【판례】《보조금취득재산 등의 처분제한에 관한 구 보조금법 제35조와 간접보조사업자에 대한 적용 여부(대법원 2018. 11. 15. 선고 2015다247257 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕
1. 판결의 요지
【판시사항】
보조금에 의하여 취득하거나 효용이 증가된 재산을 보조사업 완료 후에도 중앙관서의 장의 승인 없이 보조금의 교부 목적에 위배되는 용도에 사용하거나 양도·교환 또는 대여하거나 담보로 제공하는 것을 금지하는 구 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률 제35조가 간접보조사업자·간접보조금에도 적용되는지 여부(소극)
【판결요지】
가. 구 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률(2011. 7. 25. 법률 제10898호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 보조금법’이라고 한다) 제35조는 “보조사업자는 보조금에 의하여 취득하거나 그 효용이 증가된 것으로서 대통령령이 정하는 중요한 재산은 당해 보조사업을 완료한 후에 있어서도 중앙관서의 장의 승인 없이 보조금의 교부목적에 위배되는 용도에 사용하거나, 양도․교환 또는 대여하거나 담보에 제공하여서는 아니 된다. 다만 대통령령으로 정하는 경우에는 예외로 한다.”라고 규정하고 있다.
한편 구 보조금 관리에 관한 법률(2011. 7. 25. 법률 제10898호로 개정되어 2016. 1. 28. 법률 제13931호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘보조금법’이라고 한다) 제35조는 제1항에서 “보조사업자 또는 간접보조사업자는 보조금 또는 간접보조금으로 취득하거나 그 효용이 증가된 것으로서 대통령령으로 정하는 중요한 재산(이하 이 조에서 ‘중요재산’이 라 한다)에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 현재액과 증감을 명백히 하여야 하고, 그 현황을 중앙관서의 장 또는 해당 지방자치단체의 장에게 보고하여야 한다.”라고 규정하고, 제3항에서 “보조사업자 또는 간접보조사업자는 해당 보조사업을 완료한 후에도 중앙관서의 장의 승인 없이 중요재산에 대하여 다음 각호의 행위를 하여서는 아니 된다. 1. 보조금의 교부목적에 위배되는 용도에 사용, 2. 양도, 교환, 대여, 3. 담보의 제공”이라고 규정하고 있다.
나. 구 보조금법 제35조의 성격, ‘보조금․보조사업자’와 ‘간접보조금․간접보조사업 자’에 대한 구 보조금법의 규율 체계와 방식, 구 보조금법 제35조의 입법취지 등을 종합적으로 고려하면, 구 보조금법 제35조가 간접보조사업자․간접보조금에는 적용되지 않는다고 보아야 한다. 그 이유는 아래와 같다.
⑴ 구 보조금법 제35조는 효력규정으로서 이에 위반한 처분행위는 무효이다(대법원 2004. 10. 28. 선고 2004다5556 판결 참조). 구 보조금법 제35조가 간접보조사업자에도 적용된다고 보면 간접보조사업자와 거래한 상대방은 법에서 명시적으로 정하지도 아니한 사정 때문에 해당 거래행위가 무효로 될 수도 있는 불이익을 입는다. 이는 거래의 안전과 법적 안정성에 미치는 영향이 크다. 따라서 구 보조금법 제35조는 그 문언에 따라 엄격하게 해석하여야 하고 쉽사리 확장해석이나 유추해석할 수 있는 성질의 것이라고 보기는 어렵다.
⑵ 구 보조금법 제2조는 ‘보조금․보조사업․보조사업자’와 ‘간접보조금․간접보조사업․간접보조사업자’를 정의하면서 이들 용어를 명확하게 구별하고 있다(대법원 2017. 9. 7. 선고 2016도11103 판결 참조). 이에 따라 구 보조금법은 개별조항에서 보조사업자와 간접보조사업자를 명시적으로 구별하여 규율하고 있다. 그 예로, 보조사업의 내용 변경 등에 대한 중앙관서의 장의 승인에 관한 구 보조금법 제23조에서는 보조사업자만을 적용대상으로 명시하고, 용도 외 사용금지에 관한 구 보조금법 제22조에서는 보조사업자와 간접보조사업자 모두를 적용 대상으로 명시하며, 법령위반 등에 의한 교 부결정의 취소에 관한 구 보조금법 제30조에서는 이들 모두를 적용 대상으로 명시하면서도 절차 측면에서 달리 규율하고 있다.
특히 구 보조금법 제34조 제2항은 구 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률 시행령 (2011. 10. 26. 대통령령 제23264호로 개정되기 전의 것) 제15조에서 정하고 있는 중요한 재산(이하 ‘중요재산’이라 한다)의 증감과 현재액을 명백히 하여야 하는 것과 관련하여 ‘보조사업자․보조금’ 외에 ‘간접보조사업자․간접보조금’도 적용대상으로 명시하고 있지만, 구 보조금법 제35조는 ‘간접보조사업자’와 ‘간접보조금’을 적용 대상으로 명시하지 않는다.
⑶ 구 보조금법 제35조는 국가예산으로 교부된 보조금으로 취득한 재산이 그 교부 목적과 다른 용도로 사용되거나 처분되는 것을 막음으로써 보조사업에 대한 국가의 적정한 관리와 보조금의 실효성을 지속해서 확보하기 위한 데에 그 입법취지가 있다(대법원 2004. 10. 28. 선고 2004다5556 판결 참조). 따라서 구 보조금법 제35조가 ‘보조사업자․보조금’만을 규율 대상으로 정하여 국가예산과 지방자치단체의 자체 예산도 재원으로 삼는 간접보조금을 오로지 국가 예산으로만 조성되는 보조금과 달리 취급하는 것이 그 입법 취지에 부합한다.
2. 간접보조사업자에 대한 구 보조금법 제35조의 적용 여부 [이하 대법원판례해설 제117호, 박재억 P.363-419 참조]
⑴ 구 보조금법 제35조는 “보조사업자가 중앙관서의 장의 승인 없이 보조금에 의하여 취득된 중요한 재산을 담보로 제공하여서는 아니 된다.”라고 규정하였는데, 보조금법 제35조 제3항은 “보조사업자 또는 간접보조사업자는 중앙관서의 장의 승인 없이 보조금 또는 간접보조금으로 취득한 중요한 재산을 담보로 제공할 수 없다.”라고 규정하고 있다.
구 보조금법 적용 사안(이 사건에서 소외인의 이 사건 토지 취득 및 참가인 앞으 로의 근저당권 설정 당시에는 구 보조금법이 적용됨)에서 구 보조금법 제35조의 해 석을 보조금법 제35조 제3항과 마찬가지로 해석할 수 있는지 여부, 즉 구 보조금법 제35조의 ‘보조사업자’에 ‘간접보조사업자’도 포함된다고 볼 수 있는지 여부가 문제가 된다.
⑵ 간접보조사업자에 대하여도 구 보조금법 제35조가 적용된다고 보는 견해(적용 긍정설)과 적용되지 않는다고 보는 견해(적용 부정설)의 대립이 있다.
대법원 2014. 3. 13.자 2013다216525 결정에서 원심은 적용 긍정설을 취하였고 대법원은 이를 심리불속행기각판결로 확정하였다.
대법원 2017. 9. 7. 선고 2016도11103 판결은 형사판결이고 구 보조금법 제35조 의 적용 여부가 문제된 사안이 아니기는 하나, 보조금법이 보조사업자와 간접보조 사업자를 명확하게 구분하고 있으므로 엄격하게 해석하여야 한다는 취지를 알 수 있다.
구 보조금법 제35조는 그 문언에 비추어 간접보조사업자에 대하여 적용될 수 없다고 보는 것이 타당하다.
3. 간접보조사업자와 보조금수령자의 구별 [이하 대법원판례해설 제117호, 박재억 P.363-419 참조]
가. 용어의 정의(보조금법 제2조)
⑴ 보조금과 보조사업자
① 보조금
국가 외의 자가 수행하는 사무 또는 사업에 대하여 국가(｢국가재정법｣ [별표 2] 에 규정된 법률에 따라 설치된 기금을 관리․운용하는 자를 포함한다)가 이를 조성하거나 재정상의 원조를 하기 위하여 교부하는 보조금(지방자치단체에 교부하는 것과 그 밖에 법인․단체 또는 개인의 시설자금이나 운영자금으로 교부하는 것만 해당한다), 부담금(국제조약에 따른 부담금은 제외한다), 그 밖에 상당한 반대급부를 받지 아니하고 교부하는 급부금으로서 대통령령으로 정하는 것을 말한다.
② 보조사업․보조사업자
보조사업은 보조금의 교부대상이 되는 사무 또는 사업을 말하고, 보조사업자는 보조사업을 수행하는 자를 말한다.
⑵ 간접보조금과 간접보조사업자
① 간접보조금 : 국가 외의 자가 보조금을 재원의 전부 또는 일부로 하여 상당한 반대급부를 받지 아니하고 그 보조금의 교부목적에 따라 다시 교부하는 급부금을 말한다.
② 간접보조사업․간접보조사업자
간접보조사업은 간접보조금의 교부대상이 되는 사무 또는 사업을 말하고, 간접보 조사업자는 간접보조사업을 수행하는 자를 말한다.
③ 보조금수령자 : 보조금수령자는 보조사업자 또는 간접보조사업자로부터 보조금 또는 간접보조금을 지급받은 자를 말한다.
다. 간접보조사업자와 보조금수령자의 구별 기준
간접보조사업자는 간접보조금의 교부대상이 되는 사무 또는 사업을 수행하는 자이다(구 보조금법 제2조 제5호, 제6호). 산림조합이 구 산림법에 따라 육림사업을 대행하고 지방자치단체로부터 국고보조금을 재원으로 하는 보조금을 받은 경우, 지방자치단체가 산림조합에게 교부하는 보조금은 간접보조금이 되고, 산림조합이 시행하는 숲가꾸기 사업은 간접보조사업이 되며, 산림조합은 간접보조사업자가 된다.
보조금수령자는 보조사업자 또는 간접보조사업자로부터 보조금 또는 간접보조금을 지급받은 자이다(보조금법 제2조 제8호).
기초연금, 생계급여 등의 수령자가 보 조금수령자로 볼 수 있다.
간접보조사업자와 보조금수령자는 보조금을 ‘교부’받거나 ‘지급’받는다는 점에서는 유사하다. 그러나 간접보조사업자는 간접보조금을 교부받은 후 ‘간접보조사업을 수행함’에 따른 여러 의무를 부담하지만, 보조금수령자는 상응한 대가 지불 없이 보조금을 수령하고 보조금 수령에 따른 사업을 수행하거나 추가적 의무를 부담하지 않는다.
라. 간접보조사업자와 보조금수령자의 지위 중복이 가능한지 여부
원심은 소외인이 보조금수령자라고 볼 여지도 있으나 간접보조사업자이고 보조금 법 제34조에 따르면 간접보조사업자도 간접보조금을 ‘교부받을’ 수 있으므로, 간접보조사업자와 보조금수령자의 지위는 중복될 수 있다고 판단하였다.
그러나 간접보조사업자와 보조금수령자의 지위는 중복될 수 없다고 보는 것이 타당하다.
마. 소외인의 지위 : 소외인의 지위는 간접보조사업자이고 보조금수령자는 아니다.
4. 원고의 배당요구와 보조금 교부결정의 취소 요부(= 보조금 교부결정이 취소되지 않은 상태에서 원고가 배당요구와 배당이의를 할 수 있는지 여부) [이하 대법원판례해설 제117호, 박재억 P.363-419 참조]
가. 보조금 교부결정과 보조금반환채권
⑴ 보조금 교부결정의 법적 성질
구 보조금법 제16조에서 보조금의 교부신청 등 상대방의 협력의무에 관한 사항을 두고 있는 점, 구 보조금법 제30조에서 보조금 교부결정의 취소규정을 두고 있는 점 등에 비추어, 구 보조금법 제17조의 보조금 교부결정은 신청을 요하는 행정행위 또는 상대방의 협력을 요하는 행정행위라고 하는 것이 타당하다.
⑵ 보조금반환채권의 발생
보조금반환채권은 보조금 교부결정이 당연무효이거나 취소되지 않으면 발생하지 않는다. 보조금 교부결정이 당연무효가 아니라면, 보조금 교부결정이 취소되어야 보조금반환채권이 발생한다. 소외인에 대한 각 보조금 교부결정이 당연무효에 해당할 만한 사정을 찾을 수 없다.
행정처분의 취소와 부당이득반환청구권 발생에 관한 판례로는 대법원 2017. 4. 26. 선고 2013두6541 판결, 대법원 1994. 11. 11. 선고 94다28000 판결, 대법원 2016. 2. 18. 선고 2013다206610 판결 등이 있다.
보조금 교부결정이 취소되어야 비로소 보조금반환채권이 발생하므로, 보조금교부결정이 취소되기 전에는 보조금반환채권은 보조금 교부결정의 취소를 정지조건으로 하는 조건부 채권이라고 할 수 있다.
나. 이 사건 토지 및 건물에 관한 원고의 근저당권
피담보채권이 조건부권리인 경우에도 근저당권은 유효하다. 장래에 발생할 채권을 위하여도 저당권을 설정할 수 있다(대법원 1993. 5. 25. 선고 93다6362 판결).
이 사건에서 피담보채권은 각 보조금반환채권이고, 위 각 보조금반환채권은 보조금 교부결정취소를 정지조건으로 하는 조건부권리이다.
이 사건 토지 및 건물에 관해 설정된 원고의 근저당권도 유효하다.
다. 원고가 2013. 8. 9. 배당기일에서 배당요구할 자격이 있는지
⑴ 원고는 배당요구를 하지 않아도 당연히 배당에 참가할 수 있다.
원고는 배당요구를 하지 않아도 당연히 배당에 참가할 수 있다. 원고의 근저당권은 참가인의 담보권 실행을 위한 경매신청에 따른 경매개시결정 전에 설정된 것이므로, 원고는 별도의 배당요구를 할 필요 없이 배당요구한 것과 같은 효력을 인정받는다.
⑵ 정지조건부 권리인 피담보채권과 경매절차에서의 배당
정지조건이 성취되지 아니하였거나 기한이 도래하지 아니한 채권은 원래 강제집행은 물론 배당요구도 할 수 없고, 또한 담보권도 그 피담보채권이 위와 같은 이유로 이행기가 도래하지 아니한 경우에는 담보권을 실행할 수도 없다(대법원 2012. 8. 10.자 2012마831 결정 참조).
담보권자가 단지 배당요구권자로서 배당에 참가하는 때에는 정지조건이 성취되지 아니하였거나 기한이 도래하지 아니하여도 배당을 받는다. 다른 채권자에 의하여 개시된 경매절차에서도 부동산의 매각으로 인하여 담보권이 소멸하므로 배당을 받는 것까지 금지되는 것은 아니기 때문이다. 다만 담보권의 피담보채권에 정지조건이 붙어 있는 때에는 배당액을 공탁하여야 한다(민사집행법 제160조 제1항 제1호).
⑶ 소결
원심은 구 보조금법 제35조와 보조금법 제35조 제3항에 따라 참가인의 각 근저당권설정등기가 무효가 된다는 점을 근거로 이 부분에 관한 피고와 참가인의 주장을 배척하였는데, 이는 적절하다고 볼 수는 없다.
원고는 보조금 교부결정이 취소되지 않더라도 정지조건부 보조금반환채권으로써 배당요구할 수 있고 2013. 8. 9. 배당기일에서 배당표에 대해 이의할 수 있다. 배당기일 후인 2014. 7. 29. 소외인에 대해 보조금교부결정이 취소되고 보조금에 대한 반환명령이 내려졌으므로, 현재 정지조건이 성취되어 있는 상태라고 볼 수 있다(대법원 2015. 12. 24. 선고 2015다200531 판결).
5. 중요재산의 처분제한 규정 해당 여부와 참가인의 근저당권 효력 [이하 대법원판례해설 제117호, 박재억 P.363-419 참조]
가. 이 사건 토지, 건물 및 기계․기구 등의 취득 경위
⑴ 이 사건 토지의 취득 경위 : 2010. 12. 1.경 분양계약 체결 → 입지보조금 교부결정50) → 참가인의 원고에 대한 대출금 1,142,000,000원 송금(2011. 1. 3.) → 입지보조금(2011. 1. 10. 816,170,000원 + 그 후 326,468,250원) 송금 → 소외인의 소유권이전등기(2011. 1. 25.)
⑵ 이 사건 건물 및 기계․기구 등의 취득 경위 : 소외인의 이 사건 건물 신축 및 소유권보존등기(2011. 5. 18.) → 이 사건 건물 및 기계․기구 등에 대한 근저당권 설정(2011. 5. 31.) → 투자보조금 교부결정51) → 투자보조금(2011. 11. 29. 투자보조금 352,412,000원) 송금
나. 입지보조금과 투자보조금의 성격
⑴ 입지보조금 : 1차 입지보조금은 간접보조금에 해당한다. 지방자치단체인 원고가 국가로부터 교부받은 보조금(국비)을 재원의 일부로 하여 상당한 반대급부를 받지 아니하고 위 보조금의 교부목적에 따라 다시 교부한 급부금으로서 간접보조금에 해당한다. 2차 입지보조금은 지방자치단체가 교부한 보조금이다. 원고가 오로지 시비를 재 원으로 하여 교부한 급부금으로서 지방자치단체가 교부하는 보조금에 해당한다.
⑵ 투자보조금 : 1차 입지보조금과 마찬가지로 간접보조금에 해당한다.
다. 이 사건 토지는 보조금 또는 간접보조금에 의하여 취득한 중요재산에 해당하는지
⑴ ‘보조금’에 의한 취득
‘국가가 교부하는 보조금’에 한정되는지에 관하여 ① 적용 부정설(보조사업자가 보조금으로 취득한 재산’만이 구 보조금법 제35조의 대상이 될 수 있으므로 ‘간접보조사업자가 간접보조금으로 취득한 재산’인 이 사건 토지는 아예 구 보조금법 제35조의 적용 대상이 되지 아니한다. 그 간접보조금 중 국가가 교부한 보조금 부분의 가액에 상당하는 부분만이 적용 대상이 된다고 볼 수도 없다.)과 ② 적용 긍정설(‘간접보조사업자가 간접보조금으로 취득한 재산’도 구 보조금법 제35조의 적용 대상이 된다고 본다)의 대립이 있다.
적용 긍정설도 ① 1설(간접보조금 전액이 구 보조금법 제35조의 적용대상이라고 보는 견해)과 ② 2설(원심의 입장, 간접보조금 중 국가가 교부하는 보조금을 재원으로 하여 교부된 부분에 한해서 구 보조금법 제35조가 적용될 수 있다는 입장)의 대립이 있다.
만약 ‘적용 긍정설’을 취한다면, 이 부분 쟁점에 대하여는 논리적으로 ‘1설’이 타당하다.
원심은 대법원 2010. 3. 25. 선고 2009도8769 판결 및 대법원 2011. 6. 9. 선고 2011다2951 판결을 근거로 2설의 입장을 취하였는데, 위 판례들은 2설의 근거가 될 수 없다.
2009도8769 판결은, 피고인이 간접보조금 2억 4천만 원(국비 50%, 시비 50%)을 교부받아 이를 다른 용도에 사용한 것을 ‘보조사업자의 보조금 용도 외 사용’으로 기소한 사건에서 피고인이 ‘보조사업자’에 해당하지 않고 위 2억 4천만 원이 ‘보조금’에도 해당하지 않으므로 처벌할 수 없다고 한 사안이다. 만일 ‘간접보조사업자의 간접보조금 용도 외 사용’으로 기소하였다면 처벌이 가능하였을 것으로 보인다.
2011다2951 판결은, 지방자치단체(홍성군)가 오로지 자신의 자금으로 보조금 15억 원을 지급한 사안에서 위 보조금에는 구 보조금법이 적용되지 않는다고 한 사안으로서, 위 15억 원이 구 보조금법상 ‘보조금’에는 물론 ‘간접보조금’에도 해당하지 않음이 분명한 사안이다(지자체의 자체 보조금에는 보조금법이 적용되지 않는다는 당연한 법리를 재확인한 판결이다).
⑵ 보조금에 ‘의한’ 취득
중요재산의 취득자금이 보조금이어야 한다. 즉, 자금의 출처가 보조금이어야 한다. 보조금이 취득의 대가로 연결될 수 있어야 한다.
원심은 이 사건 토지의 취득자금 출처에 대해 제대로 심리하지 않은 채 별다른 객관적 근거 없이 소외인이 원고로부터 교부받은 입지보조금 전액으로써 이 사건 토지를 취득하였다고 인정하면서, 그중 국비 775,360,000원의 입지보조금이 구 보조금법 제35조의 적용을 받고 그 금액 상당만이 위 조항에서 정하는 처분 제한의 대상이 되는 중요재산에 해당한다는 취지로 판단하였다.
⑶ 취득자금 일부만이 보조금으로 충당될 때에도 구 보조금법 제35조가 적용되는가 : 취득자금 일부만이 보조금으로 충당될 때에도 구 보조금법 제35조가 적용된다고 할 수 있다.
⑷ 취득자금 일부만이 보조금으로 충당된 때에 구 보조금법 제35조에 위반한 중 요재산 처분행위의 무효 범위 : 취득자금 일부만이 보조금으로 충당된 때에 구 보조금법 제35조에 위반한 중요재산 처분행위는 그 보조금 충당 비율에 따라 무효가 된다고 보는 것이 타당하다(대법원 2004. 6. 11. 선고 2003다1601 판결).
⑸ 일부 무효가 될 경우 배당이의할 수 있는 금액의 범위 : 중요재산 처분행위가 무효가 되는 비율, 즉 처분대금 중 보조금 비율(보조금 충당 비율)에 해당하는 금액 상당액을 배당이의할 수 있다.
⑹ 이 사건 건물 및 기계․기구 : 토지와 달리, 투자보조금 교부결정이 나기 6개월 전에 이미 이 사건 건물이 신축되어 소유권보존등기가 마쳐졌다. 투자보조금이 신축자금의 재원이 될 수 없다. 이 사건 기계․기구가 투자보조금으로 취득하였음을 인정할 만한 자료를 발견할 수 없다.
6. 배당이의의 소 제기와 신의칙 위반 여부 [이하 대법원판례해설 제117호, 박재억 P.363-419 참조]
원고가 이 사건 배당이의의 소를 제기한 것이 신의칙에 위반된다고 볼 만한 사정은 없다. 특히 대법원 2014. 9. 4. 선고 2014다6404 판결의 태도에 비추어 보더라도, 원고가 구 보조금법 제35조 위반을 근거로 참가인에 대해 배당이의의 소를 제기한 것이 신의칙 위반이라고 할 수 없다.
7. 대상판결의 내용분석 [이하 대법원판례해설 제117호, 박재억 P.363-419 참조]
대상판결은 구 보조금법 제35조가 간접보조사업자․간접보조금에 적용되지 않음을 명시적으로 판시하였다.
