【구 농지개혁법에 따른 국가의 매수조치와 ‘해제조건’】《해제조건성취의 효과와 관련하여 해제에 관한 제3자 보호 법리 유추적용 가부, 구 농지개혁법 등에 따라 소유권이 원소유자에게 환원되어야 하는 농지에 관한 국가의 소유권이전등기를 기초로 이해관계를 맺은 제3자에게 민법 제548조 제1항 단서가 적용 또는 유추적용 되는지 여부(대법원 2022. 4. 14. 선고 2021다294186 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕
1. 구 농지개혁법에 따른 국가의 매수조치와 ‘해제조건’ [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 홍승면 P.1982-1987 참조]
가. 구 농지개혁법에 따른 국가의 매수조치에는, 일정 기간 내에 농지분배절차와 농지대가상환 및 등기를 마쳐야 한다는 ‘해제조건’이 있음
⑴ 구 농지개혁법은 ‘유상매수ㆍ유상분배’ 원칙에 따라, 자경하지 않는 농지 등을 국가가 매수하여(매수조치) 경작자에게 분배하면(농지분배절차) 경작자는 국가에 그 대가를 상환한 후 농지의 소유권이전등기를 마치도록(농지대가상환 및 등기) 규정하였다.
북한은 먼저 토지개혁사업을 시작하면서 ‘무상몰수ㆍ무상분배’ 원칙을 따랐으나, 우리는 ① 농지의원소유자에게 국가가 정한 농지의 보상액을 권면액으로 하는 증권을 발행ㆍ교부한 후 5년간 균분하여돈으로 상환하고, 수분배자로부터 농지의 대가를 5년간 균분하여 현물 또는 돈으로 상환 받는 방식으로 농지개혁사업을 실시하였다.
<관련 조항>
● 구 농지개혁법
제5조 정부는 좌에 의하여 농지를 취득한다. 2. 좌의 농지는 적당한 보상으로 정부가 매수한다.
(가) 농가 아닌 자의 농지 (후략)
● 제8조
보상은 좌의 방법에 의하여 정부에서 발행하는 정부보증부융통식증권으로 소유명의자 또는 기선정한 대표자에게 지급한다.
1. 증권액면은 전조에서 결정된 보상액을 환산한 당해연도 당해농지 주산물수량으로 표시한다.
● 제11조
본법에 의하여 정부가 취득한 농지 급 별도 법령에 의하여 규정한 국유농지는 자경할 농가에게 좌의 순위에 따라 분배 소유케 한다.
1. 현재 당해농지를 경작하는 농가 (후략)
● 제13조
분배받은 농지에 대한 상환액 급 상환방법은 다음에 의한다.
1. 상환액은 당해농지의 주생산물 생산량의 12할5분을 5연간 납입케 한다.
2. 상환은 5연간 균분 년부로 하여 매년 주생산물에 해당하는 현곡 또는 대금을 정부에 납입함으로써 한다.
● 제16조의2
상환이 완료되었을 때에는 시, 구, 읍, 면의 장은 상환 완료일로부터 30일이내에 수배자 명의로 당해 농지의 소유권이전등기를 하여야 한다.
⑵ 이후 농지개혁사업을 조속히 종결하기 위하여, 구 농지개혁사업정리에 관한 특별조치법(이하 ‘특별조치법’)은 분배되지 않은 농지는 일단 국유로 등기해 둔 다음, 법 시행일로부터 1년 이내에 경작자가 분배신청을 하고 농지대가를 상환하도록 규정하였다.
<관련 조항>
● 구 농지개혁사업정리에 관한 특별조치법
제2조(취득농지의 등기)
① 농지개혁법(이하 “農改法”이라 한다) 제5조제1호와 제2호의 규정에 의하여 정부가 취득한 농지로서 이 법 시행당시 분배되지 아니한 농지 및 농지부속시설은 국유로 등기하여야 한다.
② 정부는 … 경작자가 확인된 농지는 그 경작자에게 분배하고 농지대가상환은 … 이 법 시행일로부터 1년내에 수납한다. (중략)
③ 전항의 규정에 의한 분배신청은 이 법 시행일로부터 1년내에 하여야 한다. 이 기간은 불변기간으로 한다.
● 제8조(상환미완료농지의 소유권이전등기)
① 제5조의 규정에 의한 상환액의 수납이 불가능하다고 인정되는 농지로서 수배자의 신청이 있을때에는 국가는 수배자명의로 소유권이전등기를 하는 동시에 … (후략)
● 제10조(등기신청과 등기미필농지의 처리)
농개법 및 이 법에 의한 분배농지에 대한 소유권이전등기는 지체없이 하여야 한다.
⑶ 구 농지법(1994. 12. 22. 법률 제4817호로 제정) 부칙은 구 농지개혁법 및 특별조치법을 폐지하면서(제2조), 법 시행일로부터 3년 내에 구 농지개혁법 및 특별조치법에 따른 농지대가상환 및 등기를 마치도록(제3조) 규정하고 있었다.
<관련 조항>
● 구 농지법 부칙
제2조(다른 법률의 폐지) 다음 각호의 법률은 폐지한다.
1. 농지개혁법
2. 농지개혁사업정리에관한특별조치법 (후략)
● 제3조(분배농지의 농지대가상환 및 등기등에 관한 경과조치)
이 법 시행당시 종전의 농지개혁법 및 농지개혁사업정리에관한특별조치법에 의하여 농지대가상환 및 등기등이 종료되지 아니한 분배농지에 대한 농지대가상환 및 등기등은 이 법 시행일부터 3년 이내에 종전의 규정에 의하여 완료하여야 한다.
⑷ 특별조치법 시행일로부터 1년이 지나도록 농지분배절차가 마쳐지지 않았거나, 구 농지법 시행일로부터 3년이 지나도록 농지대가상환 및 등기가 마쳐지지 않은 농지는 원소유자의 소유로 환원된다.
구 농지개혁법에 따른 국가의 매수조치가 ‘농지가 분배되지 않을 것을 해제조건’으로 행하여진 것이므로, 위 기간의 만료로써 국가의 매수조치는 곧바로 해제되기 때문이다.
◎ 대법원 2002. 5. 28. 선고 2000다45778 판결 : 구 농지개혁법(1994. 12. 22. 법률 제4817호농지법 부칙 제2조 제1호로 폐지)에 의하여 자경하지 않는 농지를 정부가 매수한 것은 후에 그 농지가 분배되지 않을 것을 해제조건으로 하여 행한 조치라 할 것이므로 후에 그 농지가 분배되지 않기로 확정되었다면, 원소유자에게 농지대가보상금이 지급되었는지 여부를 불문하고 원소유자에게 소유권이 환원된다고 보아야 할 것인데, 구 농지개혁법의 시행에 따라 국가에 매수된 농지 중 구 농지개혁사업정리에관한특별조치법(위 농지법 부칙 제2조 제2호로 폐지, 이하 '특조법'이라고 한다) 시행 당시에 분배되지 아니한 농지로서 특조법 제2조 제1항의 규정에 의하여 국유로 등기한 농지라 하더라도 그 후 같은 법 제2조 제3항의 기간 내에 같은 법 제2조 제2항에 의거 분배된 농지를 제외한 나머지 농지는 위 제2조 제3항의 기간인 1년이 경과됨과 동시에 국가의 매수조치가 해제되어 원소유자의 소유로 환원된다는 것이 대법원의 견해이다(대법원 1981. 12. 8. 선고 81다782, 81다카141 판결, 2000. 6. 9. 선고 2000다2085 판결, 2001. 12. 27. 선고 2001다48187 판결 등 참조). … 농지법(1994. 12. 22. 법률 제4817호로 제정되어 1996. 1. 1.부터 시행)은 그 부칙 제2조에서 농지개혁법 및 특조법을 각 폐지하는 한편, 그부칙 제3조에서 "이 법 시행 당시 종전의 농지개혁법 및 특조법에 의하여 농지대가상환 및 등기 등이 종료되지 아니한 분배농지에 대한 농지대가상환 및 등기 등은 이 법 시행일부터 3년 이내에 종전의 규정에 의하여 완료하여야 한다."라고 규정하고 있는바, 이 규정에 의하면 농지법 시행일부터 3년의 기간이 경과함으로써 농지대가상환에 관한 근거 규정이 없어질 뿐만 아니라 그 후에는 농지대가상환을 하더라도 농지개혁법 및 특조법의 적용을 받을 수 없어 법률의 규정에 의한 소유권취득이 불가능하게 되므로 농지법 시행일부터 3년 내에 농지대가상환 및 등기를 완료하지 않은 농지에 대하여는 더 이상 분배의 절차인 농지대가상환을 할 수 없고, 따라서 위와 같은 농지는 분배되지 않기로 확정된 것으로 보고 그 소유권이 원소유자에게 환원된다고 해석하는 것이 옳다. … 기록에 의하면, … 제1 토지는 구 농지개혁법에 의하여 분배되었으나(다만, 그 수분배자는 누구인지 밝혀져 있지 않다.) 농지법 시행일부터 3년이 되는 1998. 12. 31.까지 수분배자에 의하여 농지대가상환 및 등기가 완료되지 않은 사실을 인정할 수 있으므로, 위 토지는 위 기간이 경과함과 동시에 국가의 매수조치가 해제되어 원소유자의 소유로 환원되었다고 할 것이다.
나. 위 해제조건은 ‘법정조건’이므로, 제3자의 보호도 근거법률에서 정하여야 가능함
⑴ 민법은 당사자의 의사표시에 의한 부관으로서의 해제조건을 규정하고 있다(민법 제147조).
● 민법 제147조(조건성취의 효과)
① 해제조건 있는 법률행위는 조건이 성취한 때로부터 그 효력을 잃는다.
③ 당사자가 조건성취의 효력을 그 성취전에 소급하게 할 의사를 표시한 때에는 그 의사에 의한다.
해제조건부 처분행위에서 해제조건이 성취되면 그 시점에 물권변동이 일어나고, 이때 소급효는 없으나 조건성취 전 처분행위는 조건성취를 제한하는 한도에서 무효이다. 단 제3자는 보호될 수 있다.
◎ 대법원 1992. 5. 22. 선고 92다5584 판결 : 해제조건부증여로 인한 부동산소유권이전등기를 마쳤다 하더라도 그 해제조건이 성취되면 그 소유권은 증여자에게 복귀한다고 할 것이고, 이 경우 당사자간에 별단의 의사표시가 없는 한 그 조건성취의 효과는 소급하지 아니하나, 조건성취 전에 수증자가 한 처분행위는 조건성취의 효과를 제한하는 한도 내에서는 무효라고 할 것이고, 다만 그 조건이 등기되어 있지 않는 한 그 처분행위로 인하여 권리를 취득한 제3자에게 위 무효를 대항할 수 없다고 할 것이다.
⑵ 그러나 농지개혁법상의 해제조건은 ‘법정조건’이므로, 제3자의 보호 또한 근거 법률에서 정하는 바에 의하여야 하고, 당사자의 의사표시로부터 제3자를 보호하는 사법상의 일반 법리가 적용되는 것은 아니다.
◎ 대법원 1967. 6. 20. 선고 66다2567 판결 : 농지개혁법에 의하여 정부가 비자경농지를 매수하는 것은 법에 의한 당연 매수라고 할 것이고, 소론과 같이 지주와 정부의 합의에 의한 사법상의 행위라고는 볼 수 없고, 또 정부가 비자경농지를 매수하는 것은 동법 제1조, 제20조에 비추어 어디까지나 농지를 농민에게 적절히 분배하려는데 그 목적이 있는 것이므로, 정부의 농지에 대한 당연 매수취득은, 나중에 매수된 농지가 분배되지 않을 것을 해제조건으로 하는 것이라고 보아야 할 것이…다. 그리고, 그와 같은 조건은 지주와 정부의 합의에 의한 조건이 아니고, 법의해석상 나오는 즉 법규정에 의하여 정해진 법정조건이라고 볼 것이고, 그 효력도 그에 따를 것이므로, 당사자의 합의에 의한 고유의 의미에서의 부관과는 그 성질이 다르다고 할 것이고, 따라서 정부의 농지 매수가 사법행위라는 전제에서, 또는 위에서 본 해제조건이 민법상의 부관이라는 전제에서의 모든 주장은 이유없다 할 것이다.
⑶ 대법원 2022. 4. 14. 선고 2021다294186 판결에서는 피고 제주도가 계약해제의 제3자 보호에 관한 민법 제548조 제1항 단서 주장을 시도하여 보았으나, 이로써도 보호받을 수 없음은 당연하다.
민법 제548조 제1항 단서는 채무불이행으로 인한 계약해제에서의 제3자이므로, ‘사법상 계약관계’에서 ‘채무불이행’이 있어야 적용될 수 있다.
구 농지개혁법상 국가의 매수조치는 사법행위가 아닌 ‘법에 의한 당연 매수’이고, 그 해제조건 또한 국가나 원소유자의 ‘서로에 대한 의무불이행’과는 무관하다.
다. 원소유자는 1999. 1. 1. 당시 농지의 등기명의자가 국가이면 승소함
⑴ 구 농지법 시행일로부터 3년이 지난 직후인 1999. 1. 1. 당시에 농지의 등기명의가 여전히 국가에 남아 있다면, 그 농지는 농지대가상환 및 등기가 마쳐지지 않은 것으로서 소유권이 원소유자에게 복귀하였으므로, 국가의 소유권이전등기는 원인무효로서 말소되어야 한다.
설령 진정한 수분배자라고 하더라도, 그 후에 농지대가상환을 마친다고 하여 농지의 소유권을 적법하게 취득할 수는 없다.
따라서 1999. 1. 1. 이후에 국가로부터 농지의 소유권이전등기를 마친 제3자의 등기도 원인무효로서 말소되어야 한다.
이때 국가는 취득시효도 주장할 수가 없는데, 국가가 매수조치로 취득한 농지에 대한 점유는 타주점유이기 때문이다.
◎ 대법원 2011. 7. 28. 선고 2011다15094 판결 : 구 농지개혁법(1994. 12. 22. 법률 제4817호 농지법 부칙 제2조 제1호로 폐지, 이하 ‘구 농지개혁법’이라고 한다)에 의하여 자경하지 않는 농지를 정부가 매수한 것은 후에 그 농지가 분배되지 않을 것을 해제조건으로 매수한 것이고, 그 매수한 농지 중 구 농지개혁법 시행령(1995. 12. 22. 대통령령 제14835호 농지법 시행령 부칙 제2조 제1호로 폐지, 이하 ‘구 농지개혁법 시행령’이라고 한다) 제32조 등에 정한 절차를 거쳐 확정된 분배농지에 포함되지 않거나, 그 분배농지로 확정된 농지 중 실제로 농가에 분배되지 않는 등으로, 정부가 매수한 농지가 농민들에게 분배되지 않는 것으로 확정될 경우 그 소유권은 원소유자에게 복귀되는 것이므로 국가가 구 농지개혁법에 따라 농지를 매수한 것은 이를 자경하는 농민 등에게 분배하기 위한 것이고, 분배하지 아니하기로 확정되는 경우에는 원소유자에게 환원될 것이 매수 당시부터 예정되어 있는 것이므로 국가의 매수농지에 대한 점유는 진정한 소유자의 지배를 배제하려는 의사를 가지고 하는 자주점유라고 볼 수 없고, 권원의 성질상 타주점유로 보아야 한다(대법원 2001. 12. 27. 선고 2001다48187 판결, 대법원 2003. 10. 10. 선고 2002다56666 판결, 대법원 2005. 4. 14. 선고 2004다1141 판결 참조)
⑵ 반대로 1999. 1. 1. 당시 제3자가 농지의 등기명의자라면, 그 제3자는 농지의 적법한 수분배자로서 농지대가상환 및 등기를 마쳤을 것이고 적어도 그러하다고 법률상 추정되며(등기의 추정력), 제3자는 취득시효 항변도 할 수 있다.
◎ 대법원 2000. 9. 29. 선고 99다50705 판결 : 구 농지개혁법(1994. 12. 22. 법률 제4817호 농지법 부칙 제2조 제1항으로 폐지)은 농지를 농민에게 적절히 분배함으로써 농가경제의 자립과 농업생산력의 증진으로 인한 농민생활의 향상 내지 국민경제의 균형과 발전을 기한다는 공익적 목적을 위하여 제정되었고(제1조), 분배받은 농지에 대하여는 상환 완료까지 매매, 증여 기타 소유권의 처분이나 저당권, 지상권, 선취특권 기타 담보권의 설정을 하지 못하도록 되어 있고(제16조), 본법에 위반하는 자는 그 농지를 무상몰수 또는 그 농지의 경작권을 상실케 하고 100만 원 이하의 벌금을 병과할 수 있도록 규정하고 있으며(제25조 제1항), 이에 위반하여 상환 완료 전의 농지를 매매하더라도 이는 무효이므로(대법원 1993. 3. 26. 선고 92다25472 판결, 1999. 8. 20. 선고 99다19711 판결) 시효취득을 주장하는 점유자가 상환이 완료되지 아니한 분배농지라는 사실을 알면서 이를 매수하여 점유를 시작한 경우에는 위 법리에 비추어 자주점유의 추정이 번복된다고 보아야 할 것이지만, 미상환 분배농지라도 상환이 완료되지 아니하였다는 사실을 알지 못하거나 상환이 완료되었다고 믿고서 이를 매수하여 점유를 시작한 경우에는 자주점유의 추정이 번복되지 아니한다고 할 것이다.
라. 구 농지개혁법 등에 따라 소유권이 원소유자에게 환원되어야 하는 농지에 관한 국가의 소유권이전등기를 기초로 이해관계를 맺은 제3자에게 민법 제548조 제1항 단서가 적용 또는 유추적용 되는지 여부(대법원 2022. 4. 14. 선고 2021다294186 판결)
⑴ 이 사건의 쟁점은, 구 농지개혁법(1994. 12. 22. 법률 제4817호 농지법 부칙 제2조 제1호로 폐지, 이하 ‘구 농지개혁법’이라 한다) 규정에 따라 국가에 매수되어 그 소유권이 국가에 귀속되었다가 농지불분배 확정이라는 ‘해제조건의 성취’로 소유권이 원소유자에게 당연히 복귀한 경우, 국가로부터 소유권이전등기를 마친 제3자에게 민법 제548조 제1항 단서에서 정한 ‘계약해제로 인한 제3자 보호 법리’가 유추적용될 수 있는지 여부(소극)이다.
⑵ 구 농지개혁법에 의하여 국가가 자경하지 않는 농지를 매수한 것은 후에 그 농지가 분배되지 않을 것을 해제조건으로 하여 행한 조치이므로, 후에 그 농지가 분배되지 않기로 확정되었다면 원소유자에게 농지대가보상금이 지급되었는지 여부를 불문하고 원소유자에게 소유권이 환원된다. 구 농지개혁법의 시행에 따라 국가에 매수된 농지 중 「농지개혁사업정리에 관한 특별조치법」(1994. 12. 22. 법률 제4817호 농지법 부칙 제2조 제2호로 폐지, 이하 ‘특별조치법’이라 한다) 시행 당시에 분배되지 않은 농지로서 특별조치법 제2조 제1항에 의하여 국유로 등기한 농지라고 하더라도 그 후 특별조치법 제2조 제3항에서 정한 기간인 1년 내에 특별조치법 제2조 제2항에 따라 분배된 농지를 제외한 나머지 농지는 그 기간이 지남과 동시에 국가의 매수조치가 해제되어 원소유자의 소유로 환원된다.
그리고 구 농지법(1994. 12. 22. 법률 제4817호로 제정되어 1996. 1. 1.부터 시행된 것, 이하 ‘구 농지법’이라 한다)은 그 부칙 제2조에서 구 농지개혁법 및 특별조치법을 각 폐지하는 한편, 부칙 제3조에서 “이 법 시행 당시 종전의 구 농지개혁법 및 특별조치법에 의하여 농지대가상환 및 등기 등이 종료되지 아니한 분배농지에 대한 농지대가상환 및 등기 등은 이 법 시행일부터 3년 이내에 종전의 규정에 의하여 완료하여야 한다.”라고 규정하고 있는데, 이 규정에 의하면 농지법 시행일부터 3년의 기간이 경과함으로써 농지대가상환에 관한 근거 규정이 없어질 뿐만 아니라 그 후에는 농지대가상환을 하더라도 구 농지개혁법 및 특별조치법의 적용을 받을 수 없어 법률의 규정에 의한 소유권취득이 불가능하게 되므로 농지법 시행일부터 3년 내에 농지대가상환 및 등기를 완료하지 않은 농지에 대하여는 더 이상 분배의 절차인 농지대가상환을 할 수 없다. 따라서 위와 같은 농지는 분배되지 않기로 확정된 것으로 보고 그 소유권이 원소유자에게 환원된다고 해석하여야 한다(대법원 2002. 5. 28. 선고 2000다45778 판결, 대법원 2019. 6. 13. 선고 2019다211508 판결 등 참조).
⑶ 민법 제548조 제1항은 “당사자 일방이 계약을 해제한 때에는 각 당사자는 그 상대방에 대하여 원상회복의 의무가 있다. 그러나 제3자의 권리를 해하지 못한다.”라고 규정함으로써 해제된 계약으로부터 생긴 법률효과를 기초로 하여 해제 전에 새로운 이해관계를 가지고 등기 등으로 권리를 취득한 제3자(대법원 2005. 1. 14. 선고 2003다33004 판결, 대법원 2021. 8. 19. 선고 2018다244976 판결 등 참조), 계약 해제로 인한 원상회복등기 등이 이루어지기 전에 계약당사자와 양립하지 않는 법률관계를 가지게 된 선의의 제3자(대법원 2005. 6. 9. 선고 2005다6341 판결, 대법원 2014. 6. 26. 선고 2012다9386 판결 등 참조)에 대하여는 계약 해제를 주장할 수 없다.
그러나 이 사건은 구 농지법, 구 농지개혁법 및 특별조치법에 따라 분배되지 않기로 확정되어 원소유자에게 농지의 소유권이 환원되는 경우이므로, 원인무효인 피고 대한민국 명의의 소유권이전등기에 근거하여 제3자가 소유권이전등기를 마쳤다고 하더라도 민법 제548조 제1항 단서가 적용 또는 유추적용되지 않는다.
⑷ 피고 대한민국은 이 사건 각 토지의 사정명의인인 원고로부터 구 농지개혁법에 따라 이를 매수하고 농민들에게 분배하였는데, 농민들이 농지대가상환을 포기하여 농지불분배가 확정됨. 피고 대한민국은 이에 관하여 소유권이전등기를 마쳤고 피고 제주특별자치도는 그중 일부 토지에 관하여 소유권이전등기를 마쳤는데, 원고가 농지불분배 확정으로 원고에게 소유권이 환원되었다고 주장하면서 피고들을 상대로 각 소유권이전등기(일부 토지의 경우에는 소유권보존등기) 말소를 청구하였다.
⑸ 제1심과 원심은 농지불분배 확정이라는 ‘해제조건의 성취’로 원고에게 소유권이 환원되었다고 판단한 후, 피고 대한민국으로부터 소유권을 이전받은 피고 제주특별자치도가 민법 제548조 제1항 단서에서 정한 ‘계약해제로 인한 제3자 보호 법리’가 유추적용될 수 있는 제3자가 아니라고 판단하였다.
⑹ 대법원은, 이 사건이 구 농지법, 구 농지개혁법 및 「농지개혁사업정리에 관한 특별조치법」에 따라 분배되지 않기로 확정되어 원소유자에게 농지의 소유권이 환원되는 경우이므로, 원인무효인 피고 대한민국 명의의 소유권이전등기에 근거하여 제3자가 소유권이전등기를 마쳤다고 하더라도 민법 제548조 제1항 단서가 적용 또는 유추적용되지 않는다고 판단하여 피고들의 상고를 기각하였다.
⑺ 위 판결 (대법원 2022. 4. 14. 선고 2021다294186 판결) 이 설시한 구 농지개혁법, 특별조치법, 구 농지법의 해석은 종전부터 이어져 온 법리이고, 새로운 법리는 아니다.
원소유자에게 농지의 소유권이 환원되는 경우 국가의 등기명의를 토대로 이해관계를 맺은 제3자에게 민법 제548조 제1항 단서도 적용 또는 유추적용되지 않는다는 법리는, 위 판결 (대법원 2022. 4. 14. 선고 2021다294186 판결) 에서 처음 설시되었다.
⑻ 이 사건 각 농지는 국가 및 지방자치단체 앞으로 등기명의가 남아 있었으므로, 농지분배가 제대로 되지 않은 것이다.
원소유자인 원고에게 소유권이 복귀되었으니 원고의 말소등기청구가 인용되어야 하는 사안으로서, 특별할 것 없는 일반적인 사례이다.
