되지 않고 구 토지보상법 제91조 제1항이 적용된다고 판단하였음
⑺ 대법원은 위와 같은 법리를 설시하면서, 이 사건의 경우 이 사건 헌법불합치 결정 당시 이 사건 각 토지의 협의취득일로부터 10년이 경과하여 구 토지보상법에 따른 환매권의 발생기간이 이미 경과하였을 뿐만 아니라 2011. 11.경 이 사건 각 토지의 공공필요가 소멸되어 환매권 발생요건이 충족되었음에도 원고들 측이 이 사건 각 토지가 필요 없게 된 때로부터 1년 이내인 2012. 11.경까지 피고에게 적법하게 환매권을 행사하였다고 볼 자료가 없어 원고들의 환매권은 구 토지보상법 제91조 제1항에 따른 제척기간의 경과로 소멸되었다고 봄이 상당하므로, 개정 토지보상법 시행 당시 원고들의 환매권 행사가능성은 확정적으로 차단되어 개정 토지보상법이 적용되지 않고 구 토지보상법이 적용된다고 판단하여, 원심의 이유 설시에 일부 부적절한 부분이 있으나, 결국 원고들의 환매권은 구 토지보상법에 따라 소멸하였다고 본 원심의 결론은 정당하다고 보아, 원고들의 청구를 기각한 원심을 수긍하여 상고를 모두 기각함
