【판례<장기계속공사계약, 총괄계약>】《구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제21조에 따른 장기계속공사계약에서 총공사기간이 최초로 부기한 공사기간보다 연장된 경우 공사기간이..

【판례<장기계속공사계약, 총괄계약>】《구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제21조에 따른 장기계속공사계약에서 총공사기간이 최초로 부기한 공사기간보다 연장된 경우 공사기간이 변경된 것으로 보아 계약금액 조정을 인정할 수 있는지 여부(소극)(대법원 2018. 10. 30. 선고 2014다235189 전원합의체 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕

 

1. 판결의 요지 : [장기계속공사계약에서 총공사기간 연장을 이유로 간접공사비 증액을 구하는 사건]

 

【판시사항】

 

구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제21조에 따른 장기계속공사계약에서 총공사기간이 최초로 부기한 공사기간보다 연장된 경우, 공사기간이 변경된 것으로 보아 계약금액 조정을 인정할 수 있는지 여부(소극)

 

【판결요지】

 

[다수의견] 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(2012. 3. 21. 법률 제11377호로 개정되기 전의 것, 이하 개정 전, 후에 관계없이 ‘국가계약법’이라 한다) 제21조는 “각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 임차·운송·보관·전기·가스·공급 기타 그 성질상 수년간 계속하여 존속할 필요가 있거나 이행에 수년을 요하는 계약에 있어서는 대통령령이 정하는 바에 의하여 장기계속계약을 체결할 수 있다. 이 경우에는 각 회계연도 예산의 범위 안에서 당해 계약을 이행하게 하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 그리고 국가계약법 시행령 제69조 제2항은 “장기계속공사는 낙찰 등에 의하여 결정된 총공사금액을 부기하고 당해 연도의 예산의 범위 안에서 제1차공사를 이행하도록 계약을 체결하여야 한다. 이 경우 제2차공사 이후의 계약은 부기된 총공사금액(제64조 내지 제66조의 규정에 의한 계약금액의 조정이 있는 경우에는 조정된 총공사금액을 말한다)에서 이미 계약된 금액을 공제한 금액의 범위 안에서 계약을 체결할 것을 부관으로 약정하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

 

이처럼 장기계속공사계약은 총공사금액 및 총공사기간에 관하여 별도의 계약을 체결하고 다시 개개의 사업연도별로 계약을 체결하는 형태가 아니라, 우선 1차년도의 제1차공사에 관한 계약을 체결하면서 총공사금액과 총공사기간을 부기하는 형태로 이루어진다. 제1차공사에 관한 계약 체결 당시 부기된 총공사금액 및 총공사기간에 관한 합의를 통상 ‘총괄계약’이라 칭하고 있는데, 이러한 총괄계약에서 정한 총공사금액 및 총공사기간은 국가 등이 입찰 당시 예정하였던 사업의 규모에 따른 것이다. 사업연도가 경과함에 따라 총공사기간이 연장되는 경우 추가로 연차별 계약을 체결하면서 그에 부기하는 총공사금액과 총공사기간이 같이 변경되는 것일 뿐 연차별 계약과 별도로 총괄계약(총공사금액과 총공사기간)의 내용을 변경하는 계약이 따로 체결되는 것은 아니다.

 

따라서 위와 같은 총괄계약은 그 자체로 총공사금액이나 총공사기간에 대한 확정적인 의사의 합치에 따른 것이 아니라 각 연차별 계약의 체결에 따라 연동되는 것이다. 일반적으로 장기계속공사계약의 당사자들은 총괄계약의 총공사금액 및 총공사기간을 각 연차별 계약을 체결하는 데 잠정적 기준으로 활용할 의사를 가지고 있을 뿐이라고 보이고, 각 연차별 계약에 부기된 총공사금액 및 총공사기간 그 자체를 근거로 하여 공사금액과 공사기간에 관하여 확정적인 권리의무를 발생시키거나 구속력을 갖게 하려는 의사를 갖고 있다고 보기 어렵다.

 

즉, 장기계속공사계약에서 이른바 총괄계약은 전체적인 사업의 규모나 공사금액, 공사기간 등에 관하여 잠정적으로 활용하는 기준으로서 구체적으로는 계약상대방이 각 연차별 계약을 체결할 지위에 있다는 점과 계약의 전체 규모는 총괄계약을 기준으로 한다는 점에 관한 합의라고 보아야 한다. 따라서 총괄계약의 효력은 계약상대방의 결정(연차별 계약마다 경쟁입찰 등 계약상대방 결정 절차를 다시 밟을 필요가 없다), 계약이행의사의 확정(정당한 사유 없이 연차별 계약의 체결을 거절할 수 없고, 총공사내역에 포함된 것을 별도로 분리발주할 수 없다), 계약단가(연차별 계약금액을 정할 때 총공사의 계약단가에 의해 결정한다) 등에만 미칠 뿐이고, 계약상대방이 이행할 급부의 구체적인 내용, 계약상대방에게 지급할 공사대금의 범위, 계약의 이행기간 등은 모두 연차별 계약을 통하여 구체적으로 확정된다고 보아야 한다.

 

[대법관 김소영, 대법관 조희대, 대법관 김재형, 대법관 노정희의 반대의견] (가) 다수의견은 ‘총괄계약이 연차별 계약에 연동된다’고 표현하면서 연차별 계약에 중점을 두고 있다. 그러나 장기계속공사계약 이행의 실제 모습은 총괄계약에서 정한 총공사기간이 연장되면 연장된 기간 내에 연차별 계약이 추가로 체결되는 것이다. 다수의견은 현실의 모습과는 정반대의 상황을 전제로 논의하고 있다.

 

(나) 법률행위가 성립하면 효력이 발생하는 것이 원칙이고 다만 그 법률행위의 목적이 불가능하거나 위법하거나 사회적 타당성이 없는 경우에만 효력이 제한된다. 민법의 기본 이념인 사적 자치의 원칙에 비추어 의사의 합치가 있는 경우에는 그 효력을 임의로 제한할 수 없고, 제한하려면 그에 합당한 이유와 근거가 있어야만 한다.

 

다수의견은 총괄계약의 성립을 인정하면서도 그 효력이나 구속력을 제한하는 근거를 제시하지 못하고 있다. 더구나 효력을 전부 제한하는 것이 아니라 일부만을 제한하고 있고, 그것도 공사계약에서 가장 중요한 사항이라고 할 수 있는 공사대금과 공사기간이다.

 

다수의견은 관련 법령의 해석상 그 효력을 제한한다는 취지인 듯하나, 이는 명시적인 규정이 없는데도 원칙에 대한 예외를 해석에 의하여 쉽게 인정하는 것으로 법률해석의 방법으로 타당하지 않다.

 

따라서 다수의견은 법률행위의 성립은 인정하면서도 아무런 근거 없이 그 효력을 제한하는 것으로서 법률행위의 성립과 효력에 관한 법리를 위반한 것이다.

 

(다) 다수의견은 국가계약법 등이 추구하는 이념인 신의성실의 원칙에도 반하고, 구체적 관련 규정에도 반한다.

 

(라) 다수의견은 총공사기간에 대하여 구속력을 인정하는 것이 계속비계약이 아니면서도 1년 이상 진행되는 계약의 효력을 인정하는 것으로 예산일년주의에 반하거나 국회의 예산심의 확정권 또는 의결권을 침해한다고 주장한다. 그러나 장기계속공사계약은 국회가 스스로 입법한 국가계약법에 따라 인정되는 것이다. 이러한 경우까지 예산일년주의에 반한다거나 국회의 예산심의 확정권 또는 의결권을 침해한다고 볼 수 있는지 의문이다.

 

(마) 장기계속공사계약에 적용되는 관련 법령이나 계약조건의 해석이 불분명하다면 이러한 법령과 계약조건을 정한 국가가 이로 인한 불이익을 받는 것이 타당하다. 따라서 부기한 총공사기간에 구속력이 있는지 여부가 관련 법령과 계약조건에 명확하지 않다면 계약상대방인 공사업체들에게 유리하게 해석하여 구속력을 인정하여야 한다.

 

2. 사안의 개요 및 쟁점

 

가. 사실관계

 

⑴ 이 사건 공사계약 체결 경위

 

㈎ 피고 서울특별시(이하 '피고 서울시'라 한다)는 서울 지하철 7호선 온수역에서 인천지하철 1호선 부평구청역까지 연결하는 내용의 9개 정거장, 총연장 10.2km 규모의 지하철7호선 연장공사(이하 '이 사건 공사'라 한다)를 추진하였고, 2003. 3.경 위 연장구간을 통과하는 지방자치단체인 인천광역시 및 피고들 보조참가인 부천시(이하 '보조참가인'이라고만 한다)와 사업시행 및 사업비 부담에 관하여 업무협약을 체결하였다.

 

㈏ 피고 서울시 산하 서울시도시기반시설본부(변경 전 명칭: 서울특별시 지하철건설본부)는 조달사업에 관한 법률 및 그 시행령에 따라 피고 대한민국 산하 조달청장에게 이 사건 공사계약의 체결을 요청하였고, 조달청장은 이 사건 공사를 701공구 내지 704공구로 구분한 다음 2004. 8. 16. 공사입찰공고를 하였다.

 

㈐ 원고들은 원심판결 별지1 기재와 같이 각 공구별로 공동이행방식의 공동수급체를 구성하여 입찰에 참가하였고, 2004. 12. 30. 피고 대한민국과 사이에, 각 공구별로 총공사준공일을 2011. 3. 31.로 부기하여 1차분 계약을 체결하였다.

 

⑵ 총공사기간의 변경

 

㈎ 국토해양부장관은 2010. 9. 27. '서울 도시철도 7호선(온수역-부평역) 기본계획 변경'을 고시하여 사업기간을 당초 '2004년~2010년'에서 '2004년~2012년'으로 변경하였다.

 

㈏ 701공구의 대표사인 원고 대□산업 주식회사는 2011. 2. 18. 해당 책임감리원에게 총괄계약의 준공기한을 2011. 3. 31.에서 2012. 12. 31.로, 12차분 공사의 준공기한을 2011. 2.28.에서 2011. 9. 30.로 변경을 요청하면서, 12차분 공사의 준공기간이 연장되더라도 그에 따른 추가간접비를 청구하지 아니하나, 최종 정산 변경계약 시 계약기간의 연장에 따른 변경 내용을 반영하여 실비를 초과하지 아니하는 범위 안에서 계약금액을 조정하고자 한다는 의견을 밝혔다.

 

㈐ 702공구의 대표사인 원고 현▽건설 주식회사는 2011. 2. 17. 해당 책임감리원에게 총괄계약의 준공기한을 2011. 3. 31.에서 2012. 12. 31.로, 8차분 공사의 준공기한을 2011. 3. 3.에서 2011. 9. 30.로 변경을 요청하면서 총괄계약기간 연장 변경 전 공기연장으로 인한 추가간접비를 청구할 예정임을 밝혔다.

 

㈑ 703공구의 대표사인 원고 주식회사 대△건설은 2011. 2. 7. 해당 책임감리원에게 총괄계약의 준공기한을 2011. 3. 31.에서 2012. 12. 31.로, 8차분 공사의 준공기한을 2011. 2.28.에서 2011. 6. 30.로 변경을 요청하면서 8차분 공사의 준공기간이 연장되더라도 간접공사비의 조정 없이 시행할 것이나 총괄계약의 공사기간 연장으로 인한 추가 간접공사비를 청구할 예정임을 밝혔다.

 

㈒ 704공구의 대표사인 원고 삼♡물산 주식회사는 2011. 1. 13. 해당 책임감리원에게 총괄계약의 준공기한을 2011. 3. 31.에서 2012. 12. 31.로, 9차분 공사의 준공기한을 2011. 3.31.에서 2011. 6. 30.로 변경을 요청하면서 총괄계약의 공사기간 연장에 따른 계약금액을 조정할 의사를 밝혔다.

 

㈓ 원고들과 피고 서울시는 701공구의 경우 2011. 2. 28.에, 702공구의 경우 2011. 3. 4.에, 703공구의 경우 2011. 2. 28.에, 704공구의 경우 2011. 3. 11.에 각 준공기한을 당초2011. 3. 31.에서 2012. 12. 31.로 변경하였다.

 

⑶ 공사기간 연장에 따른 계약금액 조정신청

 

㈎ 이후 원고들은 서울시도시기반시설본부에게, 701공구의 경우 2011. 2. 28.에, 702공구의 경우 2011. 3. 3.에, 703공구의 경우 2011. 2. 28.에, 704공구의 경우 2011. 3. 9.에 각 준공기한 연장에 따른 계약금액의 조정을 요청하였다. 서울시도시기반시설본부는 2011. 6. 9.원고들에게 이 사건 공사가 장기계속공사계약으로 연차별로 계약을 체결하여 중단 없이 추진된 공사이므로 계약내용의 변경으로 인한 계약금액조정사유에 해당하지 않는다고 회신하였다.

 

㈏ 원고들은 2011. 7. 5. 서울시도시기반시설본부에게 재차 원고들의 귀책사유 없이 공 사기간이 연장되었음을 이유로 공사기간 연장에 따른 계약금액의 조정을 신청하였으나, 서울시도시기반시설본부는 2011. 7. 22. 원고들에게 이 사건 공사가 장기계속공사로서 원고들 과의 합의에 의하여 연차별 도급계약을 체결하여 추진되었고, 공기연장비용이 이미 연차별 계약금액에 포함되어 있음을 이유로 계약금액조정 요청에 응할 수 없다고 회신하였다.

 

⑷ 연차별 계약 및 총괄계약의 변경 원고들과 피고 서울시는 이 사건 공사에 관하여 원심판결 별지2 기재와 같이 각 공구별 로 설계변동, 물가변동, 공사구역 변경 등의 사유로 수회에 걸쳐 연차별 계약을 체결하였 고, 이에 따라 부기사항인 총공사기간과 총공사금액을 변경하였다.

 

나. 쟁점

 

⑴ 원고들은 이 사건 공사의 총공사기간이 연장되었음을 이유로 이로 인하여 증가한 간접공사비의 지급을 구하고 있다.

 

장기계속공사계약의 경우 총괄계약서(총공사금액, 총공사 기간 등을 정하는 계약서)를 별도로 작성하지 아니한 채 연차별계약서를 작성하면서 '총공 사금액', '총공사기간' 등의 용어를 사용하여 그 내용을 부기하고 있다.

 

⑵ 이 사건의 주된 쟁점은 장기계속공사계약에서 총공사기간이 최초로 부기한 공사기간보다 연장된 경우에 공사기간이 변경된 것으로 보아 계약금액 조정을 인정할 수 있는지 여부(= 소극)이다.

 

3. 장기계속공사계약 [이하 대법원판례해설 제117호, 이진관 P.320-340 참조]

 

가. 문제점 제기

 

⑴ 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(2012. 3. 21. 법률 제11377호로 개정되기 전의 것) 제21조는 “각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 임차․운송․보관․전기․가스․수도의 공급 기타 그 성질상 수년간 계속하여 존속할 필요가 있거나 이행에 수년을 요하는 계약에 있어서는 대통령령이 정하는 바에 의하여 장기계속계약을 체결할 수 있다. 이 경우에는 각 회계연도 예산의 범위안에서 당해 계약을 이행하게 하여야 한다.”라고 정하고 있다(이후에도 같은 조문 제2항으로 위치가 변경되었을 뿐 동일한 내용을 정하고 있다. 이하 개정 전, 후에 관계없이 ‘국가계약법’이라 한다).

 

⑵ 그리고 국가계약법 시행령 제64조 제1항, 제66조 제1항 등은 물가변동, 기타 계약내용의 변경이 있는 경우에 계약금액을 조정하도록 정하고 있다. 계약금액이 확정될 당시 전제가 되었던 사정이 계약금액 확정 이후에 변경되는 경우 그 변경된 내용에 따라 계약금액을 조정하는 것이 타당하다. ‘사정변경의 원칙’에 근거하여 법제화된 것이다.

 

⑶ 장기계속공사계약의 경우 총괄계약서(총공사기간, 총공사금액 등을 정하는 계약서)를 별도로 작성하지 아니한다. 차수별 계약서에도 ‘총공사기간’, ‘총공사대금’이라고 기재하지 아니하고 다만 ‘총부기금액’, ‘예상공사기간’이라고 부기한다. 1년 단위로 체결되는 차수별 계약이 별도로 존재한다. 이러한 상황에서 총괄계약의 법적 구속력을 인정할 것인지 여부에 대하여 논란이 있다. 특히 그중에서 총공사기간의 법적 구속력이 인정되는지 여부가 문제 된다.

 

⑷ 원고들은 총공사기간이 연장되었음을 이유로 증가된 간접공사비의 지급을 구하고 있다. 총괄계약의 법적 구속력을 인정하는 입장은 총공사기간의 법적 구속력도 인정하므로 총공사기간이 연장되는 경우 국가계약법 시행령 제64조 제1항, 제66조 제1항 등에 근거한 계약금액 조정에 의하여 간접공사비 증액 지급의무를 인정한다. 이는 원고들의 주장이다.

 

⑸ 이에 대하여 총괄계약의 법적 구속력을 부정하는 입장(총괄계약의 존재를 부정하거나 법적 구속력을 전적으로 부정하는 견해는 찾기 어렵다. 여기서는 총괄계약에서 정한 총공사기간의 법적 구속력을 인정하는지 여부를 기준으로 한다)은 총공사기간이 연장되는 경우 간접공사비 증액 지급의무를 부정한다. 이는 피고들의 주장이다.

 

⑹ 이러한 입장 차이에 따라 공사기간 연장의 산정기준(총공사기간을 기준으로 할 것인지, 차수별 계약의 공사기간을 기준으로 할 것인지 여부), 공사대금 조정신청시기(최종 기성금 수령 전에 조정신청을 하여야 하는바, 총공사의 최종 기성금 수령 전에 하여야 하는지, 차수별 계약의 최종 기성금 수령 전에 하여야 하는지 여부), 차수별 계약 사이의 공백기에 대하여도 간접공사비를 지급하여야 하는지 여부, 공사대금 증액 청구권의 소멸시효 기산점(총공사 종료 이후인지, 차수별 계약 종료 이후인지 여부) 등이 문제된다.

 

4. 총공사금액 및 총공사기간에 관한 총괄계약의 구속력 [이하 대법원판례해설 제117호, 이진관 P.320-340 참조]

 

⑴ 이 사건의 주된 쟁점은 장기계속공사계약에서 차수별 계약기간의 연장 없이 총 공사기간만 연장된 경우에도 공사기간이 변경된 것으로 보아 계약금액 조정을 인정 할 수 있는지 여부이다.

 

⑵ 이에 대하여는 ① 총괄계약 기준설(총괄계약을 기준으로 공사기간이 연장된 경우 증액청구가 가능하다는 견해), ② 차수별 계약 기준설(차수별 계약을 기준으로 공사기간이 연장된 경우 증액청구가 가능하다는 견해), ③ 병용설(차수별 계약 우선설, 이하 ‘병용설’이라 한다. 총공사기간이 연장된 경우 차수별 계약의 공사기간이 연장된 기간과 총공사기간이 연장된 기간을 구분하여 차수별 계약의 공사기간 연장으로 인한 계약금액 조정은 차수별 계약과 관련하여 이루어져야 하고, 차수별 계약의 공사기간 연장 없이 총공사기간 연장으로 인한 계약금액 조정은 총괄계약과 관련하여 이루어져야 한다는 견해)의 대립이 있다.

 

⑶ 공백기 포함 여부

 

① 포함설(최초의 총공사기간이 경과한다면 공백기 동안 지출한 간접공사비도 계약금액 조정의 대상이 된다는 견해. 총괄계약 기준설과 병용설이 취하는 입장. 그러나 공백기 전체에 대하여 조정을 청구할 수 있다는 것이 아니라 총공사기간이 경과한다면 그 기간에 공백기가 있다 하더라도 이를 포함한다는 의미임. 공백기가 있다 하더라도 총공사기간이 경과하지 아니하는 경우에는 조정대상이 될 수 없음)과 ② 불포함설(장기계속계약에서 공백기의 존재는 충분히 예상되는 것이고, 계약당사자는 이를 고려해 총공사대금을 정한다는 견해. 차수별 계약 기준설이 취하는 입장. 장기계속계약에서 계약상대자는 차수별 계약기간 동안에만 공사의무를 부담함. 따라서 차수별 계약 사이에 있는 공백기는 조정대상이 아님)의 대립이 있다.

 

⑷ 계약금액 조정신청 시점

 

공사대금을 조정하기 위해서는 조정신청을 하여야 하고, 그 시기도 확정된 기성금 수령 전에 조정신청을 하여야 한다.

 

대법원 2006. 9. 14. 선고 2004다28825 판결은, 장기계속공사계약이 아니라 계속비계약과 관련된 것으로 보이는 사건에서 늦어도 최종 기성대가(또는 준공대가)의 지급이 이루어지기 전에 계약내용의 변경으로 인한 계약금액조정 신청을 마치면 된다고 판시하였다.

 

대법원 2012. 6. 28. 선고 2011다45989 판결은 계속비계약과 관련된 것으로 보이는 사건에서 “… 원심은 그 판시와 같은 사정을 근거로 계약상대자는 공사기간의 변경으로 계약금액을 조정하여야 할 필요가 있는 경우에는 연장되는 공사기간의 개시 전에 발주기관의 승인을 받는 등으로 발주기관과의 공사기간 연장에 관한 합의가 있으면 충분하고, 계약금액의 조정신청이나 그에 따른 조정까지 반드시 변경된 공사기간의 개시 전에 완료될 필요는 없으며, 다만 확정적으로 지급을 마친 기성대가는 당사자의 신뢰보호 견지에서 계약금액조정의 대상이 되지 아니하므로 계약상대자는 늦어도 최종 기성대가(또는 준공대가)의 지급이 이루어지기 전에 계약내용의 변경으로 인한 계약금액 조정신청을 마치면 된다고 판단하여 피고의 위 주장을 배척하였다. 이 사건 공사 계약일반조건 해당 조항의 문언적 의미, 그와 같은 조항을 두게 된 목적과 취지 등을 종합적으로 고려하면, 원심의 위와 같은 판단은 정당한 것으로 수긍이 가고, 거기에 상고이유로 주장하는 바와 같은 공사간접공사비 청구 기한에 관한 법리 등을 오해한 위법이 있다고 할 수 없다.……”라고 판시하였다.

 

여기에는 ① 차수별 계약 최종 기성대가 수령시설과 ② 총괄계약의 최종 기성대가 수령시설의 대립이 있다.

 

5. 장기계속공사계약과 총괄계약 [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 홍승면 P.573-574, 1062-1067 참조]

 

가. 관련 규정

 

● 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제21조(계속비 및 장기계속계약)

② 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 임차, 운송, 보관, 전기·가스·수도의 공급, 그 밖에 그 성질상 수년간 계속하여 존속할 필요가 있거나 이행에 수년이 필요한 계약의 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 장기계속계약을 체결할 수 있다. 이 경우 각 회계연도 예산의 범위에서 해당 계약을 이행하게 하여야 한다.

 

● 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제69조(장기계속계약 및 계속비계약)

② 장기계속공사는 낙찰등에 의하여 결정된 총공사금액을 부기하고 당해 연도의 예산의 범위 안에서 제1차공사를 이행하도록 계약을 체결하여야 한다. 이 경우 제2차공사 이후의 계약은 부기된 총공사금액(제64조 내지 제66조의 규정에 의한 계약금액의 조정이 있는 경우에는 조정된 총공사금액을 말한다)에서 이미 계약된 금액을 공제한 금액의 범위 안에서 계약을 체결할 것을 부관으로 약정하여야 한다.

 

나. 장기계속공사계약과 총괄계약의 의미

 

⑴ 국가계약법이나 지방계약법에 따라 장기계속공사계약을 체결하는 경우 장기계속공사계약은 우선 1차년도의 제1차공사에 관한 계약을 체결하면서 ‘총공사금액과 총공사기간’을 부기하는 형태로 이루어진다. 즉 국가 또는 지방자치단체는 수급인들과 차수별 계약을 체결하면서 총공사금액과 총공사기간을 부기하는 것이다. 총공사금액 및 총공사기간에 관하여 별도의 계약을 체결하고 다시 개개의 사업연도별로 계약을 체결하는 형태가 아니다.

 

⑵ 이때 부기된 총공사금액 및 총공사기간에 관한 합의를 통상 ‘총괄계약’이라 칭하지만, 총괄계약은 별도의 계약서조차 갖추어져 있지 않다.

차수별로 끊어서 계약하는 것은 예산기간이 정해져 있기 때문이다.

 

다. 총괄계약의 효력

 

⑴ 총괄계약은 ① 계약상대방이 각 연차별 계약(차수별 계약)을 체결할 지위에 있다는 점, ② 계약의 전체 규모는 총괄계약을 기준으로 한다는 점에 관한 합의이다.

 

총괄계약 그 자체로 총공사금액이나 총공사기간에 대한 확정적인 의사의 합치가 있다고 볼 수 없고, 전체적인 사업의 규모나 공사금액, 공사기간 등에 관하여 잠정적으로 활용하는 기준이 된다.

 

계약의 이행기간 등 구체적 계약관계는 차수별 계약에 대하여만 인정된다.

 

⑵ 따라서 총괄계약의 효력은 계약상대방의 결정, 계약이행의사의 확정, 계약단가 등에만 미치고, 계약상대방이 이행할 급부의 구체적인 내용, 계약상대방에게 지급할 공사대금의 범위, 계약의 이행기간 등은 모두 연차별 계약을 통하여 확정된다.

 

⑶ 대법원 2018. 10. 30. 선고 2014다235189 전원합의체 판결도 “총괄계약의 효력은 계약상대방의 결정, 계약이행의사의 확정, 계약단가 등에만 미칠 뿐이고, 계약상대방이 이행할 급부의 구체적인 내용, 계약상대방에게 지급할 공사대금의 범위, 계약의 이행기간 등은 모두 차수별 계약을 통하여 구체적으로 확정된다.”고 판시하고 있다.

● 대법원 2018. 10. 30. 선고 2014다235189 전원합의체 판결 : 구 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(2012. 3. 21. 법률 제11377호로 개정되기 전의 것, 이하 개정 전, 후에 관계없이 ‘국가계약법’이라 한다) 제21조는 “각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 임차·운송·보관·전기·가스·공급 기타 그 성질상 수년간 계속하여 존속할 필요가 있거나 이행에 수년을 요하는 계약에 있어서는 대통령령이 정하는 바에 의하여 장기계속계약을 체결할 수 있다. 이 경우에는 각 회계연도 예산의 범위 안에서 당해 계약을 이행하게 하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 그리고 국가계약법 시행령 제69조 제2항은 “장기계속공사는 낙찰 등에 의하여 결정된 총공사금액을 부기하고 당해 연도의 예산의 범위 안에서 제1차공사를 이행하도록 계약을 체결하여야 한다. 이 경우 제2차공사 이후의 계약은 부기된 총공사금액(제64조 내지 제66조의 규정에 의한 계약금액의 조정이 있는 경우에는 조정된 총공사금액을 말한다)에서 이미 계약된 금액을 공제한 금액의 범위 안에서 계약을 체결할 것을 부관으로 약정하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 이처럼 장기계속공사계약은 총공사금액 및 총공사기간에 관하여 별도의 계약을 체결하고 다시 개개의 사업연도별로 계약을 체결하는 형태가 아니라, 우선 1차년도의 제1차공사에 관한 계약을 체결하면서 총공사금액과 총공사기간을 부기하는 형태로 이루어진다. 제1차공사에 관한 계약 체결 당시 부기된 총공사금액 및 총공사기간에 관한 합의를 통상 ‘총괄계약’이라 칭하고 있는데, 이러한 총괄계약에서 정한 총공사금액 및 총공사기간은 국가 등이 입찰 당시 예정하였던 사업의 규모에 따른 것이다. 사업연도가 경과함에 따라 총공사기간이 연장되는 경우 추가로 연차별 계약을 체결하면서 그에 부기하는 총공사금액과 총공사기간이 같이 변경되는 것일 뿐 연차별 계약과 별도로 총괄계약(총공사금액과 총공사기간)의 내용을 변경하는 계약이 따로 체결되는 것은 아니다. 따라서 위와 같은 총괄계약은 그 자체로 총공사금액이나 총공사기간에 대한 확정적인 의사의 합치에 따른 것이 아니라 각 연차별 계약의 체결에 따라 연동되는 것이다. 일반적으로 장기계속공사계약의 당사자들은 총괄계약의 총공사금액 및 총공사기간을 각 연차별 계약을 체결하는 데 잠정적 기준으로 활용할 의사를 가지고 있을 뿐이라고 보이고, 각 연차별 계약에 부기된 총공사금액 및 총공사기간 그 자체를 근거로 하여 공사금액과 공사기간에 관하여 확정적인 권리의무를 발생시키거나 구속력을 갖게 하려는 의사를 갖고 있다고 보기 어렵다. 즉, 장기계속공사계약에서 이른바 총괄계약은 전체적인 사업의 규모나 공사금액, 공사기간 등에 관하여 잠정적으로 활용하는 기준으로서 구체적으로는 계약상대방이 각 연차별 계약을 체결할 지위에 있다는 점과 계약의 전체 규모는 총괄계약을 기준으로 한다는 점에 관한 합의라고 보아야 한다. 따라서 총괄계약의 효력은 계약상대방의 결정(연차별 계약마다 경쟁입찰 등 계약상대방 결정 절차를 다시 밟을 필요가 없다), 계약이행의사의 확정(정당한 사유 없이 연차별 계약의 체결을 거절할 수 없고, 총공사내역에 포함된 것을 별도로 분리발주할 수 없다), 계약단가(연차별 계약금액을 정할 때 총공사의 계약단가에 의해 결정한다) 등에만 미칠 뿐이고, 계약상대방이 이행할 급부의 구체적인 내용, 계약상대방에게 지급할 공사대금의 범위, 계약의 이행기간 등은 모두 연차별 계약을 통하여 구체적으로 확정된다고 보아야 한다.

위 전합판결은 이른바 총괄계약의 효력은 계약상대방의 결정, 계약이행의사의 확정, 계약단가 등에만 미친다고 보았다.

 

라. 공사기간 연장으로 인한 계약금액 조정신청 요건

 

⑴ 공사기간 연장으로 계약금액의 조정 사유가 발생하였다고 하더라도 그 자체로 계약금액 조정이 자동적으로 이루어지는 것이 아니라, 계약당사자의 상대방에 대한 적법한 계약금액 조정신청이 있어야 한다.

 

⑵ 이때 계약금액 조정신청의 종기는 차수별 계약의 최종 기성대가 또는 준공대가의 지급이 이루어지기 전까지이다.

객관적으로 차수별 공사기간 연장에 대한 조정신청 의사가 명시되었다고 볼 수 있을 정도이어야 한다.

 

마. 장기계속공사계약과 계속비계약   [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 홍승면 P.659-660 참조]

 

⑴ 국가예산은 한 회계연도에 따라 책정이 되기 때문에, 1년 이상이 소요되는 공사계약도 원칙적으로 1년 단위로 계약을 하게 된다.

 

⑵ 이에 따라 우선 1차 년도의 제1차 공사에 관한 계약을 체결하면서 총 공사금액과 총 공사 기간을 부기하여 계약하는 것을 장기계속공사계약이라고 하고, 1년 이상의 기간이 소요되는 사업에 관하여 국회의 의결을 미리 얻어 총액을 정하여 하나의 계약으로 체결하는 계약을 계속비계약이라고 한다[헌법 제55조 ① 한 회계연도를 넘어 계속하여 지출할 필요가 있을 때에는 정부는 연한을 정하여 계속비로서 국회의 의결을 얻어야 한다].

 

바. 장기계속공사계약이 계속비계약으로 변경된 경우 공사기간연장에 따른 간접공사비청구가 가능한지 여부(대법원 2021. 1. 14. 선고 2016다215721 판결)

 

⑴ 이 사건의 쟁점은, 장기계속공사계약이 계속비계약으로 변경된 경우 공사기간 연장에 따른 간접공사비 청구가 가능한지 여부이다.

 

⑵ 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 ‘국가계약법’이라 한다) 제21조 제2항은 “각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 임차, 운송, 보관, 전기ㆍ가스ㆍ수도의 공급, 그 밖에 그 성질상 수년간 계속하여 존속할 필요가 있거나 이행에 수년이 필요한 계약의 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 장기계속계약을 체결할 수 있다. 이 경우 각 회계연도 예산의 범위에서 해당 계약을 이행하게 하여야 한다.”라고 정하고 있다.

 

국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제69조 제2항은 “장기계속공사는 낙찰 등에 의하여 결정된 총공사금액을 부기하고 당해 연도의 예산의 범위 안에서 제1차 공사를 이행하도록 계약을 체결하여야 한다. 이 경우 제2차 공사 이후의 계약은 부기된 총공사금액(제64조 내지 제66조의 규정에 의한 계약금액의 조정이 있는 경우에는 조정된 총공사금액을 말한다)에서 이미 계약된 금액을 공제한 금액의 범위 안에서 계약을 체결할 것을 부관으로 약정하여야 한다.”라고 정하고 있다.

 

⑶ 계속비계약은 사업의 경비 전체에 대하여 미리 국회의 의결을 얻어 여러 회계연도에 걸친 사업에 대하여 총액을 정하여 하나의 계약으로 이루어지고 연부액을 부기하여 회계연도에 따라 연부액이 집행되는 계약이다.

 

⑷ 이와 달리 장기계속공사계약은 우선 1차년도의 제1차 공사에 관한 계약을 체결하면서 총공사금액과 총공사기간을 부기하는 형태로 이루어진다(제1차 공사에 관한 계약 체결 당시 부기된 총공사금액과 총공사기간에 관한 합의를 통상 ‘총괄계약’이라 칭한다).

 

대법원 2018. 10. 30. 선고 2014다235189 전원합의체 판결은 ‘장기계속공사계약에서 이른바 총괄계약의 효력은 계약상대방의 결정, 계약이행의사의 확정, 계약단가 등에만 미칠 뿐이고, 계약상대방이 이행할 급부의 구체적인 내용, 계약상대방에게 지급할 공사대금의 범위, 계약의 이행기간 등은 모두 연차별 계약을 통하여 구체적으로 확정된다.’고 판단하였다.

 

⑸ 따라서 국가를 당사자로 하는 계약 가운데 1년 이상 진행되는 계약에서 총공사기간의 구속력은 계속비계약에 한하여 인정될 수 있을 뿐이다(위 전원합의체 판결 및 (대법원 2019. 8. 29. 선고 2017다276679 판결) 참조).

 

⑹ 원고들이 피고와 장기계속계약의 형태로 도급계약을 체결한 후 장기계속계약을 계속비계약으로 변경하는 계약을 체결하고 공사기간 연장에 따른 간접공사비 등의 지급을 구한 사건에서, 국가를 당사자로 하는 계약 가운데 1년 이상 진행되는 계약에서 총공사기간의 구속력은 계속비계약에 한하여 인정될 수 있을 뿐이고, 이 사건에서 장기계속계약의 방식으로 체결된 도급계약이 계속비계약을 통해 소급하여 전체적으로 하나의 계속비계약으로 변경되었다는 사정이 인정되지 않으므로, 피고는 간접공사비에 해당하는 공사대금을 추가로 지급할 의무가 없다고 판단하여 상고기각한 사안이다.

 

⑺ 위 판결은 최초에는 장기계속공사계약으로 체결되었다가 이후 계속비계약으로 변경된 사안인데, 위와 같은 변경에 따라 최초의 장기계속공사계약이 소급하여 하나의 계속비계약으로 변경되었다고 볼 수는 없다고 판단하였다. 즉, 최초 장기계속공사계약에서 부기된 공사기한인 ‘착공일로부터 48개월’은 양 당사자 사이 에 구속력을 갖지 아니하고, 새로이 체결된 계속비계약에서는 공사기한을 2012. 12. 31.로 약정하였으므로, 피고가 원고에 대하여 최초 장기계속공사계약에서 정한 공사기한에 따른 간접비를 지급할 의무를 부담한다고 볼 수 없다.

 

사. 장기계속계약에서 공사기간 연장을 이유로 한 조정신청의 적법 요건 (대법원 2020. 10. 29. 선고 2019다267679 판결)

 

⑴ 이 사건의 쟁점은, ① 총괄계약에서 정한 총공사기간의 연장을 이유로 한 계약금액 조정신청이 적법한 계약금액 조정신청인지 여부(소극), ② 공사기간 연장을 이유로 한 조정신청을 당해 차수별 공사기간의 연장에 대한 공사금액 조정신청으로 인정하기 위한 요건이다.

 

⑵ 원심은 총공사기간의 연장을 이유로 한 계약금액 조정신청에 해당 차수별 공사기간의 연장을 이유로 한 계약금액 조정신청이 포함되어 있다는 원고의 주장을 받아들였다.

 

⑶ 대법원은 차수별 공사기간의 연장을 이유로 한 것이 아닌 총공사기간의 연장을 이유로 한 계약금액 조정신청은 적법한 계약금액 조정신청이라 할 수 없다는 기존의 판례 법리를 확인하고, 공사기간 연장을 이유로 한 조정신청이 차수별 공사기간의 연장을 이유로 한 것이라고 인정할 수 있으려면 객관적으로 차수별 공사기간 연장에 대한 조정신청 의사가 명시되었다고 볼 수 있을 정도에 이르러야 한다는 요건을 제시한 후, 이 사건 계약금액 조정신청은 그러한 요건을 충족한다고 보기 어렵다는 이유로 파기환송한 사안이다.

 

 

6. 대상판결의 내용분석 [이하 대법원판례해설 제117호, 이진관 P.320-340 참조]

 

⑴ 대상판결은 장기계속공사계약의 총공사기간에는 법적 구속력이 없다는 이유로 증액 사유에 해당하지 않는다고 판단하여, 피고 서울특별시의 상고를 받아들여 원심판결을 일부 파기 환송하였다.

 

총괄계약상 총공사기간의 구속력을 인정할 수 있는지 여부에 대해서, 총괄계약상 총공사기간은 잠정적 기준에 불과하고, 확정적인 구속력을 가지지 않는다는 취지이다.

 

따라서 장기계속공사계약의 경우에도 연차별 공사기간이 연장된 경우에만 공사기간 연장에 따른 계약금액조정사유가 될 수 있고, 총공사시간은 잠정적 예정 공사기간일 뿐이므로 단순히 총공사기간이 연장되었다고 하더라도 이를 전제로 추가공사비를 청구할 수는 없게 된다(공사기간의 연장여부는 연차별 계약의 공사기간을 기준으로 판단).

 

⑵ 또한 공사계약과 관련하여 확정적으로 지급을 마친 기성대가는 당사자의 신뢰보호 견지에서 계약금액 조정의 대상이 되지 아니하므로, 장기계약공사의 경우 구체적인 집행이 이루어지는 연차별 계약을 기준으로 조정신청의 시기가 정해지게 된다.

 

계약금액 조정신청은 연차별 계약의 준공대가 수령 전까지 하여야 한다.

 

기간연장으로 인한 추가공사비의 청구 등 계약금액조정이 필요한 사유가 있다면 국가계약법령이 정하는 절차와 방식에 따라 연차별 계약의 준공대가 수령 전까지 신청하여야 하고, 총공사가 완료된 후 최초에 부기되었던 총공사기간을 근거로 그 초과된 공사기간에 대하여 추가공사비를 한꺼번에 청구하는 것은 허용되지 않는다.

 

⑶ 장기계속공사계약의 경우 총공사기간이 연장되는 경우가 많다. 공사업체가 연장된 공사기간 동안에 발생한 간접공사비의 지급을 구하는 사건에 관하여 대상판결은 차수별 계약설에 따라 판단하여야 한다는 점을 분명히 하였다.