【판례<정기간행물의 등록취소제도>】《신문 등의 진흥에 관한 법률에 따른 신문등록의 법적 성격 및 등록을 마친 신문사업자의 지위(대법원 2019. 8. 30. 선고 2018두47189 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕
1. 판결의 요지 : [신문 등의 진흥에 관한 법률상 등록을 마친 신문사업자의 지위에 관한 사건]
【판시사항】
[1] 행정처분에 대한 취소소송에서 원고적격은 취소를 구할 법률상 이익이 있는지에 따라 결정되는지 여부(적극) 및 이때 ‘법률상 이익’의 의미
[2] 신문 등의 진흥에 관한 법률상 관할 시·도지사가 하는 신문 등록의 법적 성격(=행정처분)
[3] 신문 등의 진흥에 관한 법률상 등록에 따라 인정되는 신문사업자의 지위는 사법상 권리인 ‘특정 명칭의 사용권’과 구별되는 직접적·구체적인 이익인지 여부(적극)
[4] 이미 등록된 신문의 사업자와 새로운 신문사업자 사이에 명칭 사용 허락과 관련하여 민사상 분쟁이 있는 경우 이를 이유로 등록관청이 신규사업자의 신문 등록을 직권으로 취소·철회할 수 있는지 여부(소극) 및 신규사업자의 신문 등의 진흥에 관한 법률상 지위는 법원의 판단이 있기 전까지 존속하는지 여부(적극)
[5] 갑 주식회사로부터 ‘제주일보’ 명칭 사용을 허락받아 신문 등의 진흥에 관한 법률에 따라 등록관청인 도지사에게 신문의 명칭 등을 등록하고 제주일보를 발행하고 있던 을 주식회사가, 병 주식회사가 갑 회사의 사업을 양수하였음을 원인으로 하여 사업자 지위승계신고 및 그에 따른 발행인·편집인 등의 등록사항 변경을 신청한 데 대하여 도지사가 이를 수리하고 변경등록을 하자, 사업자 지위승계신고 수리와 신문사업변경등록에 대한 무효확인 또는 취소를 구하는 소를 제기한 사안에서, 위 처분은 을 회사가 ‘제주일보’ 명칭으로 신문을 발행할 수 있는 신문 등의 진흥에 관한 법률상 지위를 불안정하게 만드는 것이므로, 을 회사에 무효확인 또는 취소를 구할 법률상 이익이 인정된다고 한 사례
【판결요지】
[1] 행정처분에 대한 취소소송에서 원고적격은 해당 처분의 상대방인지 여부가 아니라 그 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부에 따라 결정된다. 여기에서 말하는 법률상 이익이란 해당 처분의 근거 법률로 보호되는 직접적이고 구체적인 이익을 가리키고, 간접적이거나 사실적·경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 포함되지 않는다.
[2] 신문을 발행하려는 자는 신문의 명칭(‘제호’라는 용어를 사용하기도 한다) 등을 주사무소 소재지를 관할하는 시·도지사(이하 ‘등록관청’이라 한다)에게 등록하여야 하고, 등록을 하지 않고 신문을 발행한 자에게는 2천만 원 이하의 과태료가 부과된다(신문 등의 진흥에 관한 법률 제9조 제1항, 제39조 제1항 제1호). 따라서 등록관청이 하는 신문의 등록은 신문을 적법하게 발행할 수 있도록 하는 행정처분에 해당한다.
[3] 신문 등의 진흥에 관한 법률(이하 ‘신문법’이라 한다)상 신문 등록의 법적 성격, 동일 명칭 이중등록 금지의 내용과 취지 등을 종합하면, 신문의 등록은 단순히 명칭 등을 공적 장부에 등재하여 일반에 공시(공시)하는 것에 그치는 것이 아니라 신문사업자에게 등록한 특정 명칭으로 신문을 발행할 수 있도록 하는 것이고, 이처럼 신문법상 등록에 따라 인정되는 신문사업자의 지위는 사법상 권리인 ‘특정 명칭의 사용권’ 자체와는 구별된다.
[4] 이미 등록된 신문의 사업자(이하 ‘기존사업자’라 한다)가 새로운 신문사업자(이하 ‘신규사업자’라 한다)와 체결한 ‘명칭 사용 허락에 관한 약정’의 무효, 취소 또는 해지를 주장하거나 허락기간의 종료를 주장하고 신규사업자가 이를 다툼으로써 기존사업자와 신규사업자 모두 적법하게 등록한 동일한 명칭으로 신문을 발행하려고 하는 상황이 발생할 수 있다. 신문 등의 진흥에 관한 법률(이하 ‘신문법’이라 한다)은 이처럼 동일한 명칭의 신문이 이중으로 등록되어 두 명 이상의 신문사업자가 신문을 발행하려고 하는 경우 이중등록의 효력 또는 이중으로 등록한 신규사업자에 대한 행정 조치에 관하여 직접적인 규정을 두고 있지 않다.
그러나 위와 같이 기존사업자와 신규사업자 사이에 명칭 사용 허락과 관련하여 민사상 분쟁이 있는 경우에는 이를 이유로 등록관청이 신규사업자의 신문 등록을 직권으로 취소·철회할 수는 없고, 그 다툼에 관한 법원의 판단을 기다려 그에 따라 등록취소 또는 변경등록 등의 행정 조치를 할 수 있을 뿐이며, 법원의 판단이 있기 전까지 신규사업자의 신문법상 지위는 존속한다고 보아야 한다.
[5] 갑 주식회사로부터 ‘제주일보’ 명칭 사용을 허락받아 신문 등의 진흥에 관한 법률(이하 ‘신문법’이라 한다)에 따라 등록관청인 도지사에게 신문의 명칭 등을 등록하고 제주일보를 발행하고 있던 을 주식회사가, 병 주식회사가 갑 회사의 사업을 양수하였음을 원인으로 하여 사업자 지위승계신고 및 그에 따른 발행인·편집인 등의 등록사항 변경을 신청한 데 대하여 도지사가 이를 수리하고 변경등록을 하자, 사업자 지위승계신고 수리와 신문사업변경등록에 대한 무효확인 또는 취소를 구하는 소를 제기한 사안에서, 신문사업자의 지위는 신문법상 등록에 따라 보호되는 직접적·구체적인 이익으로 사법상 ‘특정 명칭의 사용권’과 구별되고, 갑 회사와 을 회사 사이에 신문의 명칭 사용 허락과 관련하여 민사상 분쟁이 있더라도 법원의 판단이 있기 전까지 을 회사의 신문법상 지위는 존재하기 때문에, 위 처분은 을 회사가 ‘제주일보’ 명칭으로 신문을 발행할 수 있는 신문법상 지위를 불안정하게 만드는 것이므로, 을 회사에는 무효확인 또는 취소를 구할 법률상 이익이 인정된다는 이유로, 이와 달리 사법상 권리를 상실하면 신문법상 지위도 당연히 소멸한다는 전제에서 을 회사의 원고적격을 부정한 원심판단에 법리를 오해한 잘못이 있다고 한 사례.
2. 사안의 개요 및 이 사건의 쟁점 [이하 대법원판례해설 제121호, 전일호 P.513-537 참조]
⑴ 원고는 제주일보사로부터 제주일보 명칭 사용을 허락받아 신문법에 따라 등록관청인 피고에게 신문의 명칭 등을 등록하고 제주일보를 발행하였다.
그 후 참가인이 제주일보사의 사업을 양수하였음을 원인으로 하여 사업자지위승계신고를 하자, 피고는 이를 수리하고 제주일보의 발행인․편집인 등에 관하여 변경등록을 하였다.
⑵ ㈜제주일보사로부터 명칭 사용을 허용 받아 신문 등의 진흥에 관한 법률상 등록을 하고 제주일보를 발행하고 있던 원고가 피고보조참가인의 ㈜제주일보사 사업 양수가 무효임을 주장하는 사안에서, 피고가 피고보조참가인에 대하여 한 신문사업자 지위승계신고 수리 및 신문사업변경등록처분의 무효확인 또는 취소를 구할 원고적격이 인정되는지 여부(적극)이다.
즉 원고가 이러한 사업자 지위승계신고 수리와 신문사업변경등록에 대하여 무효확인이나 취소를 구할 법률상 이익이 있는지 여부가 이 사건의 핵심쟁점이다.
⑶ 「신문 등의 진흥에 관한 법률」(이하 ‘신문법’이라 한다)상 신문 등록의 법적 성격, 동일 명칭 이중등록 금지의 내용과 취지 등을 종합하면, 신문의 등록은 단순히 명칭 등을 공적 장부에 등재하여 일반에 공시(公示)하는 것에 그치는 것이 아니라 신문사업자에게 등록한 특정 명칭으로 신문을 발행할 수 있도록 하는 것이고, 이와 같이 신문법상 등록에 따라 인정되는 신문사업자의 지위는 사법상 권리인 ‘특정 명칭의 사용권’ 자체와는 구별된다.
⑷ 기존사업자가 신규사업자와 체결한 ‘명칭 사용 허락에 관한 약정’의 무효, 취소 또는 해지를 주장하거나 허락기간의 종료를 주장하고 신규사업자가 이를 다툼으로써 기존사업자와 신규사업자 모두 적법하게 등록한 동일한 명칭으로 신문을 발행하려고 하는 상황이 발생할 수 있다. 신문법은 이와 같이 동일한 명칭의 신문이 이중으로 등록되어 두 명 이상의 신문사업자가 신문을 발행하려고 하는 경우 이중등록의 효력 또는 이중으로 등록한 신규사업자에 대한 행정 조치에 관하여 직접적인 규정을 두고 있지 않다.
그러나 위와 같이 기존사업자와 신규사업자 사이에 명칭 사용 허락과 관련하여 민사상 분쟁이 있는 경우에는 이를 이유로 등록관청이 신규사업자의 신문 등록을 직권으로 취소·철회를 할 수는 없고, 그 다툼에 관한 법원의 판단을 기다려 그에 따라 등록취소 또는 변경등록 등의 행정 조치를 할 수 있을 뿐이며, 법원의 판단이 있기 전까지 신규사업자의 신문법상 지위는 존속한다고 보아야 한다.
⑸ 이 사건 처분은 원고가 ‘제주일보’ 명칭으로 신문을 발행할 수 있는 신문법상 지위를 불안정하게 만드는 것이므로, 원고에게는 그 무효확인 또는 취소를 구할 법률상 이익을 인정할 수 있다.
⑹ ㈜제주일보사로부터 명칭 사용을 허용 받아 신문법상 등록을 하고 제주일보를 발행하고 있던 원고가 피고보조참가인의 ㈜제주일보사 사업 양수가 무효임을 주장하는 사안에서, 신문법상 등록에 따라 인정되는 신문사업자의 지위는 사법상 권리인 ‘특정 명칭의 사용권’ 자체와는 구별되고, 명칭 사용 허락에 관한 민사상 분쟁이 있다고 하더라도 법원의 판단이 있기 전까지 그 지위는 존속하며, 따라서 피고의 피고보조참가인에 대한 이 사건 처분은 원고의 신문법상 지위를 불안정하게 만드는 것이므로 원고에게 그 무효확인 또는 취소를 구할 법률상 이익이 인정된다고 판단하고, 사법상 권리를 상실하면 신문법상 지위도 당연히 소멸한다는 전제에서 원고적격을 부정한 원심을 파기한 사례이다.
3. 신문 등의 진흥에 관한 법률에 따른 신문등록의 법적 성격 및 등록을 마친 신문사업자의 지위 [이하 대법원판례해설 제121호, 전일호 P.513-537 참조]
가. 원고의 공법상 지위
⑴ 전형적인 등록은 등록사항을 공적 장부인 등록부에 등재하여 공시하는 행정행위 (공증행위)의 성질을 갖는다.
신문법상 신문사업 등록의 경우 공적 장부에의 기재가 등록의 효력 발생요건은 아니고, 등록하지 아니하고 신문 등을 발행하는 경우 2천만 원 이하의 과태료를 부과하도록 규정되어 있다는 점에서(신문법 제39조 제1항) 신문사업의 등록은 적법한 신문 발행의 요건에 해당한다.
⑵ 신문을 발행할 수 있는 지위는 헌법상 보장되는 ‘언론의 자유’에 포함되는 일종의 자연적 자유이므로, 신문사업의 등록은 자연적 자유에 대한 일반적인 상대적 금지를 일정한 요건을 갖춘 경우에 해제하여 신문 발행을 적법하게 할 수 있게 해주는 행정행위인 강학상 ‘허가’와 유사하다고 할 것이다.
⑶ 다만 신문법상 등록의 경우 등록관청이 형식적 심사만 한다는 점에서 그 법적 성격을 온전히 허가로만 파악할 수는 없다.
따라서 신문법상 신문사업 등록을 마친 자는 수허가자와 유사한 지위에 놓이게 되고, 이를 공법상 지위로 파악할 수 있다.
⑷ 최초 신문사업 등록이 적법하게 이루어져 이러한 공법상 지위가 발생한 이상, 그 이후에는 신문사업자의 등록을 뒷받침하는 사법상 권리나 지위가 무효, 취소 등으로 소멸한다고 하더라도 신문법의 특수성 에 비추어 공법상 지위에 직접 영향을 미친다고 보기는 어렵다.
나. 제호에 대한 보호
⑴ 신문법 제9조 제5항은 “이미 등록된 신문 등의 명칭과 같은 명칭의 신문 등은 등 록할 수 없다.”라고 규정하여 이미 등록된 신문의 제호를 보호하고 있다.
⑵ 제정 ｢정 기간행물의등록등에관한법률｣(이하 ‘정간법’이라 한다) 제7조 제5항은 “이미 등록된 정기간행물의 제호와 동일하거나 혼동하기 쉬운 유사한 제호의 정기간행물은 등록할 수 없다.”라고 규정하였다가, 1998. 12. 31. 개정 정간법 제7조 제7항은 “이미 등록된 정기간행물의 제호와 동일한 제호의 정기간행물은 등록할 수 없다.”라고 규정하였다.
⑶ 정간법이 도입한 동일․유사제호의 등록규제는, 이미 정기간행물 등록을 마친 사람의 영업의 자유 내지 재산권 침해를 방지하고, 제호를 상호나 상표로서만 보호할 경우에 발생할 수 있는 보호의 공백을 메우기 위하여 독자적인 보호방법으로 강구된 것이라고 할 수 있다.
⑷ 이상과 같이 신문법상 제호 규제가 등록된 신문사업자의 영업의 자유 또는 재산권을 보호하기 위한 독자적인 의미를 갖는 것으로 볼 경우, 등록된 신문사업자가 특정한 제호를 사용하여 신문 등을 발행할 수 있는 지위도 공법상 지위로 파악할 수 있게 된다.
⑸ 그리고 제호 사용에 관한 사법상 권리의 소멸 여부에 관하여 다툼이 있는 경우, 그에 관한 법원의 판단이 확정되기 전까지는 기존의 제호를 사용하여 신문을 발행할 수 있는 공법상 지위를 인정하는 것이 언론의 자유를 두텁게 보호하는 헌법 규정의 취지에 부합하고, 구독자들의 권리보호 측면에서도 바람직하다.
다. 신문법상 발행정지 및 등록취소 사유 이외의 사유로 제재조치를 할 수 있는지 여부
⑴ 원고의 제주일보 명칭의 사용기간이 종료한 것으로 볼 경우, 이 사건 등록의 효력이 어떻게 되는가에 관하여는 전면적 실효설, 전면적 유효설, 절충설의 대립이 있다.
⑵ 전면적 실효설에 의하면, 사용기간 종료일 후에는 신문사업등록의 효력이 당연 소멸한다고 보아야 하고, 전면적 유효설에 의하면, 신문사업등록의 효력은 소 멸하지 않고, 등록관청도 사용기간 도과를 이유로 등록취소를 할 수 없게 된다.
⑶ 절충설에 의하면, 신문사업등록의 효력은 소멸하지 않으나 등록관청이 철회권 행사로서의 등록취소를 할 수 있게 된다.
전면적 실효설을 채택하기는 어렵다.
⑷ 행정행위의 철회는 원칙적으로 허용된다. 행정청이 별도의 법적 근거 없이도 행정행위를 철회할 수 있다(대법원 2017. 3. 15. 선고 2014두41190 판결).
다만 이러한 일반법리가 정간법과 신문법에 따른 등록에도 그대로 적용되는지에 관하여 별도로 검토할 필요가 있다.
⑸ 정간법의 입법 취지에다가 언론․출판의 자유에 대한 제한은 최소한에 그쳐야한다는 점, 정기간행물의 등록취소제도는 그 실질에 있어서는 언론․출판의 사전제한적 성격을 가지고 있으므로 정간법상 등록취소제도의 요건은 엄격하게 해석․적용되어야 한다는 점을 더하여 보면, 정간법이 정한 발행정지사유 및 등록 취소사유 이외의 사유, 즉 강학상 철회사유(예컨대, 사정변경에 따른 공익보호)를 이유로 행정청이 직권으로 발행정지명령이나 등록취소를 하는 것은 허용되지 않는다고 해석하여야 한다.
그리고 이러한 해석은 정간법 이후 제정된 구 ｢신문 등의 자유와 기능보장에 관한 법률｣이나 현행 신문법의 적용에 있어서도 마찬가지라 할 것이다.
⑹ 제호 사용기간 도과 후 등록관청이 할 수 있는 조치는 없다. 즉, 등록관청은 제호 사용을 허락하여 준 기존사업자와 제호 사용허락을 받은 신규사업자의 사법상 분쟁에 개입할 수 없게 된다.
이 경우 기존 사업자는 신규 사업자를 상태로 사용허락의 종료를 이유로 제호사용금지가처분 등의 결정을 받아 이를 집행할 수 있고, 법원의 가처분 결정으로 인하여 신문사업자가 등록된 제호로 신문을 발행하지 않는 기간이 6개월 또는 1년 이상이 되는 경우 등록관청은 신문법 제23조에 따라 직권으로 신문사업 등록을 취소할 수 있을 뿐이다.
라. 대상판결의 분석
⑴ ㈜제주일보사로부터 명칭 사용을 허용 받아 신문 등의 진흥에 관한 법률상 등록을 하고 제주일보를 발행하고 있던 원고가 피고보조참가인의 ㈜제주일보사 사업 양수가 무효임을 주장하는 사안에서, 피고가 피고보조참가인에 대하여 한 신문사업자 지위승계신고 수리 및 신문사업변경등록처분의 무효확인 또는 취소를 구할 원고적격이 인정되는지 여부(적극)가 문제된 사안이다.
⑵ ㈜제주일보사로부터 명칭 사용을 허용 받아 신문법상 등록을 하고 제주일보를 발행하고 있던 원고가 피고보조참가인의 ㈜제주일보사 사업양수가 무효임을 주장하는 사안에서, 신문법상 등록에 따라 인정되는 신문사업자의 지위는 사법상 권리인 ‘특정 명칭의 사용권’ 자체와는 구별되고, 명칭 사용 허락에 관한 민사상 분쟁이 있다고 하더라도 법원의 판단이 있기 전까지 그 지위는 존속하며, 따라서 피고의 피고보조참가인에 대한 이 사건 처분은 원고의 신문법상 지위를 불안정하게 만드는 것이므로 원고에게 그 무효확인 또는 취소를 구할 법률상 이익이 인정된다고 판단하고, 사법상 권리를 상실하면 신문법상 지위도 당연히 소멸한다는 전제에서 원고적격을 부정한 원심을 파기하였다.
⑶ 대상판결은 등록관청이 하는 신문의 등록은 신문을 적법하게 발행할 수 있도록 하는 행정처분에 해당함을 분명히 하면서, 신문등록의 법적 성격, 신문법상 동일 명칭 이중등록 금지의 내용과 취지 등을 종합하면, 신문의 등록은 단순히 명칭 등을 공적 장부에 등재하여 일반에 공시하는 것에 그치는 것이 아니라 신문사업자에게 등록한 특정 명칭으로 신문을 발행할 수 있도록 하는 것이고, 신문법상 등록에 따라 인정되는 신문사업자의 지위은 사업상 권리인 ‘특정 명칭의 사용권’ 자체와는 구별된다고 판단하였다.
이를 토대로 대법원은 이미 등록된 신문의 사업자(기존사업자)가 새로운 신문사업자(신규사업자)와 체결한 ‘명칭 사용 허락에 관한 약정’의 무효, 취소 또는 해지를 주장하거나 허락기간의 종료를 주장하고 신규사업자가 이를 다툼으로써 기존사업자와 신규사업자 모두 적법하게 등록한 동일한 명칭으로 신문을 발행하려고 하는 상황에서, 등록관청이 신규사업자의 신문등록을 직권으로 취소․철회할 수 없고, 그 다툼에 관한 법원의 판단을 기다려 그에 따라 등록취소 또는 변경등록 등의 행정조치를 할 수 있을 뿐이며, 법원의 판단이 있기 전까지 신규사업자의 신문법상 지위는 존속한다고 보아야 한다고 판단하였다.
대법원은 이상과 같은 신문사업자의 지위는 신문법에 따라 보호되는 직접적․구체적인 이익이고 사법상 ‘특정 명칭의 사용권’과 구별되기 때문에 사법상 권리를 상실하면 신문법상 지위도 당연히 소멸한다는 전제에서 원고적격을 부정한 원심판결을 파기하였다.
⑷ 동일제호의 신문이 이중으로 등록되어 두 명 이상의 신문사업자가 신문을 발행하려고 하는 경우, 이중등록의 효력 또는 이중으로 등록한 신규사업자에 대한 행정조치에 관하여 신문법에 직접적인 규정이 없는 상황에서, 대상판결은 등록관청에 의한 신문의 등록취소를 원칙적으로 금지하고 예외적으로 법원의 재판에 의한 등록취소와 직권등록취소만을 허용함으로써 언론의 자유를 두텁게 보호하고 있는 신문법의 입법취지, 이를 고려하면 신문법의 영역에서는 행정행위의 철회에 관한 일반법리가 허용되지 않는다는 점, 등록관청이 기존사업자와 신규사업자 사이의 민사분쟁에 개입하지 않고 당사자가 법원의 판단을 통하여 분쟁을 해결하도록 하는 것이 언론에 대한 행정기관의 관여를 최대한 배제하고자 하는 신문법의 입법 취지에도 부합한다는 점 등을 이유로 신문사업자의 지위는 신문법에 따라 보호되는 직접적․구체적 이익으로서 사법상 ‘특정 명칭의 사용권’과 구별된다는 점을 밝혔다.
