【판례<적격심사낙찰제에서 심사기준위반에 대한 사법심사의 범위와 방식>】《「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에 따라 입찰을 실시한 사안에서, 1차 입찰 취소가 위법하..

【판례<적격심사낙찰제에서 심사기준위반에 대한 사법심사의 범위와 방식>】《「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에 따라 입찰을 실시한 사안에서, 1차 입찰 취소가 위법하여 무효인 경우 후행 절차인 2차 입찰공고 및 그에 따른 낙찰자결정과 계약체결이 당연 무효인지 여부(소극)(대법원 2022. 6. 30. 선고 2022다209383 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕

 

1. 판결의 요지 : [지방자치단체인 피고가 1차 입찰을 취소하고 2차 입찰을 공고하여 낙찰자를 결정하자, 1차 입찰에서 6순위 적격심사대상자로 선정되었던 원고가 피고를 상대로 1차 입찰에 따른 적격심사대상자지위확인, 1차 입찰의 취소, 2차 입찰공고 및 2차 입찰에 따른 낙찰자결정과 계약체결 무효확인을 구하는 사안]

 

【판시사항】

 

[1] 계약담당 공무원이 입찰절차에서 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 및 그 시행령이나 세부심사기준에 어긋나게 적격심사를 한 경우, 낙찰자 결정이나 이에 따른 계약이 무효가 되는지 여부(한정 적극)

 

[2] 지방자치단체인 갑 광역시가 실시한 용역 입찰에 을 유한회사가 참여하여 6순위 적격심사대상자로 선정되었는데, 갑 광역시가 선순위 적격심사대상자에 대한 적격심사 도중 적격심사에 적용되는 실적인정범위가 과도하다며 입찰을 취소하고 실적인정범위를 완화한 새로운 입찰을 공고한 다음 병 주식회사를 낙찰자로 결정하여 용역계약을 체결하자, 을 회사가 종전 입찰의 취소에 대한 무효 확인, 새로운 입찰공고 및 이에 따른 낙찰자 결정과 계약체결에 대한 무효 확인을 구한 사안에서, 제반 사정에 비추어 새로운 입찰공고 및 이에 따른 낙찰자 결정과 계약체결이 무효라고 보기 어려운데도, 종전 입찰의 취소가 위법하여 효력이 없으므로 이를 전제로 이루어진 새로운 입찰공고 및 그에 따른 낙찰자 결정과 계약체결도 모두 무효라고 본 원심판단에는 법리오해 등의 잘못이 있다고 한 사례

 

【판결요지】

 

[1] 계약담당 공무원이 입찰절차에서 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 및 그 시행령이나 세부심사기준에 어긋나게 적격심사를 하였다고 하더라도 그 사유만으로 당연히 낙찰자 결정이나 그에 따른 계약이 무효가 되는 것은 아니고, 이를 위반한 하자가 입찰절차의 공공성과 공정성이 현저히 침해될 정도로 중대할 뿐 아니라 상대방도 이러한 사정을 알았거나 알 수 있었을 경우 또는 누가 보더라도 낙찰자 결정 및 계약체결이 선량한 풍속 기타 사회질서에 반하는 행위에 의하여 이루어진 것임이 분명한 경우 등 이를 무효로 하지 않으면 그 절차에 관하여 규정한 위 법률의 취지를 몰각하는 결과가 되는 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 무효가 된다.

 

[2] 지방자치단체인 갑 광역시가 실시한 용역 입찰에 을 유한회사가 참여하여 6순위 적격심사대상자로 선정되었는데, 갑 광역시가 선순위 적격심사대상자에 대한 적격심사 도중 적격심사에 적용되는 실적인정범위가 과도하다며 입찰을 취소하고 실적인정범위를 완화한 새로운 입찰을 공고한 다음 병 주식회사를 낙찰자로 결정하여 용역계약을 체결하자, 을 회사가 종전 입찰의 취소에 대한 무효 확인, 새로운 입찰공고 및 이에 따른 낙찰자 결정과 계약체결에 대한 무효 확인을 구한 사안에서, 종전 입찰의 취소가 위법하여 효력이 없다고 본 원심의 판단에는 법리오해 등의 잘못이 없으나, 종전 입찰의 취소가 위법하여 효력이 없다고 하더라도 이와 별개로 이루어진 새로운 입찰이 그 하자를 승계한다고 볼 수 없어 새로운 입찰공고 및 이에 따른 낙찰자 결정과 계약체결이 당연 무효라고 할 수 없는 점, 위 입찰절차의 하자가 공공성과 공정성을 현저히 침해될 정도로 중대하다고 단정하기 어렵고, 새로운 입찰에서 낙찰자가 이러한 사정을 알았거나 알 수 있었다고 보기 어려운 점, 새로운 입찰 자체에 낙찰자가 입찰 참가자격을 갖추지 못하였다거나 그 밖에 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제42조 각호에서 정한 입찰무효 사유가 있다고 인정할 자료가 없는 점 등 제반 사정에 비추어 새로운 입찰공고 및 이에 따른 낙찰자 결정과 계약체결이 무효라고 보기 어려운데도, 종전 입찰의 취소가 위법하여 효력이 없으므로 이를 전제로 이루어진 새로운 입찰공고 및 그에 따른 낙찰자 결정과 계약체결도 모두 무효라고 본 원심판단에는 법리오해 등의 잘못이 있다고 한 사례.

 

2. 사안의 개요 및 쟁점 [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 민성철 P.2319-2322 참조]

 

가. 사실관계

 

⑴ 피고는 이 사건 용역에 관하여 이 사건 1차 입찰을 공고하면서, 낙찰자 결정방법을 적격심사제로, 결정기준을 ‘최근 3년간 준공(완료)된 용역 이행실적 합계액’으로, 이행실적 인정범위를 ‘도로개설(확장)공사 기본 및 실시설계용역’으로 각 정하였다.

 

⑵ 원고를 포함한 다수의 업체가 이 사건 1차 입찰에 참가하였고, 개찰 결과 원고는 6순위 적격심사대상자로 선정되었는데, 선순위 적격심사대상자부터 순차로 적격심사를 받던 중 실적 부족에 따른 부적격자가 다수 발생하였다.

 

⑶ 피고는 실적인정범위가 과도한 제한이라고 판단하여 이 사건 1차 입찰을 취소한 후 이 사건 2차 입찰을 공고하면서, 실적인정범위를 도로개설(확장)공사에 관한 ‘기본 및 실시설계용역’ 또는 ‘실시설계용역’으로 완화하였다.

 

⑷ 피고는 이 사건 2차 입찰에서 소외 회사를 낙찰자로 결정한 후, 이 사건 용역에 관한 계약을 체결하였다.

 

⑸ 이에 원고는 피고를 상대로, 이 사건 1차 입찰 적격심사대상자의 지위 확인, 이 사건 1차 입찰공고 취소 무효확인, 이 사건 2차 입찰의 공고ㆍ낙찰자결정ㆍ계약체결 무효확인을 각 구하는 이 사건 소를 제기하였다.

 

⑹ 원심은 다음과 같은 이유로 청구를 모두 인용하였다.

① 이 사건 1차 입찰에는 그 특별유의서에서 정한 취소 사유가 없으므로, 그 입찰 취소는 위법하여 무효이고, 원고는 여전히 6순위 적격심사대상자의 지위에 있다.

② 이 사건 2차 입찰의 공고ㆍ낙찰자결정ㆍ계약체결은 모두 이 사건 1차 입찰이 적법하게 취소되었음을 전제로 이루어졌으므로, 마찬가지로 무효이다.

 

⑺ 대법원은, 위 ①은 원심판단을 수긍하여 상고를 기각하였으나, 위 ②는 다음과 같은 이유로 원심을 파기환송하였다.

㉠ 입찰공고는 청약의 유인에 불과하므로 입찰참가에 대한 피고의 승낙이 없었던 이상, 이 사건 1차 입찰의 취소가 무효이더라도 이와 별개로 이루어진 이 사건 2차 입찰이 그 하자를 승계한다고 볼 수 없어 그 공고ㆍ낙찰자결정ㆍ계약체결이 당연무효라고 볼 수는 없다.

㉡ 이 사건 2차 입찰의 진행금지가처분신청은 기각되었고, 피고는 그 후에야 이 사건 2차 입찰의 낙찰자결정 및 계약체결을 하였으며, 지방계약법상 입찰무효 사유도 없는데도, 원심은 이 사건 1차 입찰의 무효만으로 그 공고ㆍ낙찰자결정ㆍ계약체결이 무효라고 보았다.

 

나. 쟁점

 

⑴ 위 판결의 쟁점은, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에 따라 입찰을 실시한 사안에서, 1차 입찰 취소가 위법하여 무효인 경우 후행 절차인 2차 입찰공고 및 그에 따른 낙찰자결정과 계약체결이 당연 무효인지 여부(소극)이다.

 

⑵ 계약담당 공무원이 입찰절차에서 ｢지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률｣ 및 그 시행령이나 세부심사기준에 어긋나게 적격심사를 하였다고 하더라도 그 사유만으로 당연히 낙찰자 결정이나 그에 따른 계약이 무효가 되는 것은 아니고, 이를 위반한 하자가 입찰절차의 공공성과 공정성이 현저히 침해될 정도로 중대할 뿐 아니라 상대방도 이러한 사정을 알았거나 알 수 있었을 경우 또는 누가 보더라도 낙찰자 결정 및 계약체결이 선량한 풍속 기타 사회질서에 반하는 행위에 의하여 이루어진 것임이 분명한 경우 등 이를 무효로 하지 않으면 그 절차에 관하여 규정한 위 법률의 취지를 몰각하는 결과가 되는 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 무효가 된다(대법원 2014. 6. 26. 선고 2012다27254 판결 참조).

 

⑶ 원고는 피고(지방자치단체)가 실시한 용역 입찰 공고에 따라 입찰에 참가하여 6순위 적격심사대상자로 선정되었으나, 피고는 적격심사 시 적용되는 실적인정 범위를 완화하기 위하여 입찰을 취소하고 재차 입찰을 공고하여 다른 업체가 낙찰자로 결정되었다.

이에 원고는 피고를 상대로 1차 입찰에 따른 적격심사대상자지위확인, 1차 입찰의 취소, 2차 입찰공고 및 2차 입찰에 따른 낙찰자결정과 계약체결 무효확인을 구하고 있다.

 

⑷ 원심은 1차 입찰의 취소가 위법하여 효력이 없으므로, 1차 입찰이 취소된 것을 전제로 이루어진 2차 입찰공고 및 그에 따른 낙찰자결정과 계약체결도 모두 효력이 없다고 판단하였다.

 

⑸ 대법원은 1차 입찰의 취소가 위법하여 효력이 없다는 원심 판단은 수긍하였다. 그러나 이와 별개로 이루어진 2차 입찰공고 및 그에 따른 낙찰자결정과 계약체결이 당연 무효라고 볼 수 없고, 그 입찰절차의 하자가 공공성과 공정성이 현저히 침해될 정도로 중대하다고 단정하기 어려우며, 2차 입찰에서의 낙찰자가 그러한 사정을 알았거나 알 수 있었다고 보기 어렵고, 2차 입찰 자체에 입찰무효 사유가 존재하지 않는다는 이유를 들어 2차 입찰공고 및 그에 따른 낙찰자결정과 계약체결의 효력이 인정된다고 판단하고, 원심판결 중 2차 입찰공고 및 그에 따른 낙찰자결정과 계약체결 무효 확인 부분을 파기환송하였다.

 

3. 적격심사낙찰제에서 심사기준위반에 대한 사법심사의 범위와 방식 [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 민성철 P.2319-2322 참조]

 

가. 국가계약법 및 지방계약법상 적격심사낙찰제

 

⑴ 적격심사낙찰제는, 낙찰자를 결정할 때 입찰가격 이외에 비가격요소인 계약이행경험, 기술능력, 재무상태, 신인도(협력관계, 하도급관련 사항, 건설재해와 제재처분 사항, 계약이행과정의 성실성 등) 등을 종합적으로 심사하여 낙찰자를 결정하는 것으로, 예정가격 이하 최저가격으로 입찰한 자 순으로 공사수행능력과 입찰가격 등을 종합심사하여 적격통과 점수 이상 획득한 자를 낙찰자로 결정하는 제도이다.

 

⑵ 적격심사낙찰제도를 채택한 입찰의 구체적인 절차는, ① 입찰공고, ② PQ심사(입찰참가자격 사전심사), ③ 입찰참가적격자 선정, ④ 현장설명, ⑤ 입찰집행, ⑥ 적격심사대상자통보, ⑦ 적격심사서류제출, ⑧ 적격심사, ⑨ 낙찰자 결정, ⑩ 계약체결의 순서로 이루어진다.

 

나. 국가계약법 및 지방계약법에 따라 체결된 공공계약의 법적 성격

 

⑴ 국가계약법 및 지방계약법에 따라 체결된 공공계약의 법적 성격에 관하여 판례는 일관되게 사법상 계약으로 보고 있고(대법원 2001. 12. 11. 선고 2001다33604 판결), 그 과정에서 낙찰자결정의 법적 성격에 관하여는 이를 편무예약으로 보고 있다.

◎ 대법원 2006. 6. 29. 선고 2005다41603 판결 : 구 지방재정법(2005. 8. 4. 법률 제7663호로 전문 개정되기 전의 것) 제63조가 준용하는 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제11조는 지방자치단체가 당사자로서 계약을 체결하고자 할 때에는 계

약서를 작성하여야 하고 그 경우 담당공무원과 계약당사자가 계약서에 기명날인 또는 서명함으로써 계약이 확정된다고 규정함으로써, 지방자치단체가 당사자가 되는 계약의 체결은 계약서의 작성을 성립요건으로 하는 요식행위로 정하고 있으므로, 이 경우 낙찰자의 결정으로 바로 계약이 성립된다고 볼 수는 없어 낙찰자는 지방자치단체에 대하여 계약을 체결하여 줄 것을 청구할 수 있는 권리를 갖는 데 그치고, 이러한 점에서 위 법률에 따른 낙찰자 결정의 법적 성질은 입찰과 낙찰행위가 있은 후에

더 나아가 본계약을 따로 체결한다는 취지로서 계약의 편무예약에 해당한다.

 

⑵ 한편 공공계약의 공법적 특징을 들어 공공계약이 공법상 계약이라고 보거나 또는 낙찰자결정과 공공계약의 성격을 달리 파악하여 낙찰자결정은 행정처분으로, 공공계약은 사법상 계약으로 보는 견해도 있다.

 

⑶ 공공계약 체결 과정에서 심사기준 위반에 관한 리딩 케이스로는 대법원 2001. 12. 11. 선고 2001다33604 판결이 있다.

◎ 대법원 2001. 12. 11. 선고 2001다33604 판결 : 지방재정법에 의하여 준용되는 국가계약법에 따라 지방자치단체가 당사자가 되는 이른바 공공계약은 사경제의 주체로서 상대방과 대등한 위치에서 체결하는 사법상의 계약으로서 그 본질적인 내용은 사인 간의 계약과 다를 바가 없으므로, 그에 관한 법령에 특별한 정함이 있는 경우를 제외하고는 사적자치와 계약자유의 원칙 등 사법의 원리가 그대로 적용된다 할 것이다. 한편, 국가계약법은 국가가 계약을 체결하는 경우 원칙적으로 경쟁입찰에 의하여야 하고(제7조), 국고의 부담이 되는 경쟁입찰에 있어서 입찰공고 또는 입찰설명서에 명기된 평가기준에 따라 국가에 가장 유리하게 입찰한 자를 낙찰자로 정하도록(제10조 제2항 제2호) 규정하고 있고, 같은법 시행령에서 당해 입찰자의 이행실적, 기술능력, 재무상태, 과거 계약이행 성실도, 자재 및 인력조달가격의 적정성, 계약질서의 준수정도, 과거공사의 품질정도 및 입찰가격 등을 종합적으로 고려하여 재정경제부장관이 정하는 심사기준에 따라 세부심사기준을 정하여 결정하도록 규정하고 있

으나, 이러한 규정은 국가가 사인과의 사이의 계약관계를 공정하고 합리적·효율적으로 처리할 수 있도록 관계 공무원이 지켜야 할 계약사무처리에 관한 필요한 사항을 규정한 것으로, 국가의 내부규정에 불과하다 할 것이다(대법원 1996. 4. 26. 선고 95다11436 판결 참조). 따라서 단순히 계약담당공무원이 입찰절차에서 위 법령이나 그 세부심사기준에 어긋나게 적격심사를 하였다는 사유만으로 당연히 낙찰자 결정이나 그에 기한 계약이 무효가 되는 것은 아니고, 이를 위배한 하자가 입찰절차의 공공성과 공정성이 현저히 침해될 정도로 중대할 뿐 아니라 상대방도 이러한 사정을 알았거나 알 수 있었을 경우 또는 누가 보더라도 낙찰자의 결정 및 계약체결이 선량한 풍속 기타 사회질서에 반하는 행위에 의하여 이루어진 것임이 분명한 경우 등 이

를 무효로 하지 않으면 그 절차에 관하여 규정한 국가계약법의 취지를 몰각하는 결과가 되는 특별한 사정이 있는 경우에 한하여 무효가 된다고 해석함이 타당하다.

 

⑷ 대상판결의 사안에서, 원고는 취소된 1차 입찰의 6순위 적격심사대상자였는데, 1차 입찰이 취소 이후 실시된 2차 입찰에서 제3자가 낙찰받아 계약을 체결하자, 피고를 상대로 하여, 1차 입찰 취소가 무효라고 주장하면서, 1차 입찰에 따른 적격심사대상자 지위 확인과 아울러 1차 입찰 취소가 유효함을 전제로 한 2차 입찰 및 그에 따른 낙찰자결정과 계약 체결무효확인을 청구하였다.

 

⑸ 대상판결은 원고의 확인의 이익을 긍정하였다.

◎ 대법원 2000. 5. 12. 선고 2000다2429 판결 : 취소 전 입찰절차에서의 제2순위 적격심사대상자는 추후 진행되는 적격심사에서 제1순위 적격심사대상자가 부적격판정을 받거나 계약을 체결하지 아니하면 적격심사를 받아 낙찰자 지위를 취득할 수도 있으므로 취소 전 입찰절차상 제2순위 적격심사대상자로서의 지위에 대한 확인과 위 입찰절차의 취소 및 새로운 입찰공고가 무효임의 확인을 구하는 소가 단순한 사실관계나 과거의 법률관계의 존부 확인에 불과하다고 할 수 없다.

 

⑹ 대상판결은 본안에 관하여 앞서 본 리딩케이스인 2001다33604 판결의 법리를 그대로 따르고 있는데, 이러한 판례의 태도에 대하여는 심사기준의 적용 여하에 따라 입찰 참가자들의 지위에 영향을 미치고, 당락 여부도 달라질 수 있는 점을 고려하면 위와 같은 심사기준이 지나치게 완화된 것이라는 지적도 있다.