【판례<철도산업발전기본법에서 정한 국가철도공단의 권한>】《국가철도공단에 철도시설 건설사업의 부지 취득과 관련된 부당이득반환청구권을 행사할 권한이 있는지 여부(적극)(대법원 2022. 11. 10. 선고 2022다242250 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕
1. 판결의 요지 : [철도산업발전기본법에서 정한 국가철도공단의 권한에 대한 사건]
【판시사항】
국가철도공단이 철도시설 건설사업 부지의 취득에 관한 계약 체결과 이에 따른 권리를 행사할 권한을 가지는지 여부(적극)
【판결요지】
철도산업발전기본법에 따르면, 철도의 관리청은 국토교통부장관이고(제19조 제1항), 국토교통부장관은 철도산업발전기본법과 그 밖의 철도에 관한 법률에 규정된 철도시설의 건설 및 관리 등에 관한 업무의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 ‘국가철도공단’으로 하여금 대행하게 할 수 있으며, 대행하는 업무의 범위·권한의 내용 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하되(제19조 제2항), ‘국가철도공단’이 위 규정에 따라 국토교통부장관의 업무를 대행하는 경우에는 그 대행 범위 안에서 철도산업발전기본법과 그 밖의 철도에 관한 법률을 적용할 때 철도의 관리청으로 본다(제19조 제3항). 한편 철도산업발전기본법 시행령 제28조는 철도산업발전기본법 제19조 제2항에 따라 ‘국가철도공단’이 국토교통부장관을 대행하는 업무의 범위에 ‘국가가 추진하는 철도시설 건설사업의 집행(제1호)’ 및 ‘국가 소유의 철도시설에 대한 사용료 징수 등 관리업무의 집행(제2호)’ 등을 명시하였고, 국가철도공단법 제7조는 ‘국가철도공단’의 사업 범위에 ‘철도시설의 건설 및 관리(제1호)’와 ‘제1호부터 제8호까지의 사업을 위한 부동산의 취득, 공급 및 관리(제9호)’ 등을 명시하였다.
이러한 철도산업발전기본법·국가철도공단법 등 관련 법령의 규정 체계·내용에 국가철도공단의 설립목적 및 대행 업무의 내용·취지 등을 더하여 보면, 국가철도공단은 국토교통부장관을 대행하는 관리청의 지위에서, 국가가 추진하는 철도시설 건설사업의 집행 및 관리업무와 함께 철도시설에 대한 사용료 징수 등 관리업무를 담당하고, 이와 별도로 철도시설 건설사업의 집행 등을 위한 부동산의 취득·관리업무 담당자로서 그 사업부지의 취득에 관한 계약 체결권한과 함께 그에 따른 권리를 행사할 권한까지 가진다고 볼 수 있다.
2. 사안의 개요 및 쟁점 [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 민성철 P.2771-2781 참조]
가. 사실관계
⑴ 원고는 이 사건 사업의 시행자이고, 피고는 이 사건 사업부지 내의 이 사건 각 토지의 소유자이며, 이 사건 사업 실시계획 승인 당시 이 사건 각 토지 위에는 이 사건 지장물이 설치 또는 식재되어 일반 시민들이 이를 공원으로 이용하고 있었다.
⑵ 원고는 2019. 9. 17. 피고에게 이 사건 각 토지 및 지장물은 무상귀속 대상으로 정한 ‘종래의 공공시설’에 해당한다는 이유로 무상사용 및 무상귀속 협의 요청을 하였으나, 피고는 무상귀속 협의에 응하지 않았다.
⑶ 이에 원고는 피고에게 이 사건 각 토지 및 지장물에 대한 손실보상금을 지급하고, 2020. 8. 11. 이 사건 각 토지에 대하여 2020. 8. 10.자 공공용지의 협의취득을 원인으로 한 원고 명의의 소유권이전등기를 마쳤다.
⑷ 원고는 이 사건 각 토지 및 지장물은 종래의 공공시설로서 원고에게 무상으로 귀속되어야 한다고 주장하며 피고를 상대로 보상금 상당의 부당이득반환을 구하는 이 사건 소를 제기하였다.
⑸ 원심은 원고가 피고에 대하여 직접 부당이득의 반환을 구할 수 있는 권한이 없다고 보아 원고의 청구를 배척하였다.
⑹ 그러나 대법원은 원고는 국토부장관을 대행하는 관리청의 지위에서 이 사건 사업의 집행 및 관리업무는 물론 그 사업부지에 포함되는 이 사건 토지와 지장물의 취득․관리업무까지 담당한 것으로, 이 사건 매매계약을 체결할 권한은 물론 그 매매계약이 무효로 됨에 따른 매매대금에 관한 부당이득반환청구권을 행사할 권한도 함께 보유․행사할 수 있다는 이유로 원심을 파기환송하였다.
나. 문제점 제기
⑴ 관련 조항
● 국토의 계획 및 이용에 관한 법률
제65조(개발행위에 따른 공공시설 등의 귀속)
① 개발행위허가(다른 법률에 따라 개발행위허가가 의제되는 협의를 거친 인가ㆍ허가ㆍ승인 등을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 자가 행정청인 경우 개발행위허가를 받은 자가 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 「국유재산법」과 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 관리청에 무상으로 귀속되고, 종래의 공공시설은 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 귀속된다.
⑵ 문제의 전제
㈎ 무상귀속 대상인 종래의 공공시설에 대하여, 피고가 사업시행자인 원고의 무상귀속 협의절차에 응하지 않음으로써 부득이 그 사업일정을 맞추고자 원고가 유상매수 협의취득 및 토지수용절차를 거쳐 그 보상금을 지급하고 종래의 공공시설을 취득하였다면, 가사 매매계약과 토지수용절차에서의 재결에 무효나 취소사유가 존재하지 아니한다고 하더라도 이는 피고가 정당한 원인 없이 보상금액 상당의 이득을 얻은 셈이 된다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2007다36209 판결, 대법원 2016. 4. 12. 선고 2015다228744 판결).
㈏ 대상판결의 사안에서, 이 사건 사업의 사업시행자인 원고는 이 사건 토지와 지장물이 국토계획법 제65조 제1항에 따른 ‘종래의 공공시설’에 해당함을 전제로, 피고와 무상귀속에 관한 협의 요청을 하였으나, 피고가 이를 거부하자 이 사건 토지와 지장물에 대한 매매계약을 체결하고 대금을 지급하였는데, 이 사건은 원고가 피고를 상대로 그 대금 상당액을 부당이득으로 반환하라는 것이다.
㈐ 매매계약서에, 매수인은 대한민국(관리청 : 국토교통부)이고, 원고는 업무대행자로 표시되어 있었다. ➠ 매매계약에 따른 소유권이전등기도 대한민국 앞으로 이루어졌다[✍ 이 사건 토지는 철도시설인 사곡역사의 신축부지로 편입되었음(철도의 건설 및 철도시설 유지관리에 관한 법률 제17조)].
● 철도의 건설 및 철도시설 유지관리에 관한 법률
제17조(시설의 귀속 등)
① 철도건설사업으로 조성 또는 설치된 토지 및 시설은 준공과 동시에 국가에 귀 속된다. 다만, 대통령령으로 정하는 토지 및 시설의 경우에는 그러하지 아니하다.
㈑ 원심의 사실인정에 의하면, ‘원고가 피고에게 매매대금을 지급한 것’으로 기재되어 있으나, 철도건설법 제8조, 제20조에 따르면, 일반 철도의 경우 그 비용을 국고 부담으로 하도록 정하고 있으므로, 원고가 피고에게 매매대금을 지급했다 하더라도 실질적인 비용 부담자는 대한민국으로 보인다.
㈒ 원심은, 이 사건 토지와 지장물이 국토계획법 제65조 제1항이 정한 무상귀속의 요건을 갖추었다고 판단하면서도, 원고는 대한민국의 업무대행자로서 이 사건 매매계약 체결 및 대금 지급 업무를 수행한 것일 뿐이므로 피고에 대하여 직접 부당이득반환청구권을 행사할 수 있는 권한이 있다고 볼 수 없다고 판단하였다.
☞ 원고가 부당이득반환청구권을 행사할 수 있는 권한이 있는지가 궁극적인 쟁점이 되고, 원심의 논리에 따르면 원고가 아니라 대한민국이 부당이득반환청구권을 행사해야 한다는 결론에 이르게 된다.
⑶ 문제 제기
㈎ 대상판결의 사안은 전형적인 「급부부당이득」의 문제이다. ➠ 원심판단에 의하면, 피고는 무상귀속 대상인 이 사건 토지와 지장물에 대하여, 「대한민국」과 매매계약을 체결하고, 「원고」로부터 그 대금을 지급받았으므로, 그 상당의 부당이득을 하였다. ➠ 문제는 누가 피고에 대한 부당이득반환청구권을 행사할 수 있는가, 계약 당사자인 대한민국인가 아니면 실질적으로 업무를 처리하고 대금을 지급한 원고인가이다.
㈏ 철도와 관련된 사무는 국가의 사무로서 주무부처는 국토교통부이다(철도의 건설 및 철도시설 유지관리에 관한 법률 제42조). ➠ 원고는 철도산업발전기본법, 국가철도공단법에 따라 설립된 공법인이므로, 원고와 대한민국 사이의 관계는 기본적으로 상하 행정관청 사이의 관계이고, 그 관계는 관련 법령의 해석에 의하여 정해지게 된다. ➠ 그에 따라 이 사건에서 문제된 부당이득반환청구권의 귀속 문제도 해결되어야 한다.
● 철도의 건설 및 철도시설 유지관리에 관한 법률
제42조(국토교통부)
① 국토교통부장관은 국토종합계획의 수립ㆍ조정, 국토의 보전ㆍ이용 및 개발, 도시ㆍ도로 및 주택의 건설, 해안 및 간척, 육운ㆍ철도 및 항공에 관한 사무를 관장한다.
다. 쟁점
⑴ 위 판결의 쟁점은, 국가철도공단에 철도시설 건설사업의 부지 취득과 관련된 부당이득반환청구권을 행사할 권한이 있는지 여부(적극)이다.
즉, 국가철도공단이 철도시설 건설사업 부지의 취득에 관한 계약 체결과 이에 따른 권리를 행사할 권한이 있는지 여부가 핵심쟁점이고, 세부 쟁점은 ① 철도산업발전기본법 제19조 제2항에 따른 국가철도공단의 ‘업무 대행’의 법적 성격, ② 국가철도공단법 제7조 제9호에 따라 국토교통부장관으로부터 국가철도공단에게 철도시설 건설사업 부지 취득에 관한 계약 체결 등의 권한이 이전되는지 여부, ③ 「대한민국」이 당사자인 위 계약에 따른 권리를 국가철도공단이 「자신의 이름」으로 소송상 행사할 수 있는지 여부이다.
⑵ 철도산업발전기본법에 따르면, 철도의 관리청은 국토교통부장관이고(제19조 제1항), 국토교통부장관은 철도산업발전기본법과 그 밖의 철도에 관한 법률에 규정된 철도시설의 건설 및 관리 등에 관한 업무의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 ‘국가철도공단’으로 하여금 대행하게 할 수 있으며, 대행하는 업무의 범위ㆍ권한의 내용 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정하되(제19조 제2항), ‘국가철도공단’이 위 규정에 따라 국토교통부장관의 업무를 대행하는 경우에는 그 대행 범위 안에서 철도산업발전기본법과 그 밖의 철도에 관한 법률을 적용할 때 철도의 관리청으로 본다(제19조 제3항). 한편, 철도산업발전기본법 시행령 제28조는 철도산업기본법 제19조 제2항에 따라 ‘국가철도공단’이 국토교통부장관을 대행하는 업무의 범위에 ‘국가가 추진하는 철도시설 건설사업의 집행(제1호)’ 및 ‘국가 소유의 철도시설에 대한 사용료 징수 등 관리업무의 집행(제2호)’ 등을 명시하였고, 국가철도공단법 제7조는 ‘국가철도공단’의 사업 범위에 ‘철도시설의 건설 및 관리(제1호)’와 ‘제1호부터 제8호까지의 사업을 위한 부동산의 취득, 공급 및 관리(제9호)’ 등을 명시하였다.
이러한 철도산업발전기본법․국가철도공단법 등 관련 법령의 규정 체계․내용에 국가철도공단의 설립 목적 및 대행 업무의 내용․취지 등을 더하여 보면, 국가철도공단은 국토교통부장관을 대행하는 관리청의 지위에서, 국가가 추진하는 철도시설 건설사업의 집행 및 관리 업무와 함께 철도시설에 대한 사용료 징수 등 관리 업무를 담당하고, 이와 별도로 철도시설 건설사업의 집행 등을 위한 부동산의 취득․관리 업무 담당자로서 그 사업부지의 취득에 관한 계약 체결권한과 함께 그에 따른 권리를 행사할 권한까지 가진다고 볼 수 있다.
⑶ 원고(국가철도공단)가 피고로부터 이 사건 토지와 지장물을 매수하였다가, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제65조에 따라 무상으로 귀속되는 것임을 알게 되자 피고에게 대한민국의 업무대행자로서 매매대금 상당의 부당이득반환을 청구한 사안이다.
⑷ 대법원은 부당이득반환청구권의 귀속 주체가 대한민국이라는 이유로 이를 기각한 원심의 판단에 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제65조 제1항의 ‘행정청’의 의미와 권리행사의 범위, 철도산업발전기본법 제19조 제3항 및 국가철도공단법 제7조에 관한 법리를 오해함으로써 판결에 영향을 미친 잘못이 있다고 보아 이를 파기·환송하였다.
3. 국가철도공단이 철도시설 건설사업 부지의 취득에 관한 계약 체결과 이에 따른 권리를 행사할 권한이 있는지 여부 [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 민성철 P.2771-2781 참조]
가. 국토계획법 제65조 제1항의 해석 (= 행정청의 의미)
⑴ 국토계획법 제65조 제1항은 “개발행위허가 … 를 받은 자가 행정청인 경우 개발행위허가를 받은 자가 … 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 … 종래의 공공시설은 개발행위허가를 받은 자에게 무상으로 귀속된다”라고 정하여 종래의 공공시설이 무상으로 귀속되는 자는 개발행위허가를 받은 자, 즉 행정청이라고 해석된다.
⑵ ‘행정청’은 일반적으로 권리‧의무의 귀속 주체, 즉 권리능력을 전제로 한 개념이 아니라 기능적인 개념이다.
행정기본법 제2조 제2호는, ‘행정청’에 관하여 “행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관” 또는 “그 밖에 법령등에 따라 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 권한을 가지고 있거나 그 권한을 위임 또는 위탁받은 공공단체 또는 그 기관이나 사인(私人)”이라고 정의하고 있다.
☞ 전단의 ‘국가 또는 지방자치단체의 기관’은 권리능력이 없으므로 그 자체가 권리‧의무 귀속의 주체가 될 수 없고, 후단의 ‘공공단체 … 사인’은 그 성격에 따라 권리‧의무 귀속 주체가 될 수 있을 것이다.
⑶ 만약 국토계획법 제65조 제1항과 관련하여 문제된 행정청이 ‘국가 또는 지방자치단체의 기관’이라면, 기존의 공공시설은 그 행정청(기관)이 소속된 국가 또는 지방자치단체에게 귀속될 것이고, 그 행정청이 ‘공공단체 또는 사인’이라면, 행정청 자체에 귀속될 수 있을 것이다.
실제 국토계획법 제65조 제1항 관련 부당이득반환청구 사건에서 문제된 ‘행정청’은 각종 공사 등 공공단체인 경우가 다수 존재한다.
⑷ 국토계획법 제65조 제1항 소정의 ‘행정청’으로서의 공공단체
① 한국토지주택공사(LH공사) : 대상판결(대법원 2022. 11. 10. 선고 2022다242250 판결)과 유사하게 무상 귀속의 요건을 갖추었음에도 대금이 지급된 경우 그 부당이득반환청구 사건의 원고로 한국토지주택공사인 사건이 다수 있다(대법원 2020. 11. 26. 선고 2019다209611 판결, 대법원 2019. 2. 14. 선고 2018다262059 판결, 대법원 2016. 4. 12. 선고 2015다228744 판결, 대법원 2015. 8. 13. 선고 2015다213155 판결 등).
✍ 한국토지주택공사법 제19조 제2항303)은 명시적으로 국토계획법 제65조 적용에
관하여 한국토지주택공사를 행정청인 시행자로 본다고 규정하고 있다.
② 서울주택도시공사(SH공사) : 한국토지주택공사와 같은 명문의 규정은 없으나, 판례는, 서울주택도시공사가 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치하기 위하여 개발행위허가를 받거나 도시·군계획시설사업의 실시계획인가를 받아 개발사업의 시행자가 된 경우에는 국토계획법 제65조 제1항에서 정한 ‘개발사업의 시행자가 행정청인 경우’로 볼 수 있다고 판단하였다(대법원 2019. 8. 30. 선고 2016다252478 판결).
⑸ 대상판결(대법원 2022. 11. 10. 선고 2022다242250 판결)에서 원고인 국가철도공단은 국가철도공단법에 따라 설립된 공법인으로서 공공단체에 해당하는데, 원심은 국가철도공단이 국토계획법 제65조 제1항 소정의 ‘행정청’이라고 판단하였고, 대상판결(대법원 2022. 11. 10. 선고 2022다242250 판결)에서 이 부분에 관하여 명시적으로 판단하지 아니하였으나 국가철도공단이 ‘행정청’에 해당함을 전제한 것으로 볼 수 있다.
⑹ 그런데 대상판결(대법원 2022. 11. 10. 선고 2022다242250 판결)의 사안에서 ‘종래 공공시설’인 이 사건 토지 및 지장물은 ‘행정청’인 원고가 아니라 대한민국이 매수하여 대한민국 앞으로 소유권이전등기가 경료되었고, 그럼에도 불구하고 부당이득반환을 소송상 구하는 자는 대한민국이 아니라 원고이다.
나. 대한민국과 원고 사이의 관계
⑴ 행정기관 사이의 권한의 ‘위임, 위탁’, ‘대리, 대행’의 문제
㈎ 정부조직법 제6조는 행정기관의 권한의 위임‧위탁에 관하여 정하고 있는데, 강학상으로 행정기관 사이의 권한 배분에 관하여, 권한 이전이 수반되는 위임, 위탁과 그러한 권한 이전이 수반되지 아니하는 대리, 대행 등이 논의되고 있고 그 대략적인 내용은 아래와 같다. ✍ 정부조직법의 규정된 위임‧위탁의 의미가 강학상 논의되는 내용과 반드시 일치하지는 않는다.
● 정부조직법 제6조
제6조(권한의 위임 또는 위탁)
① 행정기관은 법령으로 정하는 바에 따라 그 소관사무의 일부를 보조기관 또는 하급행정기관에 위임하거나 다른 행정기관ㆍ지방자치단체 또는 그 기관에 위탁 또는 위임할 수 있다. 이 경우 위임 또는 위탁을 받은 기관은 특히 필요한 경우에는 법령으로 정하는 바에 따라 위임 또는 위탁을 받은 사무의 일부를 보조기관 또는 하급행정기관에 재위임할 수 있다.
② 보조기관은 제1항에 따라 위임받은 사항에 대하여는 그 범위에서 행정기관으로서 그 사무를 수행한다.
③ 행정기관은 법령으로 정하는 바에 따라 그 소관사무 중 조사ㆍ검사ㆍ검정ㆍ관리 업무 등 국민의 권리ㆍ의무와 직접 관계되지 아니하는 사무를 지방자치단체가 아닌 법인ㆍ단체 또는 그 기관이나 개인에게 위탁할 수 있다.
㈏ 법적으로 권한이 이전되는 경우
① 위임 : “행정청이 그의 권한의 일부를 다른 행정기관에게 위양(委讓)하여 수임기관의 권한으로 행사하게 하는 것”으로서, 법률의 명시적인 근거를 필요로 하고, 위임된 권한은 수임기관에게 이전된다.
② 위탁 : “국가 또는 지방자치단체가 행정권한을 공공단체‧사인과 같이 독립적 지위에 있는 자에게 이전하는 것”으로서, 법률의 근거를 필요로 하고, 권한이 수탁기관에게 이전된다.
㈐ 법적으로 권한이 이전되지 아니하는 경우
① 대리 : 행정청의 권한 전부 또는 일부를 다른 행정기관이 대신 행사하고 그 법적 효과가 피대리행정청에게 귀속되는 것을 말한다.
② 권한의 대행 : 대행자에게 행정권 행사를 사실상 독립적으로 행하는 권한이 주어지만 위탁기관의 권한이 법적으로 이전되지 않는 경우이다.
⑵관련 규정 및 선례
㈎ 관련 규정
● 철도산업발전기본법
제19조(관리청)
① 철도의 관리청은 국토교통부장관으로 한다.
② 국토교통부장관은 이 법과 그 밖의 철도에 관한 법률에 규정된 철도시설의 건설 및 관리 등에 관한 그의 업무의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 의하여 제20조 제3항에 따라 설립되는 국가철도공단으로 하여금 대행하게 할 수 있다. 이 경우 대행하는 업무의 범위ㆍ권한의 내용 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
③ 제20조 제3항에 따라 설립되는 국가철도공단은 제2항에 따라 국토교통부장관의 업무를 대행하는 경우에 그 대행하는 범위 안에서 이 법과 그 밖의 철도에 관한 법률을 적용할 때에는 그 철도의 관리청으로 본다.
● 제28조(관리청 업무의 대행범위)
국토교통부장관이 법 제19조제2항의 규정에 의하여 국가철도공단으로 하여금 대행하게 하는 경우 그 대행업무는 다음 각호와 같다.
1. 국가가 추진하는 철도시설 건설사업의 집행
2. 국가 소유의 철도시설에 대한 사용료징수 등 관리업무의 집행
3. 철도시설의 안전유지, 철도시설과 이를 이용하는 철도차량간의 종합적인 성능검증ㆍ안전상태점검 등 철도시설의 안전을 위하여 국토교통부장관이 정하는 업무
4. 그 밖에 국토교통부장관이 철도시설의 효율적인 관리를 위하여 필요하다고 인정한 업무
● 국가철도공단법
제7조(사업)
공단은 다음 각 호의 사업을 한다.
1. 철도시설의 건설 및 관리
(생략)
8. 제1호부터 제7호까지의 사업에 딸린 사업
9. 제1호부터 제8호까지의 사업을 위한 부동산의 취득, 공급 및 관리
㈏ 위 규정의 취지 및 선례
① 철도산업발전기본법 제19조는 원고(국가철도공단)에게 부여된 권한의 성격에 관하여 ‘대행’이라는 문언을 사용하고 있고, ‘대행하는 범위 안에서’ 원고를 관리청으로 보도록 정하고 있다. ➠ 여기에서 ‘대행’의 의미가 앞서 본 강학상 논의와 같이 권한 이전을 전제하지 아니하는 개념인지 아니면 권한 이전을 포함하는 개념인지는 해석이 필요하다.
② 철도시설 무단 점유자에 대한 변상금 부과 권한 : ➠ 「위탁」에 해당한다.
☞ 철도산업발전기본법 제19조 제2항의 위임에 따른 시행령 제28조 제2호는 “국가 소유의 철도시설에 대한 사용료 징수 등 관리업무의 집행”을 정하고 있다.
◎ 대법원 2014. 7. 10. 선고 2012두23358 판결 : 구 철도기본법 제19조 제2항, 제3항, 제23조 제4항 및 구 철도기본법 시행령 제28조 제2호의 각 규정 내용과 이에 따라 체결된 이 사건 관리위탁 계약의 내용, 국가가 철도시설의 건설 및 관리와 그 밖에 이와 관련된 사업을 체계적이고 효율적으로 추진하기 위하여 그 집행조직으로서 법인 형태의 피고를 설립한 점, 무단점유자에 대한 변상금의 부과·징수는 국유재산인 철도자산의 적정한 관리를 위하여 필요한 업무인 점 등을 종합하여 보면, 행정재산인 이 사건 토지들에 관한 관리청인 국토해양부장관의 변상금 부과권한이 피고에게 위탁되어 이전되었다고 봄이 타당하다.
다. 원고의 권한 범위에, 철도시설 건설 관련 토지 취득과 관련하여 ‘자신의 이름으로’ 계약을 체결하고 그에 따른 권리를 행사할 권한까지 포함되는지 여부
⑴ 대상판결(대법원 2022. 11. 10. 선고 2022다242250 판결)의 판단
① 철도산업발전기본법, 국가철도공단법에서 정한 원고의 권한 범위에, ‘철도 시설 건설 등 사업을 위한 부동산의 취득, 공급 및 관리‘는 포함되어 있으나, 명시적으로 대한민국 명의로 계약을 체결한 부동산에 관한 계약상 권리(부당이득반환청구권 포함) 행사가 포함되어 있지는 아니하다.
② 그러나 대상판결(대법원 2022. 11. 10. 선고 2022다242250 판결)은 다음과 같이 관련 규정의 ‘해석’을 통하여 원고가 「자신의 이름」으로 부당이득반환청구권을 행사할 수 있다고 판단하였다.
◎ 대법원 2022. 11. 10. 선고 2022다242250 판결 (대상판결) : 이러한 철도산업발전기본법․국가철도공단법 등 관련 법령의 규정 체계․내용에 국가철도공단의 설립 목적 및 대행 업무의 내용․취지 등을 더하여 보면, 국가철도공단은 국토교통부장관을 대행하는 관리청의 지위에서, 국가가 추진하는 철도시설 건설사업의 집행 및 관리 업무와 함께 철도시설에 대한 사용료 징수 등 관리 업무를 담당하고, 이와 별도로 철도시설 건설사업의 집행 등을 위한 부동산의 취득․관리 업무 담당자로서 그 사업부지의 취득에 관한 계약 체결권한과 함께 그 에 따른 권리를 행사할 권한까지 가진다고 볼 수 있다. … 원고는 국토교통부장관을 대행하는 관리청의 지위에서 이 사건 사업의 집행 및 관리 업무는 물론 그 사업부지에 포함되는 이 사건 토지와 지장물의 취득․관리 업무까지 담당한 것으로, 이 사건 매매계약을 체결할 권한은 물론 그 매매계약이 무효로 됨에 따른 매매대금에 관한 부당이득반환청구권을 행사할 권한도 함께 보유․행사할 수 있다.
⑵ 대상판결(대법원 2022. 11. 10. 선고 2022다242250 판결)의 검토
㈎ 의문 제기
① 이러한 대상판결(대법원 2022. 11. 10. 선고 2022다242250 판결)의 판단은 다음과 같은 이유에서 그 타당성에 관하여 의문이 제기될 수 있다.
② “「대행하는 관리청」의 지위에서, 「계약을 체결할 권한」은 물론 「계약에 따른 권리를 행사할 권한」도 갖고 있다”는 부분의 의미를 보자.
③ 대상판결(대법원 2022. 11. 10. 선고 2022다242250 판결)은, “원고가 관리청의 지위에서, 철도시설 건설사업 사업부지의 취득에 관한 계약체결권한과 함께 그에 따른 권리를 행사할 권한까지 가진다”고 볼 수 있다고 판단하였다.
④ 만약 원고가 철도시설 건설사업 부지의 취득에 관한 계약을 자신의 이름으로 체결할 권한이 있다면, 그에 따른 권리를 행사할 권한을 갖는 것은 당연한 논리적 귀결일 것이다.
⑤ 그런데 이 부분에 관하여, ㉠ 원고가 철도 시설 사업부지의 취득에 관한 계약을 「자신의 이름으로」 체결하는 것이 관련 법률 규정에 부합하는지, ㉡ 대상판결(대법원 2022. 11. 10. 선고 2022다242250 판결)의 사안에서, 매매계약의 당사자는 대한민국이고, 원고는 그 업무대행자에 불과하므로, 업무대행자에 불과한 원고가 계약 당사자와 같이 대한민국의 계약상 권리를 행사할 수 있다고 본 근거가 무엇인지의 의문이 제기될 수 있다.
㈏ 원고가 철도시설 사업부지의 취득에 관한 계약을 「자신의 이름으로」 체결할 수 있는지
① 「철도의 건설 및 철도시설 유지관리에 관한 법률」 제17조 제1항은 “철도건설사업으로 조성 또는 설치된 토지 및 시설은 준공과 동시에 국가에 귀속된다”고 규정하고 있다.
② 대상판결(대법원 2022. 11. 10. 선고 2022다242250 판결)의 사안에서, 이 사건 토지는 철도건설사업으로 조성된 사곡역사의 부지에 편입된 토지이므로, 위 조항에 따라 국가에 귀속되어야 할 것으로 보이고, 실제로 매매계약의 당사자를 대한민국으로 하고 원고는 그 ‘업무대행자’로 하여 대한민국 앞으로 소유권이전등기를 한 이유도 어차피 대한민국에 그 소유권이 귀속될 토지이기 때문인 것으로 보인다.
③ 철도산업발전기본법 제19조 제2항, 국가철도공단법 제7조에 따라 원고가 ‘대행’하는 권한 중에서, 변상금 부과 권한은 단순한 권한 대행이 아니라 원고에게 그 권한이 이전된 ‘위탁’으로 보았으나(대법원 2012두23358 판결), ‘철도시설 부지 등 부동산 취득’에 관하여는 앞서 본 「철도의 건설 및 철도시설 유지관리에 관한 법률」 제17조 제1항에도 불구하고 원고가 자신의 이름으로 부동산 취득에 관한 계약을 체결할 권한이 당연히 부여된 것으로 보기는 어렵다. ➠ 오히려 대한민국에 귀속될 철도시설 관련 부지 등 부동산의 취득에 관한 업무를 대리 또는 대행하는 것으로 볼 여지도 있다고 보인다.
㈐ 업무대행자에 불과한 원고가 계약 당사자인 대한민국의 계약상 권리를 행사할 수 있다고 본 근거는 무엇인지
① 대상판결(대법원 2022. 11. 10. 선고 2022다242250 판결)의 사안에서, 매매계약의 당사자는 대한민국이고, 원고는 그 업무대행자에 불과하므로, “이 사건 매매계약을 체결할 Ⓐ 권한은 물론 그 매매계약이 무효로 됨에 따른 매매대금에 관한 부당이득반환청구권을 행사할 Ⓑ 권한도 함께 보유․ 행사할 수 있다”는 판단 중, Ⓐ 권한은 「자신의 이름」이 아니라 대한민국의 대리인 또는 대행자로서의 권한인 반면, Ⓑ는 「자신의 이름」으로 계약당사자인 「대한민국」의 권리를 행사할 수 있다는 의미이기 때문이다.
② 즉 실체법적인 권리 주체는 아니나 소송상 권리를 행사할 수 있는 권한이 인정되기 위하여는 이른바 ‘제3자의 소송담당’에 해당하여야 하는데, 이 부분은 항을 바꾸어 살핀다.
㈐ 제3자 소송담당이 허용되기 위한 요건을 갖추었는가
① 대상판결(대법원 2022. 11. 10. 선고 2022다242250 판결)의 아래와 같은 판시 내용은, 이 사건에서 매매계약의 당사자 및 부당이득반환청구권의 실체법적인 귀속 주체는 대한민국이나, 원고가 대한민국의 권리를 대한민국과 함께 소송상 행사할 수 있다는 취지이므로, 이른바 법정 제3자의 소송담당 중 ‘병존형’으로 이해하는 것으로 보인다.
② 법정 소송담당은 법이 제3자에게 관리처분권을 부여한 결과 소송수행권을 갖게 되는 경우로 이해되는데, 병존형 제3자 소송담당에는, 채권자 대위권(민법 제404조), 질권의 목적인 채권을 행사하는 질권자(민법 제353조), 대표소송에 의하여 이사의 회사에 대한책임을 추궁하는 소를 제기하는 주주(상법 제403조)를 들 수 있다.
● 민법 제404조(채권자대위권)
① 채권자는 자기의 채권을 보전하기 위하여 채무자의 권리를 행사할 수 있다. 그러나 일신에 전속한 권리는 그러하지 아니하다.
● 민법 제353조(질권의 목적이 된 채권의 실행방법)
① 질권자는 질권의 목적이 된 채권을 직접 청구할 수 있다.
③ 임의적 소송담당을 원칙적으로 제한하는 민사소송법의 취지에 비추어, 제3자 소송담당은 법적인 근거가 필요한데, 앞서 본 철도산업발전기본법 제19조 제2항, 국가철도공단법 제7조 제9호를 이러한 법정 소송담당을 허용하는 규정으로 볼 수 있는지가 문제된다.
④ 대법원 2014. 7. 16. 선고 2011다76402 전원합의체 판결은, 한국자산관리공사가 국유재산법상 일반재산을 무단 점유한 자에 대하여 부당이득반환청구권을 행사할 수 있다고 본 사안이다.
◎ 대법원 2014. 7. 16. 선고 2011다76402 전원합의체 판결 : 이처럼 구 국유재산법(2009. 1. 30. 법률 제9401호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제51조 제1항, 제4항, 제5항에 의한 변상금 부과·징수권은 민사상 부당이득반환청구권과 법적 성질을 달리하므로, 국가는 무단점유자를 상대로 변상금 부과·징수권의 행사와 별도로 국유재산의 소유자로서 민사상 부당이득반환청구의 소를 제기할 수 있다. 그리고 이러한 법리는 구 국유재산법 제32조 제3항, 구 국유재산법 시행령(2009. 7. 27. 대통령령 제21641호로 전부 개정되기 전의 것) 제33조 제2항에 의하여 국유재산 중 잡종재산(현행 국유재산법상의 일반재산에 해당한다)의 관리·처분에 관한 사무를 위탁받은 한국자산관리공사의 경우에도 마찬가지로 적용된다.
㈑ 그런데 국유재산 관리‧처분에 관한 사무를 위탁받은 한국자산관리공사의 위탁 사무 범위에 관하여, 국유재산법 및 「한국자산관리공사 설립 등에 관한 법률」은 다음과 같이 규정하고 있다.
● 국유재산법
제42조(관리ㆍ처분 사무의 위임ㆍ위탁)
① 총괄청은 대통령령으로 정하는 바에 따라 소관 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무의 일부를 총괄청 소속 공무원, 중앙관서의 장 또는 그 소속 공무원, 지방자치단체의 장 또는 그 소속 공무원에게 위임하거나 정부출자기업체, 금융기관, 투자매매업자ㆍ투자중개업자 또는 특별법에 따라 설립된 법인으로서 대통령령으로 정하는 자에게 위탁할 수 있다.
② 총괄청은 제8조제3항의 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무의 일부를 위탁받을 수 있으며, 필요한 경우 위탁하는 중앙관서의 장과 협의를 거쳐 특별법에 따라 설립된 법인으로서 대통령령으로 정하는 자에게 위탁받은 사무를 재위탁할 수 있다.
● 국유재산법 시행령
제38조(관리ㆍ처분기관)
③ 총괄청은 법 제42조제1항에 따라 다음 각 호의 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무(관리ㆍ처분과 관련된 소송업무를 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 및 이미 처분된 총괄청 소관 일반재산의 처분과 관련된 소송업무(제5항제2호에 따른 소송업무는 제외한다)를 한국자산관리공사에 위탁한다.
1. 국세물납에 따라 취득한 일반재산
2. 법 제40조제2항 본문에 따라 용도폐지되어 총괄청에 인계된 재산
3. 삭제 <2016. 5. 10.>
4. 법 제59조의2제2항 전단에 따른 출자로 인하여 취득한 증권
5. 제47조에 따라 대여의 방법으로 운용하기 위하여 총괄청이 지정하는 증권
6. 제79조에 따른 청산법인의 청산이 종결됨에 따라 국가에 현물증여되는 재산
7. 그 밖에 일반재산의 효율적 관리ㆍ처분을 위하여 총괄청이 지정하는 재산
④ 총괄청은 법 제42조제2항에 따라 위탁받은 법 제8조제3항의 일반재산의 관리ㆍ처분에 관한 사무를 한국자산관리공사에 위탁한다.
● 한국자산관리공사의 설립에 관한 법률
제26조(업무)
① 공사는 이 법의 목적을 달성하기 위하여 다음 각 호의 업무를 수행한다.
3. 공공자산의 가치 제고를 위한 다음 각 목의 업무
가. 법령에 따라 국가기관, 지방자치단체, 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관 등(이하 “국가기관등”이라 한다)으로부터 대행을 의뢰받은 압류재산의 매각, 대금배분 등 사후관리 및 해당 재산의 가치의 보전ㆍ증대 등을 위한 관련 재산(저당권 등 제한물권을 포함한다. 이하 같다)의 매입과 개발
나. 법령에 따라 국가기관등으로부터 수임받은 재산의 관리ㆍ처분ㆍ개발, 채권의 보전ㆍ추심 및 해당 재산의 가치의 보전ㆍ증대 등을 위한 관련 재산의 매입과 개발
다. 「국유재산법」에 따라 국가가 주식 또는 지분의 2분의 1 이상을 보유하는 회사의 청산업무
㈒ 한국자산관리공사가 국가로부터 위탁받은 범위에, 소송수행을 포함한 ‘일반재산의 관리‧처분에 필요한 사항’(소송업무 포함) 및 ‘채권의 추심’도 포함되어 있지만, 원고의 권한 범위에는 ‘부동산의 취득, 공급 및 관리’만 포함될 뿐이다.
☞ 관련 규정의 내용과 취지에 비추어, 원고의 경우 한국자산관리공사와 같이 국유재산의 관리‧처분에 관한 소송 업무도 포함된다고 해석하기는 어렵다.
㈓ 앞서 국토계획법 제65조 제1항이 문제된 한국토지주택공사, 서울도시주택공사가 원고인 부당이득반환청구 사안들에서, 기존의 공공시설을 대한민국이나 지방자치단체가 협의취득 또는 수용한 것이 아니라 한국토지주택공사나 서울도시주택공사가 이를 매수한 사안이었으므로, 대상판결(대법원 2022. 11. 10. 선고 2022다242250 판결)의 사안과 같이 기존 공공시설에 대한 매매계약의 당사자와 부당이득금반환청구의 원고가 분리되는 사건들은 아니었다.
● 한국토지주택공사법 제19조(공사의 국가 또는 지방자치단체 의제 등) ① 공사가 수행하는 제8조 제1항 제2호 및 제7호의 사업 중 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제4조 각호의 어느 하나의 공익사업에 해당하는 경우 같은 법 제9조 제1항 및 제2항, 같은 법 제51조 제1항 제1호와 「부동산등기법」 제98조를 적용할 때에는 “국가 또는 지방자치단체”를 “공사”로, “관계 중앙 행정기관의 장”을 “공사 사장”으로 본다.
라. 대상판결(대법원 2022. 11. 10. 선고 2022다242250 판결)에 대한 평가
⑴ 대상판결(대법원 2022. 11. 10. 선고 2022다242250 판결)에서, 문제된 원고와 대한민국 사이의 법률관계에 관하여 관련 법령의 의미와 취지가 충분히 고려되었는지는 의문이다.
⑵ 피고의 부당이득이 성립하는 이상 대한민국이나 원고 중 아무나 권리를 행사하더라도 큰 문제가 있는가 하는 의견도 있을 수 있겠으나, 실체법상 권리 주체가 아닌 제3자의 소송상 권리행사를 대상 판결과 같은 논거만으로 인정하는 것이 타당하다고 보기는 어렵다.
⑶ 한 가지 첨언하자면, 선례는 매매계약의 무효 또는 취소 여부와 무관하게 부당이득이 성립한다고 보고 있으므로, 대상판결(대법원 2022. 11. 10. 선고 2022다242250 판결)의 판시 중 “그 매매계약이 무효로 됨에̇ 따른̇ 매매대금에 관한 부당이득반환청구권을 행사할 권한도 함께 보유․행사할 수 있다”라고 한 부분도 이 사건에서 필요하거나 적절하다고 보기 어렵다.