【형사판례】《시장정비사업조합의 조합장이 뇌물죄 적용에서 공무원으로 의제되는지 여부(대법원 2025. 4. 24. 선고 2024도16766 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕
1. 판결의 요지 : [시장정비사업조합의 임원을 뇌물죄에서의 ‘공무원’으로 볼 수 있는지 여부가 문제된 사건]
【판시사항】
시장정비사업조합의 임원에 대하여 구 전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법 제4조 제1항 에 따라 도시 및 주거환경정비법 제134조 의 공무원 의제 규정이 준용되는지 여부(적극)
【판결요지】
구 전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법(2023. 3. 28. 법률 제19319호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 전통시장법’이라 한다) 제4조 제1항은 ‘시장정비사업과 관련하여 이 법에서 정하지 아니한 사항은 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 중 재개발사업에 관한 규정을 준용한다.’고 규정하고 있다. 이는 시장정비사업이 도시정비법에 따른 재개발사업과 그 실질이 동일하다는 점을 고려하여 구 전통시장법에서 특별히 규정한 경우를 제외하고는 그 성질에 반하지 않는 한 도시정비법의 재개발사업에 관한 규정을 시장정비사업의 관련 사항에 원칙적·포괄적으로 준용하도록 정한 것이다.
도시정비법 제134조 는 ‘조합 임원은 형법 제129조 부터 제132조까지의 규정을 적용할 때에는 공무원으로 본다.’고 규정하여 조합의 임원을 형법상 뇌물죄 적용에 있어서 공무원으로 의제하고 있다. 구 전통시장법에 시장정비사업과 관련하여 뇌물죄를 적용함에 있어 시장정비사업조합의 임원을 공무원으로 의제한다는 내용의 명시적 규정은 없으나, 도시정비법의 공무원 의제 조항은 재개발사업을 비롯한 정비사업을 시행하는 조합 임원의 법적 지위를 정한 것으로서 재개발사업에 관한 규정으로 볼 수 있고, 시장정비사업조합의 임원에 대하여 도시정비법상 공무원 의제 조항을 준용하는 것이 그 성질에 반한다고 볼 수 없다.
따라서 시장정비사업조합의 임원에 대하여는 구 전통시장법 제4조 제1항에 따라 도시정비법 제134조가 준용된다고 보는 것이 타당하고, 구 전통시장법 제4조 제1항이 명확성의 원칙에 위배되는 조항이라거나 위 조항에 따라 도시정비법 제134조를 준용하는 것이 죄형법정주의에 반하는 확장해석이나 유추해석이라고 볼 수 없다.
2. 사안의 개요 및 쟁점 [이하 대법원판례해설 제144호, 강성훈 P.584-617]
가. 공소사실의 요지
□□□시장정비사업조합은 구 ｢전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법｣(2023. 3. 28. 법률 제19319호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 전통시장법’이라 한다)에 따른 시장정비사업조합이고, 피고인 甲은 2019. 9. 28. 위 조합의 조합장으로 선출되어 2020. 4. 1.경부터 조합장으로 재직한 사람이다.
피고인들에 대한 공소사실의 요지는, 피고인들이 공모하여 2020년경 사전수뢰죄 및 수뢰죄를 저질렀다는 것이다.
나. 쟁점 조항과 사건의 경과
⑴ ｢도시 및 주거환경정비법｣(이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제134조는 도시정비법 상 조합의 조합임원 등을 형법상 뇌물죄 적용에서 공무원으로 의제하는 규정을 두고 있고, 구 전통시장법 제4조에 따르면 시장정비사업과 관련하여 전통시장법에서 정하지 아니한 사항은 도시정비법 중 재개발사업에 관한 규정을 준용하게 되어 있다.
1) 구 전통시장법 제4조 제1항의 “재개발사업에 관한 규정” 부분은 2023. 3. 28. 법률 제19319호로 개정되면서 “재개발사업에 관한 규정(같은 법 제63조 및 제65조를 포함한다)”으로 변경되었다.
⑵ 검사는 구 전통시장법 제4조에 따라 시장정비사업조합의 조합임원에 대하여도 도시정비법 제134조가 ‘준용’된다고 보아 공소를 제기하였고, 제1심 및 원심도 견해를 같이하여 공소사실을 유죄로 판단하였다.
⑶ 대법원의 판단: 상고기각
다. 쟁점 및 대법원의 판단
⑴ 위 판결의 쟁점은, 시장정비사업조합의 임원에 대하여 구 ｢전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법｣(2023. 3. 28. 법률 제19319호로 개정되기 전의 것) 제4조 제1항에 따라 ｢도시 및 주거환경정비법｣ 제134조가 준용되어 뇌물죄 적용에서 공무원으로 볼 수 있는지 여부(적극)이다.
⑵ 구 ｢전통시장 및 상점가 육성을 위한 특별법｣(2023. 3. 28. 법률 제19319호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 전통시장법’이라 한다) 제4조 제1항은 ‘시장정비사업과 관련하여 이 법에서 정하지 아니한 사항은 ｢도시 및 주거환경정비법｣(이하 ’도시정비법‘이라 한다) 중 재개발사업에 관한 규정을 준용한다’고 규정하고 있다. 이는 시장정비사업이 도시정비법에 따른 재개발사업과 그 실질이 동일하다는 점을 고려하여 구 전통시장법에서 특별히 규정한 경우를 제외하고는 그 성질에 반하지 않는 한 도시정비법의 재개발사업에 관한 규정을 시장정비사업의 관련 사항에 원칙적ㆍ포괄적으로 준용하도록 정한 것이다(헌법재판소 2022. 6. 30. 선고 2020헌바15 결정 참조).
도시정비법 제134조는 ‘조합임원은 형법 제129조부터 제132조까지의 규정을 적용할 때에는 공무원으로 본다’고 규정하여 조합의 임원을 형법상 뇌물죄 적용에 있어서 공무원으로 의제하고 있다. 구 전통시장법에 시장정비사업과 관련하여 뇌물죄를 적용함에 있어 시장정비사업조합의 임원을 공무원으로 의제한다는 내용의 명시적 규정은 없으나, 도시정비법의 공무원 의제 조항은 재개발사업을 비롯한 정비사업을 시행하는 조합 임원의 법적 지위를 정한 것으로서 재개발사업에 관한 규정으로 볼 수 있고, 시장정비사업조합의 임원에 대하여 도시정비법상 공무원 의제 조항을 준용하는 것이 그 성질에 반한다고 볼 수 없다.
따라서 시장정비사업조합의 임원에 대하여는 구 전통시장법 제4조 제1항에 따라 도시정비법 제134조가 준용된다고 보는 것이 타당하고, 구 전통시장법 제4조 제1항이 명확성의 원칙에 위배되는 조항이라거나 위 조항에 따라 도시정비법 제134조를 준용하는 것이 죄형법정주의에 반하는 확장해석이나 유추해석이라고 볼 수 없다.
⑶ 피고인 1은 시장정비사업조합의 조합장으로서 피고인 2와 공모하여, 조합장이 담당할 직무에 관하여 청탁을 받고 뇌물을 수수하였다는 등의 공소사실로 기소됨
⑷ 원심은, 구 전통시장법 제4조 제1항에 따라 시장정비사업조합의 임원에 대하여 도시정비법 제134조의 공무원 의제 조항이 준용된다고 보아 공소사실을 유죄로 판단하였음
⑸ 대법원은 위와 같은 법리를 설시하면서, 원심을 수긍하여 상고를 기각함
3. 시장정비사업조합의 조합장이 뇌물죄 적용에서 공무원으로 의제되는지 여부(대법원 2025. 4. 24. 선고 2024도16766 판결) [이하 대법원판례해설 제144호, 강성훈 P.584-617]
가. 정비사업과 정비사업조합
⑴ 의의
도시정비법상 ‘정비사업’은 ‘도시정비법에서 정한 절차에 따라 도시기능을 회복하기 위하여 정비구역에서 정비기반시설을 정비하거나 주택 등 건축물을 개량 또는 건설하는 주거환경개선사업, 재개발사업, 재건축사업’을 말한다(제2조 제2호). ‘정비사업조합’은 도시정비법에 따라 정비사업의 시행을 목적으로 설립된 토지 등 소유자(조합원)의 단체로서, 법인이다(제38조 제1항). 정비사업조합은 정비사업의 시행자로서 정비사업을 위해 필요한 각종 행정처분을 발하는 등 행정주체의 지위를 갖고, 사업시행계획 및 관리처분계획을 작성․입안하는 핵심적인 역할을 한다.
⑵ 정비사업의 공공성
정비사업은 사업구역 내의 토지 및 건축물에 대한 권리관계에 일대 변환을 가져와 관계 당사자들의 이해관계가 복잡하게 얽히고, 그 시행에 장기간이 소요된다. 사업의 시행결과 경제적 이익이나 손실이 당해 사업구역 내의 토지 등 소유자에게 직접 미칠 뿐만 아니라 지역주민의 사회생활 전반에 걸쳐서 영향을 미치게 되므로 강한 공공성을 띠게 되고, 그 과정에서 이해관계의 조정과 합의의 도출이 중요하게 된다. 그에 따라 도시정비법은 특별시장․광역시장․특별자치시장․특별자치도지사 또는 시장으로 하여금 정비기본계획을 수립하도록 하여 기본계획에 맞게 정비계획을 수립하고 정비구역을 지정하도록 하며, 이때 주민설명회 개최, 주민공람절차, 지방의회 의견청취절차 등을 거치도록 함으로써 주민의 합의로 사업을 시작하도록 하고 있으며, 정비사업의 시행단계에서는 단계별로 합의에 필요한 토지 등 소유자의 동의율 등을 규정하고, 행정청의 인가 등을 받아 다음 단계로 진행하도록 하고 있다.
⑶ 관련 법제의 연혁
㈎ 2002. 12. 30. 도시정비법 제정 전에는, ‘주거환경개선사업’은 주거환경개선을 위한 임시조치법에 따라, ‘주택재개발사업’, ‘도심재개발사업’ 및 ‘공장재개발사업’은 도시재개발법에 따라, ‘주택재건축사업’은 주택건설촉진법과 집합건물의소유및관리에관한 법률에 따라 각기 별개로 규율되었다. 이때는 ‘재개발사업’을 공권력에 의하여 일정한 구역 내의 토지 및 건축물을 정비하는 도시계획사업의 일종으로 이해한 것에 반하여, ‘재건축사업’은 일정한 집합건물에 관하여 그 건물을 철거하고 그 위에 다시 건물을 신축하는 순수 민간사업으로 이해하였던 것으로 보인다. 이에 따라 그 근거법령, 사업의 성격 등 기본적인 법률관계와 그에 따른 세부적인 시행과정에 있어서도 많은 차이가 있었다.
㈏ 제정 도시정비법은 도시환경의 개선과 주거생활의 질 향상이라는 측면에서는 유사 한 기능을 수행하였던 위와 같은 규정들을 기능의 면에 착안하여 단일․통합법으로 성안하였다. 그러면서, ‘재건축사업’도 원칙적으로 ‘재개발사업’과 동일한 법적 규율을 받도록 하였다. 다만 양자는 공공성의 정도에서 차이가 있음을 고려하여 규율에서 차 이를 두었는데, 가령 재개발사업에서 토지수용권이 부여되는 것과 달리 대부분의 재 건축사업에서는 그렇지 않다는 것(대신 매도청구권이 인정된다)이다. 한편 제정 도시정비법은 ‘도시환경정비사업’ 을 ‘상업지역․공업지역 등으로서 토지의 효율적 이용과 도심 또는 부도심 등 도시기 능의 회복이 필요한 지역에서 도시환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업’으로 정의 하였다[제2조 제2호 (라)목].
㈐ 2017. 2. 8. 도시정비법의 전부 개정에 따라 6개 유형의 정비사업을 3개 유형의 정비사업으로 통합하여 정비사업의 유형을 간소화하고, 일부 소규모 정비사업은 별도의 특례법인 ｢빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법｣(이하 ‘소규모주택정비법’이라 한다)을 제정하여 이관하여, 현재와 같은 규율 체계를 갖추게 되었다.
⑷ 재개발사업의 진행과정
재개발사업은, 도시․주거환경정비기본계획의 수립(①), 정비계획의 수립 및 정비구역의 지정(②), 조합설립추진위원회의 구성 및 승인(③), 조합설립의 인가(④), 시공자의 선정(⑤), 사업시행의 인가(⑥), 분양 공고․신청(⑦), 관리처분계획의 수립 및 인가(⑧), 정비사업의 준공인가(⑨), 이전고시 및 권리의 확정(⑩), 청산(⑪)의 순으로 진행 된다. 그리고 뒤에서 보는 바와 같이 ③～⑩ 부분 절차를 정한 도시정비법의 규정이 구 전통시장법에 의하여 준용된다고 볼 수 있다[재건축사업도 토지수용 대신 매도청구 절차를 따른다는 점 외에는 크게 다르지 않다. 한편 공공시행자나 지정개발자가 시행하는 재건축사업에서는 토지수용 등을 할 수 있다].
나. 뇌물죄의 주체와 도시정비법상 공무원 의제 조항
⑴ 뇌물죄의 주체는 “공무원 또는 중재인”이고, 뇌물죄는 “공무원의 직무집행의 공정과 그에 대한 사회의 신뢰 및 직무행위의 불가매수성”을 보호하는 범죄이다(대법원 2001. 10. 12. 선고 2001도3579 판결 등 참조). 뇌물죄의 주체가 되는 공무원은 크게 ‘공법상 공무원’, ‘의제 공무원’, ‘해석상 공무원’으로 나누어 볼 수 있다. ‘공법상 공무원’은 국가공무원법 제2조와 지방공무원법 제2조 등 법령에 근거하여 임명되어 공무에 종사하는 자를 가리키고, ‘의제 공무원’은 ｢특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률｣ 제4조와 도시정비법 제134조 등과 같이 개별 법률의 규정에 의하여 뇌물죄 적용에 관하여 공무원으로 간주되는 자를 말한다. 그리고 ‘해석상 공무원’은 뇌물죄의 보호법익을 고려하여 판례에 따라 공무원으로 인정되는 경우이다. 즉, 판례는 뇌물죄의 보호법익을 고려하여 “담당하는 업무의 공정성 등이 보호될 필요”가 있다면 그러한 사무를 종사하는 자는 뇌물죄의 주체인 공무원에 해당한다고 보아 해석에 따라 공무원 개념을 확장하고 있다.
이러한 법리에 따라 세무 수습행정원(대법원 4294형상99), 사병(대법원 69도1214), 문화재관리국 관리과 운영계 고용원(대법원 77도3709), 학교보건법 소정의 학교환경위생정화위원회 위원(대법원 83도301), 도시계획법 소정의 시․구도시계획위원회 위원(대법원 96도1703), 약사법 소정의 중앙약사심의위원(대법원 2000 도4593), 환경․교통․재해 등에 관한 영향평가법 소정의 교통영향심의위원(대법원 2007도2733), 제주특별자치도 재해영향평가심의위원회 심의위원(대법원 2011도6347)이 뇌물죄의 주체인 공무원에 해당한다고 판단하였고, 나아가 임용결격자도 법령에 기한 임명권자에 의하여 임용되어 공무에 종사하여 온 이상 뇌물죄의 주체가 된다고 판시하였다(대법원 2013도11357).
헌법재판소는 반대입장이다[헌재 2012. 12. 27. 선고 2011헌바117 전원재판부 결정에서 형법 제129조 제1항의 ‘공무원’에 제주특별자치도통합영향평가심의위원회 심의위원 중 위촉위원이 포함되는 것으로 해석하는 한 헌법에 위반된다는 한정위헌결정]. 그러나 대법원은 위 결정 후에도 대법원 2014. 3. 27. 선고 2013도11357 판결에서 “형법이 뇌물죄에 관하여 규정하고 있는 것은 공무원의 직무집행의 공정과 그에 대한 사회의 신뢰 및 직무행위의 불가매수성을 보호하기 위한 것이다(대법원 2001. 10. 12. 선고 2001도3579 판결, 대법원 2012. 10. 11. 선고 2010도12754 판결 등 참조). 법령에 기한 임명권자에 의하여 임용되어 공무에 종사하여 온 사람이 나중에 그가 임용결격자이었음이 밝혀져 당초의 임용행위가 무효라고 하더라도, 그가 임용행위라는 외관을 갖추어 실제로 공무를 수행한 이상 공무 수행의 공정과 그에 대한 사회의 신뢰 및 직무행위의 불가매수성은 여전히 보호되어야 한다. 따라서 이러한 사람은 형법 제129조에서 규정한 공무원으로 봄이 상당하고, 그가 그 직무에 관하여 뇌물을 수수한 때에는 수뢰죄로 처벌할 수 있다.”라고 판시하여, 기존의 입장을 견지하고 있다.
⑵ 도시정비법 제134조는 추진위원장, 조합임원 등을 뇌물죄 적용에서 공무원으로 의제하는 조항을 두고 있는데, 이러한 의제 조항의 연원은 1976. 12. 31. 제정된 구 도시개발법 제69조로 거슬러 올라간다[제69조(벌칙적용에 있어서의 공무원 의제) 형법 제129조 내지 제132조의 적용에 있어서 이 법의 조합의 임직 원은 이를 공무원으로 본다].
위 조항이 재개발조합 임직원을 공무원으로 의제한 것과 달리, 구 주택건설촉진법은 주택조합(재건축조합 포함)의 임원에 대하여는 이러한 의제 조항을 두고 있지 않았다. 재개발조합 임직원을 주택조합의 임원과 다 르게 공무원으로 의제하는 위 조항이 평등원칙에 위반된다는 취지의 주장에 대하여, 헌법재판소는 “공공성 유무”에 근본적인 차이가 있다는 이유를 들어 양자의 다른 취 급이 실질적 평등 이념에 부합한다고 판단한 바 있다(헌재 1997. 4. 24. 선고 96헌가3, 96헌바70 전원재판부 결정).
한편 도시정비법 제정 후 재건축조합과 도시환경정비사업조합 임원을 공무원으로 의제하여 뇌물죄로 처벌하는 것이 위헌인지가 쟁점인 사건에서, 헌법재판소는 주택재건축사업과 도시환경정비사업의 “공공성”을 강조한 후 합헌결정을 하였다. 그런데 위 사건에서 헌법재판소는 ‘시장정비사업조합’의 임원에 대하여는 도시정비법상 공무원 의제 규정이 준용되지 아니함을 전제로, 재건축조합 및 도시환경정비사업조합 임원을 시장정비사업조합 임원과 달리 취급하더라도 불합리한 차별이라고 볼 수 없다고 판단하였다. 다만 그 전제의 당부에 대한 논증은 하지 않았고, 오히려 시장정비사업은 그 공공성이 인정되고 도시정비법상 도시환경정비사업과 비슷한 측면이 있다고 판시하였다(헌재 2011. 10. 25. 선고 2011헌바13, 65 전원재판부 결정).
다. 구 전통시장법 제4조 제1항에 따라 시장정비사업조합의 조합장에 대하여 도시정비법 제134조의 공무원 의제 조항이 준용 여부(= 준용 긍정설)
⑴ 구 전통시장법 제4조 제1항에 따라 시장정비사업조합의 조합장에 대하여 도시정비법 제134조의 공무원 의제 조항이 준용되는지에 관하여는 ① 준용 긍정설과 ② 준용부정설이 대립한다.
⑵ 준용 긍정설이 타당하다.
라. 대상판결(대법원 2025. 4. 24. 선고 2024도16766 판결) 사안의 해결
⑴ 시장정비사업조합의 조합장인 피고인 甲이 구 전통시장법 제4조 제1항에 따라 준용되는 도시정비법 제134조에 의하여 뇌물죄의 주체가 된다는 전제에서 피고인들에 대한 공소사실을 유죄로 인정한 원심의 판단은 정당하다. 그리고 이러한 원심의 판단에 죄형법정주의를 위반한 잘못이 있다고 보기는 어렵다.
⑵ 대상판결(대법원 2025. 4. 24. 선고 2024도16766 판결)은 구 전통시장법 제4조 제1항이 도시정비법의 재개발사업에 관한 규정을 원칙적․포괄적으로 준용하는 규정임을 분명히 하고, 도시정비법 제134조의 공무원 의제조항이 조합임원의 법적 지위를 정한 재개발사업에 관한 규정으로서, 구 전통시장법 제4조 제1항에 따라 시장정비사업조합의 임원에 대하여 준용됨을 밝혀 해석상의 논란을 해결하였다는 데 의의가 있다.
