【판례<어업권>】《원자력발전소건설에 관한 전원개발사업실시계획이 고시된 이후 대체어장개발을 위하여 구 어업권을 포기하고 등록한 신 어업권이 ‘위 고시일 현재 등록된 어업권을 조사대상으로 하여 예측 피해조사결과 피해구역에 포함 되는 경우 이를 보상한다’는 취지의 어업피해조사 및 보상에 관한 합의에 따른 보상대상에 포함되는지 여부(대법원 2019. 4. 11. 선고 2018다284400 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕
1. 판결의 요지 : [어업피해보상합의 해석이 문제된 사건]
【판시사항】
[1] 어업에 관한 허가 또는 신고의 유효기간이 경과한 후 재차 허가를 받거나 신고를 한 경우, 종전 어업허가나 신고의 효력 또는 성질이 계속되는지 여부(소극) 및 이러한 법리는 수산업법상 어장이용개발계획에 따른 대체개발 등을 이유로 종전 어업권을 포기하고 다른 어장에 새로운 어업권을 등록한 경우에도 마찬가지인지 여부(적극)
[2] 계약문서에 나타난 당사자의 의사를 해석하는 방법
[3] 원자력발전소 건설을 위한 전원개발사업 실시계획이 고시되기 전부터 어업권을 가지고 위 발전소 인근에서 어장을 운영하던 갑이 지방자치단체의 행정지도에 따라 수산업법상 어장이용개발계획에 따른 대체개발을 이유로 구 어업권을 포기하고 종전 어장에서 어장의 위치만 이동한 신 어업권을 취득하여 어업권원부에 등록하였고, 그 후 위 전원개발사업의 사업시행자인 을 주식회사가 산하 지역본부를 통해 갑을 포함하여 위 발전소 인근에서 어업에 종사하는 주민들로 구성된 어민피해보상대책위원회와 ‘예측 피해조사 보상기준일은 발전소 실시계획승인 고시일을 적용한다’, ‘조사대상 어업은 보상기준일 현재 등록된 면허, 허가 및 신고어업으로 한다’는 등의 내용으로 발전소의 온배수 배출로 인한 어업피해조사 및 보상에 관한 합의를 한 다음 피해 예측조사를 실시하여 피해 어민들에게 보상 대상 어업권에 대한 보상을 하였는데, 갑의 신 어업권에 대해서는 어업권원부 등록이 위 고시일 이후 이루어졌다는 이유로 이를 예측 피해보상 대상에서 제외한 사안에서, 갑의 구 어업권과 신 어업권 사이에 수산업법상 동일성이 인정되지는 않지만, 위 합의의 해석상 갑의 신 어업권이 보상대상에 포함된다고 봄이 타당한데도, 이와 달리 본 원심판단에는 법률행위의 해석에 관한 법리오해의 잘못이 있다고 한 사례
【판결요지】
[1] 어업에 관한 허가 또는 신고의 경우 그 유효기간이 경과하면 그 허가나 신고의 효력이 당연히 소멸하며, 재차 허가를 받거나 신고를 하더라도 허가나 신고의 기간만 갱신되어 종전의 어업허가나 신고의 효력 또는 성질이 계속된다고 볼 수 없고 새로운 허가 내지 신고로서의 효력이 발생한다. 이러한 법리는 수산업법상 어장이용개발계획에 따른 대체개발 등을 이유로 종전의 어업권을 포기하고 다른 어장에 대하여 새로운 어업권을 등록한 경우에도 마찬가지로 적용된다.
[2] 법률행위의 해석은 당사자가 그 표시행위에 부여한 객관적인 의미를 명백하게 확정하는 것이다. 계약문서에 나타난 당사자의 의사해석이 문제 되는 경우에는 문언의 내용, 약정이 이루어진 동기와 경위, 약정으로 달성하려는 목적, 당사자의 진정한 의사 등을 종합적으로 고찰하여 논리와 경험칙에 따라 합리적으로 해석하여야 한다.
[3] 원자력발전소 건설을 위한 전원개발사업 실시계획이 고시되기 전부터 어업권을 가지고 위 발전소 인근에서 어장을 운영하던 갑이 지방자치단체의 행정지도에 따라 수산업법상 어장이용개발계획에 따른 대체개발을 이유로 구 어업권을 포기하고 종전 어장에서 어장의 위치만 이동한 신 어업권을 취득하여 어업권원부에 등록하였고, 그 후 위 전원개발사업의 사업시행자인 을 주식회사가 산하 지역본부를 통해 갑을 포함하여 위 발전소 인근에서 어업에 종사하는 주민들로 구성된 어민피해보상대책위원회와 ‘예측 피해조사 보상기준일은 발전소 실시계획승인 고시일을 적용한다’, ‘조사대상 어업은 보상기준일 현재 등록된 면허, 허가 및 신고어업으로 한다’는 등의 내용으로 발전소의 온배수 배출로 인한 어업피해조사 및 보상에 관한 합의를 한 다음 피해 예측조사를 실시하여 피해 어민들에게 보상 대상 어업권에 대한 보상을 하였는데, 갑의 신 어업권에 대해서는 어업권원부 등록이 위 고시일 이후 이루어졌다는 이유로 이를 예측 피해보상 대상에서 제외한 사안에서, 갑의 구 어업권과 신 어업권 사이에 수산업법상 동일성이 인정되지는 않으나, 대체개발된 어업권이 보상대상에서 제외됨을 위 합의에 명시할 수 있었는데도 그렇게 하지 않은 점, 갑의 신 어업권을 포함하여 대체개발된 어업권이 위 합의에 따른 보상대상에 포함되지 않는다고 해석한다면 갑이 위 합의에 따른 피해 예측조사에 협조할 이유가 없었고 위 피해대책위원회도 위 합의를 체결하지 않았을 것인 점, 갑에게 신 어업권은 구 어업권을 대체하는 권리에 해당하는 점, 을 회사는 전원개발사업의 효율적인 수행을 위하여 관련 법령이 정한 손실보상요건을 완화해서라도 갑을 포함한 어민들에게 보상할 현실적 필요가 있었던 점, 갑의 신 어업권은 예측 피해조사 대상에 포함되었고 실제 예측 피해조사 결과에서도 신 어업권이 발전소가 배출하는 온배수의 피해구역에 포함되었던 점 등에 비추어 보면, 위 합의의 해석상 갑의 신 어업권이 보상대상에 포함된다고 봄이 타당한데도, 이와 달리 본 원심판단에는 법률행위의 해석에 관한 법리오해의 잘못이 있다고 한 사례.
2. 이 사건의 쟁점
⑴ 이 사건의 핵심 쟁점은, 1. 수산업법상 어장이용개발계획에 따라 어장 대체개발이 이루어진 경우 구 어업권과 신 어업권 사이에 수산업법상 동일성이 인정되는지 여부(소극), 2. 어장이용개발계획에 따라 대체개발된 원고의 신 어업권이 어업피해보상합의에 따른 보상대상에 포함되는지 여부(적극)이다.
⑵ 원고는 원자력발전소 건설을 위한 전원개발사업에 관한 실시계획 고시 이전에 어업권을 취득하였으나 수산업법상 어장이용개발계획에 따라 어장 대체개발을 이유로 구 어업권을 포기하고 신 어업권을 발급받았고, 그 이후 어민피해보상대책위원회가 피고와 어업피해조사 및 보상에 관한 합의를 한 사안에서, 원고의 구 어업권과 신 어업권 사이에 수산업법상 동일성은 인정되지 않으나, 어업피해보상합의의 해석상 원고의 신 어업권이 보상대상에 포함된다고 판단하고 이와 달리 본 원심판결을 파기한 사례이다.
3. 어업권 [이하 대법원판례해설 제119호, 전일호 P.238-270 참조]
가. 어업권의 의의와 법적 성격
⑴ 어업권이란 수산업법 제8조에 따라 면허를 받아 어업을 경영할 수 있는 권리를 말한다(수산업법 제2조 제9호).
⑵ 판례는 이를 “일정한 공유수면을 전용하면서 그 수면에서 배타적으로 수산동식물을 채포할 수 있는 독점적인 권리”라고 하고 있다(대법원 1999. 10. 8. 선고 98다12430 판결).
어업권을 부여하는 면허처분은 광업권과 같은 설권적 처분으로서 공법상 특허에 해당하고, 이로써 공유수면의 일정구역 안에서 법정방법에 의한 어업을 독점적․배타적으로 수행할 수 있는 권리를 취득하게 된다.
⑶ 어업권은 공법상 특허에 의하여 취득하는 권리이기는 하나, 그 법적 성격은 사권 (私權)이라고 보는 것이 일반적이다.
수산업법 제16조 제2항에서 “어업권은 물권으로 하며, 이 법에서 정한 것 외에는 민법 중 토지에 관한 규정을 준용한다.”라고 규정하고 있는 것도 어업권을 사권으로 인정하는 근거가 된다.
나. 어업권의 객체 및 범위
⑴ 어업권의 객체에 관하여는 ① 수산동식물설(어업에 의하여 획득하는 수산동식물 이 어업권의 객체라고 보는 견해), ② 어업행위설(어업권의 객체는 어업행위 자체라고 보는 견해), ③ 수면설(일정한 구역에 걸친 수면이 어업권의 객체라고 보는 견해)이 있다.
⑵ 면허어업의 내용이 일정한 수면을 독점적, 배타적으로 점용하여 당해 수면에서 정해진 어법(漁法), 어구(漁具) 등을 이용하여 수산동식물을 포획, 채취하는 것으로서 그 요체는 수면의 점용에 있다는 수면설이 통설이다.
어업권의 범위는 형식적으로는 면허받은 수면, 즉 어장에 미치나, 실질적으로는 면허받은 특정 어업을 위하여 필요한 한도 내에서만 점용이 허용되며, 그 구체적인 제한은 면허내용에 따라 정해진다.
다. 어업권의 변경
⑴ 어업권의 변경은 어업권이 동일성을 잃지 않고 그 주체․내용․작용을 변경시키는 것을 뜻하는데, 어업권의 내용, 어업의 종류, 어장의 위치를 다른 것으로 변경하면 본래 어업권과의 동일성을 잃게 되어 어업권의 변경으로 보지 않는다.
이러한 경우에는 신규 어업권을 부여받아야 한다.
한편 어업권의 변경에는 면허관청의 허가와 어업권을 등록한 자의 동의가 필요하다(수산업법 제17조, 제24조).
⑵ 수산업법 제19조에 따르면 어업권의 이전․분할․변경은 원칙적으로 금지되고, 예외적으로 ① 어장관리법에 따른 어장정화․정비에 따라 변경하는 경우, ② 마을 어업권을 제외한 어업권을 등록한 후 어업을 시작한 날로부터 1년이 지난 후 해양 수산부령(어업면허의 관리 등에 관한 규칙)으로 정하는 바에 따라 시장․군수․구청장의 인가를 받은 경우, ③ 법인의 합병 또는 상속으로 이전하거나 분할하는 경우에 한하여 허용될 수 있다.
어업권의 내용은 어업면허의 내용에 의해 정하여지는데, 어업면허의 내용은 어업 면허 신청의 내용이다.
⑶ 따라서 어업권 내용의 일부 변경은 곧 면허신청사항 중의 일부 변경을 뜻한다.
어업권의 동일성을 해하지 아니하는 것으로서 시장․군수․구 청장의 인가를 얻어 변경할 수 있는 사항은 양식어업의 양식방법(제1호), 양식어장의 시설량(제2호), 양식어업의 종류(제4호), 어업의 시기(제5호)이다(어업면허의 관리 등에 관한 규칙 제25조 제1항 각호).
어업권의 내용 중 변경할 수 없는 사항은 위 사항을 제외한 어구 또는 장치의 명칭, 면허를 받은 수면의 위치와 구역, 어업의 방법, 사용어선 및 종사자의 수, 어업의 종류와 면허기간 등이다.
4. 신․구 어업권의 동일성 인정 여부에 관한 대법원 판례 [이하 대법원판례해설 제119호, 전일호 P.238-270 참조]
가. 대법원 2012. 6. 28. 선고 2010다25087 판결(= 동일성 부정)
대법원은 어업권의 주체가 다른 점, 구 어업권이 유효기간 만료로 소멸한 점 등 을 들어 구 어업권과 신 어업권 사이의 동일성을 부정하고 동일성을 긍정한 원심 을 파기하였다.
나. 대법원 2013. 1. 31. 2012다99693, 99709 판결
대법원은 원심의 판단을 확정하였는데(심리불속행 기각 판결), 그 취지는 구 어업권의 면허기간 종료 후 별도의 신청에 따라 신규로 발급된 신 어업권(구 어업권과 어장 등 어업권의 내용이 같은 것이다)의 동일성이 인정되지 않는다는 것이다.
다. 대법원 2014. 5. 29. 선고 2011다57692 판결
위 판결도, 종전 어업허가와 동일한 내용으로 발급받은 신규 어업허가는 종전 어업허가와는 별개의 것으로 동일성이 인정되지 않는다는 취지로 판단하였다.
5. 대체개발의 법적 성격(= 수산업법상 신규 어업면허에 해당) [이하 대법원판례해설 제119호, 전일호 P.238-270 참조]
가. 어장이용개발계획의 법적 성격
어장이용개발계획은 수면의 종합적 이용․개발을 목적으로 하고 있고, 시장 등은 위 목적 달성을 위해 관련 법령에서 정한 내용과 절차 및 면허부여 기준과 어업종류별 세부지침을 마련하여 어업면허의 유효기간 또는 연장기간이 만료되거나 새로이 개발되는 어장구역에 대하여 어업면허별로 어업면허 구역의 범위를 조정하거나, 품종을 변경하며, 신규개발을 억제하는 등의 행정수단을 동원한다고 볼 수 있으므로 개발계획은 육상에서의 도시관리계획에 상응하는 구속적 행정계획으로 볼 수 있다(수산업법 제8조 제2항 참조). 그리고 시․도지사가 작성하는 세부지침(어장이 용개발계획의 가이드라인이 된다)은 도시기본계획에 상응하는 비구속적 행정계획으로 볼 수 있다(비구속적이란 직접 국민과 법원을 구속하지 않는다는 의미이며 행정내부적 구속력은 있다).
나. 어장이용개발계획에 따른 대체개발의 법적 성격
⑴ 수산업법상 신규 어업면허에 해당한다.
행정계획인 어장이용개발계획이 행정관청과 국민에 대한 구속력을 갖는다 하더라 도, 그 내용은 상위 법령인 수산업법령에 위배될 수는 없다.
⑵ 수산업법은 (동일성이 인정되는) 어업권의 변경에 어장의 변경을 포함시키지 않고 있으므로, 어장이용개발계획에 따른 대체개발시 구 어업권과 신 어업권의 동일성을 인정하는 것은 수산업법에 반하는 것으로서 허용될 수 없다.
⑶ 수산업법 제13조 제4항은 일정한 요건하에서만, 수면(어장)의 이전에 따른 어업권 포기를 조건으로 하여 신규 어업면허의 발급을 허용하고 있으나, 이 경우에도 포기된 구 어업권과 신 어업권의 동일성을 인정하지 않고 있다.
이는 어업권 포기 조건부 신규 어업면허의 발급을 예외적으로만 허용하겠다는 취지로 이해된다.
그런데 대체개발 시 구 어업권과 신 어업권의 동일성을 인정할 경우, 수산업법 제13조 제4항이 정한 요건에 해당하지 않는 경우에도 어업권 포기 조건부 신규 어업면허의 발급을 허용하는 결과가 되어 수산업법에 반하게 된다.
⑷ 판례가 종전 어업허가와 동일한 내용으로 (동일한 수면에 대하여) 발급받은 신규 어업허가도 종전 어업허가와는 별개의 것으로 동일성이 인정되지 않는다는 엄격한 입장을 취하고 있는 사정들을 더하여 보면, 대체어장 개발에 따른 신 어업권은 수산업법상 신규 어업면허에 해당하고, 구 어업권과의 동일성을 인정할 수는 없다고 할 것이다.
4. 이 사건 합의의 법적 성격 [이하 대법원판례해설 제119호, 전일호 P.238-270 참조]
가. 손실보상청구권에 따른 소송의 형태
⑴ 대법원 판례의 입장에 따르면, ① 손실보상청구권이 직접 법조항에 근거하여 발생한 것은 그 근거 규정이 정하는 바에 따라 민사소송 또는 행정소송 절차에 따라야 하고, ② 직접 적용될 법 조항이 없어 유추적용할 경우에는 항상 민사소송 절차에 따라야 한다.
⑵ 수산업법에 따른 손실보상청구권은 민사소송으로[대법원 1998. 2. 27. 선고 97다46450 판결에 따른 법리이다. 다만 이 판결은 공법상 당사자소송이 널리 활용되기 이전 그리고 토지보상법 시행규칙 제63조가 신설되기 이전의 판례이므로 이 청구권은 행정소송(당사자소송) 대상에 해당한다는 취지로 판례가 변경될 여지는 있다], 토지보상법, 구 공유수면매립법, 하천법상 손실보상청구권은 행정소송으로[대법원 2005. 9. 29. 선고 2002다73807 판결(구 공유수면매립법상 공유수면매립사업으로 인한 면허어업권자 의 손실보상청구권), 대법원 2006. 5. 18. 선고 2004다6207 전원합의체 판결(하천구역 편입토지에 대한 손실 보상청구권), 대법원 2014. 5. 29. 선고 2013두12478 판결(구 토지보상법의 관련 규정에 의하여 취득하는 어 업피해에 관한 손실보상청구권)] 주장하여야 한다.
⑶ 허가어업자의 경우 손실보상청구권이 직접 어느 법 조항에 근거하여 발생한 것인지, 즉 공익사업의 시행으로 인한 것인지, 행정관청의 처분에 의한 것인지에 따라 전자는 토지보상법률에 근거하여 행정소송으로, 후자는 수산업법에 근거하여 민사소송으로 청구할 수 있을 것이다.
또한 직접 적용할 아무런 보상규정이 없다면 손실보상 관련 규정을 유추적용하여 민사소송으로 청구할 수 있다.
⑷ 한편 적법한 보상을 하지 아니한 채 공유수면매립공사를 하여 손해를 입게 된 경우, 이는 불법행위를 구성하고 그 손해액은 손실보상금 상당액이라는 것이 확립된 판례이므로(대법원 1998. 4. 14. 선고 95다15032, 15049 판결 등), 이 경우 민사소송으로 청구할 수 있다.
나. 이 사건의 경우
⑴ 원고의 구 어업권(어장)과 이 사건 어업권(어장) 모두 이 사건 전원개발사업의 사 업구역 밖에 위치하고 있고, 위 사업을 위하여 수용․사용할 대상에 포함되지 않았다.
즉 원고에게는 전원개발촉진법 및 준용되는 토지보상법령에 기한 수용․사용에 따른 손실보상청구권이 발생하지 않았다.
⑵ 또한 원고에 대하여 수산업법 제34조에 따른 ‘공익의 필요에 의한 면허어업의 제한 등의 처분’이 이루어지지 않았기 때문 에 수산업법 제81조에 따른 손실보상청구권이 발생할 여지도 없다.
이 사건 합의는 이 사건 전원개발사업 완료 후 원자력발전소 가동에 따른 온배수 배출로 인해 장래 발생이 예상되는 손해배상을 미리 함으로써 전원개발사업을 원활하게 추진하기 위한 것이다.
따라서 이 사건 합의가 토지보상법 시행규칙 제63 조 등에 근거하여 손실보상 차원에서 이루어진 것으로 볼 수 있고(피고의 입장), 동시에 손해배상을 위하여 이루어진 것으로 볼 수도 있다(원고의 입장).
즉 민법상 손해배상청구권과 토지보상법상 손실보상청구권이 병존적으로 발생할 수 있으므로, 그 해결을 위하여 체결된 이 사건 합의가 양자의 성격을 겸유한다고 보는 것이 합 리적이다.
⑶ 이 사건 합의가 (주로) ‘손실보상에 관한 약정’으로서의 성격을 갖는 것으로 보더라도, 이 사건 합의는 사법상 계약이므로 그 소송형태가 민사소송임은 변함이 없다(대법원 2013. 8. 22. 선고 2012다3517 판결).
공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘공익사업법’이라고 한다)에 의한 보상합의는 공공기관이 사경제주체로서 행하는 사법상 계약의 실질을 가지는 것으로서, 당사자 간의 합의로 같은 법 소정의 손실보상의 기준에 의하지 아니한 손실보상금을 정할 수 있으며, 이와 같이 같은 법이 정하는 기 준에 따르지 아니하고 손실보상액에 관한 합의를 하였다고 하더라도 그 합의가 착오 등을 이유로 적법하 게 취소되지 않는 한 유효하다(대법원 1998. 5. 22. 선고 98다2242, 2259 판결 등 참조).
⑷ 따라서 공익사업법에 의한 보상에 있어 손실보상금에 관한 당사자 간의 합의가 성립하면 그 합의 내용대로 구속력이 있고, 손실보상금에 관한 합의 내용이 공익사업법에서 정하는 손실보상 기준에 맞지 않는다고 하더라도 합의가 적법하게 취소되는 등의 특별한 사정이 없는 한 추가로 공익사업법상 기준에 따른 손실보상금 청구를 할 수는 없다고 할 것이다.
5. 대상판결의 내용 분석 [이하 대법원판례해설 제119호, 전일호 P.238-270 참조]
⑴ 대상판결은 수산업법상 어장이용개발계획에 따른 대체개발 등을 이유로 종전의 어업권을 포기하고 다른 어장에 대하여 새로운 어업권을 등록한 경우, 신 어업권과 구 어업권이 동일한 것이라고 볼 수 없다고 판단하였다.
⑵ 그리고 신 어업권인 이 사건 어업권과 구 어업권 사이에 수산업법상 동일성을 인정할 수 없는 것, 따라서 이 사건 어업권이 수산업법상 손실보상의 대상이 되지 않는다는 것과는 별개로, 이 사건 합의에 따른 보상대상의 해석에 있어서는 ‘원고에게 신 어업권이 구 어업권을 대체하는 권리에 해당한다’는 점 등을 고려할 수 있고, 그에 따를 때 이 사건 어업 권이 보상대상에 포함된다고 판단하였다.
⑶ 대상판결은 수산업법상 어장이용개발계획에 따른 대체개발 등을 이유로 종전의 어업권을 포기하고 다른 어장에 대하여 새로운 어업권을 등록한 경우, 신 어업권은 구 어업권과 동일하지 않은, 수산업법상 새로운 어업권임을 명확히 하였다.
⑷ 그리고 원자력발전소 건설 및 가동과 관련하여 체결된 인근 해역의 어업권에 대한 피해보상합의에 따른 보상대상의 확정은 법률행위 해석의 문제로서 구 어업권과 동일하지 않은 신 어업권도 피해보상합의에 따른 보상대상에 포함될 수 있다는 점을 처음으로 명시적으로 판단하였다.
