【판례】《국유지 지상에 건축되어 전유부분만 분양된 공영주택의 전유부분 소유자들에게 국유지에 대한 무상 점유‧사용권원이 인정되는지 여부(대법원 2022. 11. 30. 선고 2020다224685 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕
1. 판결의 요지 : [국유지의 관리업무를 수탁받은 한국자산관리공사가 1962년경 국유지 지상에 건축되어 전유부분만 분양된 공영주택의 전유부분 소유자들을 상대로 국유지의 점유･사용으로 인한 부당이득의 반환을 구한 사안]
【판시사항】
서울특별시가 국유지에 대하여 국가로부터 사용허가를 받은 다음 그 지상에 공영주택인 아파트를 신축한 후 전유부분을 수분양자들에게 분양하면서, 위 토지 중 전유부분의 면적비율에 상응하는 지분을 수분양자들에게 임대·매각하거나 토지의 사용관계 등에 관하여 특별히 정하지도 않았는데, 이후 위 토지를 관리하는 한국자산관리공사가 위 아파트 전유부분을 소유하는 갑 등을 상대로 국유지인 위 토지를 무상으로 점유·사용하였다는 이유로 부당이득반환을 구한 사안에서, 위 아파트의 수분양자 갑 등은 위 토지를 정당한 권원에 의하여 점유하고 있어 한국자산관리공사에 대하여 부당이득반환의무를 부담한다고 보기 어렵다고 한 사례
【판결요지】
서울특별시가 국유지에 대하여 국가로부터 사용허가를 받은 다음 그 지상에 공영주택인 아파트를 신축한 후 전유부분을 수분양자들에게 분양하면서, 위 토지 중 전유부분의 면적비율에 상응하는 지분을 수분양자들에게 임대·매각하거나 토지의 사용관계 등에 관하여 특별히 정하지도 않았는데, 이후 위 토지를 관리하는 한국자산관리공사가 위 아파트 전유부분을 소유하는 갑 등을 상대로 국유지인 위 토지를 무상으로 점유·사용하였다는 이유로 부당이득반환을 구한 사안에서, 위 아파트는 서울특별시가 무주택인 저소득 시민에게 공영주택을 저렴한 가격으로 분양함으로써 국민의 주거생활의 안정과 공공복리의 증진에 기여하고자 하는 목적에서 국유지인 위 토지 위에 신축하여 분양한 것이고, 국가는 이를 위하여 서울특별시에 국유지인 위 토지에 관한 사용·수익을 허가하였는바, 서울특별시가 위 아파트를 신축하여 최초 수분양자들에게 분양하였을 때 수분양자들이 위 토지를 점유하고 사용·수익하는 것까지 승낙하였고 그러한 승낙의 효력은 최초 수분양자들로부터 위 아파트의 전유부분을 양수한 사람에게까지 미친다고 볼 여지가 크므로, 위 아파트의 수분양자 갑 등은 위 토지를 정당한 권원에 의하여 점유하고 있어 한국자산관리공사에 대하여 부당이득반환의무를 부담한다고 보기 어려운데도, 이와 달리 본 원심판단에 법리오해의 잘못이 있다고 한 사례.
2. 사안의 개요 및 쟁점 [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 홍승면 P.2856-2858 참조]
가. 사실관계
⑴ 서울특별시는 국가로부터 국유지인 ‘이 사건 토지’에 대한 사용허가를 받아 그 지상에 공영주택(‘이 사건 아파트’)을 건설한 후, 그 전유부분만을 피고들에게 분양하였다.
⑵ 이 사건 토지가 용도폐지된 후 관리주체가 된 원고는 피고들에 대하여 ‘이 사건 토지’의 무단점유를 이유로 한 ‘변상금부과처분’을 하였으나, 위 변상금부과처분을 취소하는 판결이 선고ㆍ확정되었다.
법원은 서울특별시(용도폐지 전) 및 국가(용도폐지 후)가 피고들에게 이 사건 토지의 점유 또는 사용ㆍ수익을 묵시적으로 승낙ㆍ허락하였다고 보았다.
⑶ 이후 원고는 피고들에 대하여 이 사건 토지의 사용료 상당액의 부당이득반환을 구하는 이 사건 소를 제기하였다.
⑷ 원심은 피고들이 이 사건 토지를 무상으로 점유ㆍ사용할 권원이 없다고 보아 원고의 청구를 인용하였으나, 대법원은 원심판결을 파기환송하였다.
나. 쟁점
⑴ 위 판결의 쟁점은, 국유지 지상에 건축되어 전유부분만 분양된 공영주택의 전유부분 소유자들에게 국유지에 대한 무상 점유‧사용권원이 인정되는지 여부이다.
⑵ 국가의 사용허가에 따라 국유지 지상에 건축된 공영주택의 전유부분만 분양이 이루어지고 분양계약상 토지의 사용관계나 지분의 취득에 관하여 특별히 정함이 없었던 사안에서, 수분양자나 전유부분 양수인에게 토지의 점유 및 사용ㆍ수익을 승낙하였다고 볼 여지가 크므로 국가가 토지에 대한 수분양자 등에게 무상의 사용ㆍ수익을 승낙한 사실이 있는지, 승낙한 사실이 있다면 그 사용ㆍ수익의 효력이 원심 변론종결일까지 유지되는지 등을 심리하였어야 함에도 무상으로 사용ㆍ수익하도록 승낙한 사실이 없다고 단정하고 피고들이 토지에 관한 점유권원을 증명하지 못하였다고 판단한 원심을 파기한 사례이다.
3. 국유지 지상에 건축되어 전유부분만 분양된 공영주택의 전유부분 소유자들에게 국유지에 대한 무상 점유‧사용권원이 인정되는지 여부
가. 이 사건 소의 적법성(대법원 2011다76402 전원합의체 판결)
⑴ 변상금부과처분과 별도로 부당이득반환청구의 소도 제기할 수 있다.
변상금 부과ㆍ징수권과 민사상 부당이득반환청구권은 그 권리의 성질이 다르기 때문이다.
⑵ 한국자산관리공사는 위탁받은 국가 소유의 토지에 대하여도 부당이득반환청구를 할 수 있다.
◎ 대법원 2014. 7. 16. 선고 2011다76402 전원합의체 판결 : 국유재산의 무단점유자에 대한 변상금 부과는 공권력을 가진 우월적 지위에서 행하는 행정처분이고, 그 부과처분에 의한 변상금 징수권은 공법상의 권리인 반면, 민사상 부당이득반환청구권은 국유재산의 소유자로서 가지는 사법상의 채권이다. 또한 변상금은 부당이득 산정의 기초가 되는 대부료나 사용료의 120%에 상당하는 금액으로서 부당이득금과 액수가 다르고, 이와 같이 할증된 금액의 변상금을 부과·징수하는 목적은 국유재산의 사용·수익으로 인한 이익의 환수를 넘어 국유재산의 효율적인 보존·관리라는 공익을 실현하는 데 있다. 그리고 대부 또는 사용·수익허가 없이 국유재산을 점유하거나 사용·수익하였지만 변상금 부과처분은 할 수 없는 때에도 민사상 부당이득반환청구권은 성립하는 경우가 있으므로, 변상금 부과·징수의 요건과 민사상 부당이득반환청구권의 성립 요건이 일치하는 것도 아니다. 이처럼 구 국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제51조 제1항, 제4항, 제5항에 의한 변상금 부과·징수권은 민사상 부당이득반환청구권과 법적 성질을 달리하므로, 국가는 무단점유자를 상대로 변상금 부과·징수권의 행사와 별도로 국유재산의 소유자로서 민사상 부당이득반환청구의 소를 제기할 수 있다. 그리고 이러한 법리는 구 국유재산법 제32조 제3항, 구 국유재산법 시행령(2009. 7. 27. 대통령령 제21641호로 전부 개정되기 전의 것) 제33조 제2항에 의하여 국유재산 중 잡종재산(현행 국유재산법상의 일반재산에 해당한다)의 관리·처분에 관한 사무를 위탁받은 한국자산관리공사의 경우에도 마찬가지로 적용된다.
나. 대상판결은 원고와 피고들 사이에 ‘사용대차’가 성립하였다고 본 것으로 해석됨
⑴ 위 ‘변상금부과처분’ 취소소송 판결(서울행정법원 2010구단11125 판결)은, 1989년부터 20년 동안 변상금도 부과하지 않고 사용료 청구도 하지 않았다면 국가가 이 사건 아파트의 수분양자 내지 양수인들에게 이 사건 토지의 점유ㆍ사용을 묵시적으로 허락하였다고 보았다.
◎ 서울행정법원 2011. 9. 1. 선고 2010구단11125 판결 : (1) 이 사건 처분 당시 시행되던 구 국유재산법(2011. 3. 30. 법률 제10485호로 개정되기 전의 것) 제72조 제1항에서 국유재산을 무단점유한 자에게 변상금을 징수하도록 규정하고 있는 것은, 국유재산에 대한 점유나 사용ㆍ수익 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료나 사용료를 징수할 수 없기 때문에 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수한다는 취지라고 풀이되므로 점유나 사용ㆍ수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자에 대하여는 그 적용이 없다고 보아야 할 것이다(대법원 1997. 2. 14. 선고 96누5803 판결 등 참조). (2) 이러한 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 이 사건 아파트는 서울특별시가 무주택인 저소득 시민에게 저렴한 가격으로 분양함으로써 국민의 주거생활의 안정과 공공복리의 증진에 기여하고자 하는 목적에서 국유지인 이 사건 토지 위에 이 사건 아파트를 신축하여 분양한 것으로 보이는 점{이 사건 아파트에는 구 공영주택법(1970. 12. 31. 법률 제2269호로 개정되기 전의 것) 부칙 제2조에 따라 위 법이 적용되는데, 위 법 제2조에는 공영주택법의 입법 목적을 지방자치단체와 대한주택공사가 정부와 협조하여 공영주택을 건설하여 주택이 없는 국민에게 주택을 공급함으로써 국민의 주거생활의 안정과 공공복리의 증진에 기여함이라고 규정하고 있다}, 이 사건 아파트에 관한 분양계약서 제3조에는 수분양자는 주택분양대금을 전액 완납할 때까지는 타인에게 그 주택을 양도할 수 없다고 규정하고 있는바, 이는 주택분양대금을 완납한 이후로는 타인에게 양도할 수 있음을 전제로 하고 있는 것인 점, 수분양자 및 그 양수인에 대하여 이 사건 토지의 사용권한을 인정하지 않는다면 이 사건 아파트의 이용 내지 매매 등이 곤란해져 사실상 이 사건 아파트 소유자의 재산권 및 거주이전의 자유의 침해 소지가 있는 점, 이 사건 아파트 수분양자 내지 양수인에 대하여 서울특별시가 사용료를 징수하거나 요구한 바는 없는 것으로 보이고, 이 법원의 서울특별시에 대한 사실조회 회신결과에서도 서울특별시가 사업주체인 공영주택(시범아파트, 시민아파트, 시영아파트)에 대해 변상금을 부과하고 있는 공동주택 시유지는 없다고 회신된 점 등의 사정을 고려하면, 서울특별시는 국유지인 이 사건 토지 위에 이 사건 아파트를 지어 수분양자들에게 분양함으로써 수분양자들 내지 그 양수인들에게 이 사건 토지를 점유 또는 사용․수익할 것을 묵시적으로 승낙하였다고 봄이 상당하다. (3) 한편, 이 사건 토지는 1989. 7. 25. 용도폐지되어 원고들이 자인하는 바와 같이 그로 인해 일반재산이 됨으로써 국가의 서울시에 대한 사용허가가 종료되었다고 할 것이나, 앞서 든 바와 같은 이 사건 아파트의 건축 목적, 구 공용주택법의 입법 취지, 구 공용주택법 제6조에서 규정하는 바와 같이 서울특별시가 이 사건 아파트의 건설을 위한 대지조성사업을 하기 위해 건설부장관에게 사업계획서를 작성하는 등의 절차를 거쳤을 것으로 보여, 서울특별시가 이 사건 아파트의 수분양자 및 그 양수인에 대해 이 사건 토지의 점유․사용을 허락하였다는 사정을 국가도 용도폐지 당시 이미 알고 있었다고 보이는 점, 용도폐지 이후로 이 사건 처분 이전까지 20년 가까이 이 사건 아파트의 수분양자들 내지 양수인들에 대하여 사용료 내지 변상금을 부과하거나 예고한 바가 없는 점(피고는 이 사건 토지의 관리청으로부터 위탁을 받은 종로구청이 1993. 6. 28. 이 사건 아파트 소유자들에게 변상금부과처분에 관한 예고통지를 한 바가 있다고 주장하나, 그에 관한 증거로 제출한 을 제3호증의 1, 2는 그 첨부된 안내문에 첨삭의 흔적이 있어 그것이 원본이 아니라 초고인 것으로 보이는 점, 또한 그 안내문에 기재된 이 사건 아파트의 부지의 주소는 창신동 9-814 및 9-816으로 되어 있고, 건축연도는 1969.으로 되어 있어 이 사건 토지의 주소 및 건축연도와 상이한 점, 위 예고통지가 실제로 원고들 내지 다른 이 사건 아파트 소유자들에게 송달되었다는 점을 살필 아무런 자료가 없는 점 등에 비추어 신빙성이 없으므로, 피고의 위 주장은 이유 없다) 등의 사정을 종합하면, 용도폐지 이후로도 국가가 이 사건 아파트의 수분양자 내지 양수인들에게 이 사건 토지의 점유․사용을 묵시적으로 허락하였다고 봄이 상당하고, 원고들은 수분양자들 내지 양수인들의 그러한 법적 지위를 전전양수한 자들로서 이 사건 토지의 점유 또는 사용ㆍ수익을 정당화할 법적 지위에 있는 자라고 할 것이므로, 원고들에 대하여 이 사건 토지의 점유․사용에 대한 변상금을 부과할 수 없다고 할 것이니, 이와 달리 본 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다.
⑵ 대상판결 역시 위 서울행정법원 판결과 같은 취지이다.
라. 그러나 원고와 피고들 사이에 ‘사용대차’가 현재까지 유지된다고 보기는 어려움
① 원고는 이 사건 소로써 이 사건 토지의 무단점유에 따른 부당이득의 반환을 구하고 있으므로, 더 이상 피고들의 무상 점유ㆍ사용을 묵시적으로 승낙하고 있다고 보기는 어려울 것이다.
② 그렇다면, 국가의 피고들에 대한 묵시적 승낙ㆍ허락의 철회시기 및 위 철회의 유효 여부가 문제될 것이다.
③ 대상판결은 이 문제에 대해서는 별도로 판단하지 않았으나, 원심 변론종결일로부터 소급한 일정 기간에 대해서는 원고의 청구가 인용될 가능성이 있다.
