【판례】《주택재건축조합이 용도가 폐지되는 기존 정비기반시설 부지의 점유·사용대가로 대부계약에 따른 대부료를 지급하여야 하는지 여부(적극)(대법원 2021. 7. 15. 선고 2019다269385 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕
1. 판결의 요지 : [대부료 반환 청구 사건]
【판시사항】
주택재건축조합이 사업의 시행으로 용도가 폐지되는 기존 정비기반시설 부지를 점유·사용하는 경우 대부계약에 따른 대부료를 지급하여야 하는지 여부(적극) 및 이때 구 도시 및 주거환경정비법 제32조 제6항의 사용료 또는 점용료 면제 규정이 적용될 수 있는지 여부(소극)
【판결요지】
구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제32조 제1항 제3호는 ‘사업시행자가 사업시행인가를 받은 때에는 도로법 제61조의 규정에 의한 도로의 점용허가를 받은 것으로 본다.’라고 정하고, 같은 조 제6항은 “정비사업에 대하여 제1항이나 제2항에 따라 다른 법률에 따른 인허가 등을 받은 것으로 보는 경우에는 관계 법률 또는 시ㆍ도 조례에 따라 해당 인허가 등의 대가로 부과되는 수수료와 해당 국유지ㆍ공유지의 사용 또는 점용에 따른 사용료 또는 점용료를 면제한다.”라고 정하고 있다.
구 도시정비법 제32조 제6항의 문언 해석과 구 도시정비법 관련 규정들을 종합하면, 도로가 용도폐지로 일반재산이 된 경우에 용도가 폐지되기 이전에 의제된 점용허가의 효력은 소멸되어 대부계약 체결의 대상이 된다. 주택재건축조합이 사업의 시행으로 용도가 폐지되는 기존 정비기반시설 부지를 점유ㆍ사용하는 경우 대부계약에 따른 대부료를 지급해야 하고, 대부료에 대해서는 구 도시정비법 제32조 제6항의 사용료 또는 점용료 면제 규정이 적용될 수는 없다.
2. 사안의 개요 및 쟁점
가. 사실관계
⑴ 주택재건축정비사업조합인 원고는 피고(안양시)와 사업시행지 내에 있는 ‘이 사건 도로’에 대한 대부계약을 체결하고 대부료를 납부하였다.
⑵ 그런데 이 사건 도로는 사업시행인가에서 무상양도의 대상인 ‘용도폐지되는 정비기반시설’로 정해져 있었다.
⑶ 원고는 사업시행인가를 받을 경우 사업시행지 내 도로의 점용허가를 받은 것으로 의제되고 사용료 또는 점용료가 면제된다는 전제에서, 이 사건 도로에 관하여도 대부료를 지급할 의무가 없다고 주장하며 피고를 상대로 지급한 대부료 상당액에 대한 부당이득반환(주위적 청구) 또는 그 상당액의 손해배상청구(예비적 청구)를 하는 이 사건 소를 제기하였다.
⑷ 원심은 용도폐지되는 정비기반시설 부지를 점유ㆍ사용하는 경우에는 사용료ㆍ점용료 면제에 관한 규정이 적용될 수 없다는 이유로 원고의 청구를 모두 기각하였고, 대법원도 이를 수긍하여 원고의 상고를 기각하였다.
나. 쟁점
⑴ 이 사건의 쟁점은, 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것)상 주택재건축조합이 그 사업의 시행으로 용도가 폐지되는 기존 정비기반시설 부지를 점유·사용하는 경우 대부료를 지급해야 하는지 여부(적극)이다.
⑵ 원고(주택재건축정비사업조합)가 피고(안양시)를 상대로 사업시행인가로 용도가 폐지되는 정비기반시설인 이 사건 도로에 대하여 대부계약을 체결하고 대부료를 납부한 이후 구 도시정비법 제32조 제1항 제3호, 제6항에 따라 이 사건 도로의 사용에 따른 사용료 또는 점용료가 면제되므로 대부료 역시 면제된다는 전제에서, 주위적으로 대부계약이 강행규정 위반 또는 불공정한 법률행위로 무효임을 이유로 부당이득반환청구를 하고 예비적으로 피고의 공무원들이 대부계약 체결을 강요하였음을 이유로 국가배상법에 따른 손해배상청구를 한 사안에서, 이 사건 도로의 경우 사업시행인가․고시를 받은 때 도로로서의 용도가 폐지되어 일반재산이 되었고 이에 대한 점용허가나 그에 따른 구 도시정비법 제32조 제6항의 사용료 또는 점용료 면제 규정이 적용될 여지가 없으므로 대부계약에 따른 대부료를 지급해야 한다고 판단하여 상고기각한 사례이다.
3. 사업시행지 내 부지 등의 행정재산과 일반재산의 구별에 따른 대한 점유·사용 형태 [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 홍승면 P.1100-1102 참조]
가. 행정재산과 일반재산
⑴ 행정재산은 ‘행정목적에 직접적으로 필요한 재산’을 말한다(공유재산법 제5조 제2항).
⑵ 용도폐지가 될 경우 행정재산은 일반재산으로 바뀐다.
나. 행정재산과 일반재산의 구별에 따른 대한 점유·사용 형태
⑴ 사용수익허가
① 대상 : 행정재산
② 성질 : 처분 (강학상 특허)
③ 대가징수 : 사용료, 점용료
④ 집행 : 국세징수법상 강제징수
⑵ 대부계약
① 대상 : 일반재산
② 성질 : 사법상 계약
③ 대가징수 : 대부료
④ 집행 : 민사소송
⑶ 변상금부과
① 대상 : 행정재산 및 일반재산(무단으로 사용한 경우)
② 성질 : 처분
③ 대가징수 : 변상금
④ 요율 : 사용료, 대부료의 120%
⑤ 집행 : 국세징수법상 강제징수
4. 대상판결의 내용 분석 [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 홍승면 P.1100-1102 참조]
가. 용도폐지가 되어 일반재산이 됨
⑴ 일반재산
이 사건 도로 역시 용도폐지가 되어 일반재산이 되었으므로, 사업시행자가 이를 점유·사용하기 위하여는 대부계약을 체결하고 대부료를 납부하여야 하는 상황이다.
대부료를 납부하지 않는 경우 민사소송을 통하여 대부료를 지급받아야 한다.
국가 등이 대부료 청구 소송을 제기한 경우도 있으나, 실제로는 이 사건과 같이 일단 대부료를 납부하고 그 지급의무에 관하여 부당이득반환으로 다투는 사안들이 더 많다.
⑵ 일반재산은 사용료 부과대상이 아님
정비구역 안의 국공유재산은 사업시행인가의 고시가 있은 날부터 용도가 폐지된 것으로 간주된다. 이에 따라 행정재산도 일반재산이 되며, 더이상 사용료 부과대상이 아니다(◎ 대법원 2015. 2. 26. 선고 2012두6612 판결 : 행정재산과 일반재산을 달리 취급하는 공유재산법의 규정들 및 이에 관한 관련 법리들을 종합하여 보면, 행정재산이 용도폐지로 일반재산이 된 경우에 용도폐지 되기 이전의 행정재산에 대하여 한 사용허가는 소멸되며 그 사용허가나 공유재산법 제22조를 근거로 하여 사용료를 부과할 수 없다고 해석함이 타당하다).
⑶ 행정재산인 경우에는 사용료 또는 점용료 면제
㈎ 관련 규정
* 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것) 제32조(다른 법률의 인·허가등의 의제)
① 사업시행자가 사업시행인가를 받은 때(생략)에는 다음 각 호의 인가·허가·승인·신고·등록·협의·동의·심사 또는 해제(이하 “인·허가등”이라 한다)가 있은 것으로 보며, 제28조 제4항에 따른 사업시행인가의 고시가 있은 때에는 다음 각 호의 관계 법률에 따른 인·허가등의 고시·공고 등이 있은 것으로 본다.
3. 「도로법」 제36조에 따른 도로관리청이 아닌 자에 대한 도로공사 시행의 허가 및 같은 법 제61조에 따른 도로의 점용 허가
⑥ 정비사업에 대하여 제1항이나 제2항에 따라 다른 법률에 따른 인·허가등을 받은 것으로 보는 경우에는 관계 법률 또는 시·도조례에 따라 해당 인·허가등의 대가로 부과되는 수수료와 해당 국유지·공유지의 사용 또는 점용에 따른 사용료 또는 점용료를 면제한다.
그런데 이 사건 도로가 ‘행정재산’이라면 사업시행인가를 통해 이 사건 도로에 대한 점용허가를 받은 것으로 의제되고(구 도시정비법 제32조 제1항 제3호), 나아가 이에 대한 사용료 또는 점용료가 면제된다(제32조 제6항).
㈏ 점용허가 의제
이 사건 도로가 ‘행정재산’이라면 사업시행인가를 통해 이 사건 도로에 대한 점용허가를 받은 것으로 의제되고(구 도시정비법 제32조 제1항 제3호), 나아가 이에 대한 사용료 또는 점용료가 면제된다(제32조 제6항).
㈐ 원고의 청구
원고는 위 규정과의 균형상 이 사건 도로가 용도폐지로 일반재산이 되었지만 여전히 대부료도 지급할 의무가 없다는 취지로 주장하는 것이지만, 이유 없다.
나. 대부료 면제에 관한 규정 신설
⑴ 신설 규정
* 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호, 2018. 2. 9. 시행)
제97조(정비기반시설 및 토지 등의 귀속)
⑦ 제1항 및 제2항에 따라 정비사업의 시행으로 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설의 경우 정비사업의 시행 기간 동안 해당 시설의 대부료는 면제된다.
⑵ 위 규정의 취지
2018. 2. 9.부터 시행된 신설규정인 구 도시정비법 제97조 제7항은 대상판결 사안과 같이 정비사업 시행으로 용도가 폐지되는 정비기반시설에 대한 대부료가 면제된다고 규정하고 있다.
⑶ 이 사건의 경우
① 원고 청구는 인용되기는 어렵다.
사용료 또는 점용료 면제에 관한 규정은 ‘행정재산’을 전제로 한 것이므로, 용도폐지된 일반재산에 대한 대부료 납부의무와는 아무런 관계가 없다.
여전히 도시정비법 및 공유재산법 등에 용도폐지된 일반재산에 대한 대부료 납부의무를 전제로 한 규정들이 있다.
② 대부료 면제에 관한 신설규정은 시행시기에 비추어 이 사건에 적용될 수 없다.
③ 현재는 대부료 면제에 관한 신설규정(도시정비법 제97조 제7항)이 적용되므로, 이 사건과 같은 대부료 납부의무에 관한 분쟁이 추가로 제기되지는 않을 것이다.
