【중복개설금지위반병원과 사무장병원의 차이, 의료기관 개설 관련 의료법 위반의 유형, 면허대여, 네트워크 병원】《의료법 제33조 제8항 본문(의료인의 중복개설·운영금지규정), 제4조 제2..

【중복개설금지위반병원과 사무장병원의 차이, 의료기관 개설 관련 의료법 위반의 유형, 면허대여, 네트워크 병원】《의료법 제33조 제8항 본문(의료인의 중복개설·운영금지규정), 제4조 제2항(의료인의 명의차용개설금지규정)에 위반되어 개설·운영된 의료기관은 국민건강보험법상 요양급여비용을 청구할 자격이 없는지 여부(소극)(대법원 2019. 5. 30. 선고ﾠ2015두36485 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕

 

1. 국민건강보험법상 요양기관 지정제도, 의료법상 중복개설금지 규정의 연혁 [이하 대법원판례해설 제119호, 문현호 P.577-603 참조]

 

가. 건강보험제도 및 요양기관 지정제도의 연혁

 

⑴ 건강보험제도

 

① 1997. 12. 31. 제정되어 1998. 10. 1.부터 시행된 ‘국민의료보험법’에 의하여 공무 원 및 사립학교교직원 의료보험관리공단과 227개의 지역조합이 조직상 통합되어 ‘국민의료보험관리공단’이 단일보험자로서 전 국민의 60%에 해당하는 2,800만 명의 공무원·교직원 피보험자와 지역 피보험자의 의료보험을 관리하게 되었다.

 

② 그 후 1999. 2. 8. 제정되어 2000. 7. 1.부터 시행된 ‘국민건강보험법’에 의하여 직장조합까지 완전히 통합됨으로써 ‘국민건강보험공단’을 단일보험자로 하는 의료보험체계가 형성되었다.

 

③ 2000. 7. 1. 국민건강보험법이 시행되기 전까지, 직장가입자에게는 ‘의료보험법’이, 공무원․교직원 및 지역 피보험자에게는 ‘국민의료보험법’이 각각 적용되었다가, ‘국민건강보험법’의 시행과 더불어 ‘의료보험법’과 ‘국민의료보험법’은 폐지되었다.

 

⑵ 요양기관 지정제도 (= 계약지정제 → 강제지정제 → 당연지정제)

 

① 1963년 제정되었으나 시행되지 못한 의료보험법은 의료기관과 보험자와의 계약에 의하여 요양기관을 지정하는 계약지정방식을 채택하였다.

 

② 1979년 의료보험제도를 공무원 및 사립학교교직원으로 확대․시행하게 됨에 따라 이를 위해서는 의료계의 적극적인 참여가 요구되자, 1979. 4. 17. 의료보험법을 개정하여 계약지정방식을 강제지정방식으로 전환하였다. 이에 따라 보험자나 보험자단체가 요양기관을 지정하도록 하고, 지정을 받은 의료기관은 정당한 이유없이 이를 거부하지 못하도록 규정되었다.

 

③1999. 2. 28. 의료보험법 개정을 통하여 요양기관이 관련법률에 의하여 개설․등록되거나 설치되면 당연히 요양기관이 되는 소위 ‘당연요양기관제’로 변경하였다.

국민건강보험법 제40조에서 ‘당연요양기관제’를 규정하고 있다.

 

④ 요양기관 강제지정제의 입법목적은 법률에 의하여 모든 의료기관을 국민건강 보험체계에 강제로 편입시킴으로써 요양급여에 필요한 의료기관을 확보하고 이를 통하여 피보험자인 전 국민의 의료보험수급권을 보장하고자 하는 것이다.

 

나. 의료법상 중복개설 금지 조항

 

⑴ 도입

 

의료법상 중복개설금지는 1994년 개정 당시 현행 의료법 제33조 제2항에 해당하 는 구 의료법 제30조 제2항 중간에 “제1호의 의료인은 1개소의 의료기관만을 개설 할 수 있으며”라는 문구가 삽입됨으로써 처음 도입되었다.

그러나 아래와 같이 판례가 그 적용 범위를 크게 제한하여 운용하는 바람에 큰 의미를 가지지 못하였다.

 

⑵ 구 의료법 등 관련 판례

 

㈎ 약사법 판례

 

① 약사법은 1954년 제정 당시부터 “약국을 개설한 약사 자신이 약국을 관리할 수 없을 경우에는 관리약사로서 관리시켜야 한다는 규정(제정 약사법 제17조 제1항)을 두었고, 1964년 개정으로 ‘약국의 관리의무’라는 표제하에 이 항 앞에 “약사는 1개 소의 약국만을 개설할 수 있다.”는 항을 추가하였다.

 

② 대법원 역시, ‘약국의 수를 1개소로 제한하고 있는 법의 취지는 약사 아닌 자에 의하여 약국이 관리되는 것’을 그 개설단계에서 미리 방지하기 위한 데에 있고, 실질 개설자가 경영에 관여한 점만으로는 위반이 아니라고 보았다(대법원 1998. 10. 27. 선고 98도2119 판결).

약국이 대형화되어 다른 약사를 고용하는 경우가 많아져 위 입법 당시의 전제가 무너지자, 대법원이 적용 범위를 목적론적으로 축소한 것이다.

 

㈏ 의료법 판례

 

① 대법원 2003. 10. 23. 선고 2003도256 판결에서, “다른 의사 명의로 개설한 의료기관의 경영에 관여한 점만으로는 위반이 아니고, 실질 경영자가 직접 의료행위를 하거나, 무자격자를 고용하여 자신의 주관하에 의료행위를 하게 한 경우 중복개설에 해당한다.”라는 취지로 판시하였다.

 

② 기존 약사법 판례와 다른 점은 ‘실제 개설 의사가 다른 의료기관에서 직접 의료 행위를 한 때에도’ 중복개설에 해당한다는 것이다.

실제 개설 의사가 두 의료기관 모두에서 경영 및 의료행위를 한 경우 어느 하나는 ‘개설’이 아니라고 말하기 어렵다는 점을 의식한 것으로 보인다.

 

③ 예를 들어 甲 의사가 자신 명의로 A 의원을 개설․운영하면서, 동시에 乙 의사 명의로 B 의원을 개설, 운영하는 사안에서 구 의료법상 ‘중복개설’ 위반 여부를 보면,

 

① 甲이 B 의원에서 의료행위를 하는 경우 → 위반에 해당

② 甲이 B 의원에서 의료행위를 하지 않는 경우 → 위반 아님

 

다. 네트워크 병·의원

 

⑴ 네트워크 병․의원은 의료기관 이름 가운데 네트워크 이름을 공동으로 사용하고, 치료재료를 공동으로 구매하며, 진료기술과 마케팅 방식 등을 공유하는 병․의원 네트워크를 가리키는 것으로 2000년대 이후 제1차 의료기관을 중심으로 유행하였다.

1993년 기준 국내 네트워크 병원 수는 13개에 불과하였으나, 2008년 160개, 2011년 560개로 급격히 늘어났다.

또한 정부도 서비스산업의 경쟁력을 강화하여 차기 성장동력으로 삼기 위하여 의 료기관의 네트워크화를 장려하였고, 네트워크 방식의 운영을 활성화시키기 위한 다 양한 연구가 진행되었다.

 

⑵ 네트워크 병원의 법적, 경제적 구조는 크게 아래와 같이 나눌 수 있다.

 

① 오너형 또는 전부 출자형: 배후의 의료인이 자금조달, 인력채용 등 주도적으로 지배하는 경우

② 조합형 또는 지분투자형: 배후의 의료인이 지분을 투자하여 명목상 의료인이 개설한 의료기관에 참여하는 유형

③ 프랜차이즈형: 여러 명의 의료인이 각자 자신이 소유하는 의료기관을 개설·운영하면서 단순히 의료기관 명칭만 공동으로 사용하는 경우

 

라. 2012년 의료법 개정 및 판례의 태도

 

⑴ 2012년 개정 의료법 제33조 제8항 본문은 “하나의 의료기관만을 개설할 수 있 다.”라는 문언을 “어떠한 명목으로도 둘 이상의 의료기관을 개설․운영할 수 없다.”로 변경하였다.

 

⑵ 개정 의료법 해석과 관련된 대법원 2016. 10. 13. 선고 2016도11407 판결에서는 ‘개설’에 관한 기존 대법원 판례를 유지하면서, 경영참여는 ‘운영’에 해당한다는 취지로 판시하였다.

 

⑶ 대법원 2018. 7. 12. 선고 2018도3672 판결은, 「의료법 제4조 제2항은 “의료인은 다른 의료인의 명의로 의료기관을 개설하거나 운영할 수 없다.”라고 규정하고, 의료법 제33조 제8항 본문은 “의료인은 어떠한 명목으로도 둘 이상의 의료기관을 개설․운영할 수 없다.”라고 규정하고 있다(이하 의료법 제33조 제8항 본 문의 금지규정을 ‘1인 1개설·운영 원칙’이라 한다). 이러한 의료법의 규정 내용 등에 비추어 보면, 1인 1개설·운영 원칙에 반하는 행위 중, 의료기관의 중복 개설이란 ‘이미 자신의 명의로 의료기관을 개설한 의료인이 다른 의료인 등의 명의로 개설한 의료기관에서 직접 의료행위를 하거나 자신의 주관 아래 무자격자로 하여금 의료행위를 하게 하는 경우’를, 그와 구분되는 의료기관의 중복 운영이란 ‘의료인이 둘 이상의 의료기관에 대하여 그 존폐·이전, 의료행위 시행 여부, 자금 조달, 인력·시설·장비의 충원과 관리, 운영성과의 귀속·배분 등의 경영사항에 관하여 의사결정권한을 보유하면서 관련 업무를 처리하거나 처리하도록 하는 경우’를 뜻한다. 의료기관의 중복운영에 해당하면 중복개설에 해당하지 않더라도 1인 1개설·운영 원칙에 위반한 것이 된다. 나아가 구체적인 사안에서 1인 1개설·운영 원칙에 어긋나는 의료기관의 중복 운영에 해당하는지를 판단할 때에는 위와 같은 운영자로서의 지위 유무, 즉 둘 이상의 의료기관 개설 과정, 개설명의자의 역할과 경영에 관여하고 있다고 지목된 다른 의료인과의 관계, 자금조달 방식, 경영에 관한 의사결정 구조, 실무자에 대한 지휘․감독권 행사주체, 운영성과의 분배형태, 다른 의료인이 운영하는 경영지원 업체가 있을 경우 그 경영지원업체에 지출되는 비용규모 및 거래내용 등의 제반사정을 고려하여야 한다. 이를 바탕으로, 둘 이상의 의료기관이 의사결정과 운영성과 귀속 등의 측면에서 특정 의료인에게 좌우되 지 않고 각자 독자성을 유지하고 있는지, 아니면 특정 의료인이 단순히 협력관계를 맺거나 경영지원 혹은 투자를 하는 정도를 넘어 둘 이상의 의료기관의 운영을 실질적으로 지배․ 관리하고 있는지를 살펴보아야 한다.」라고 판시하고 있다.

 

2. 의료법상 중복개설금지 조항 위반 의료기관이 국민건강보험법상 요양기관에 해당하는지 여부 [이하 대법원판례해설 제119호, 문현호 P.577-603 참조]

 

⑴ 요양기관이 공단에 요양급여비용을 청구하여 지급받았으나, 이를 부당하다고 평가할 수 있는 경우는 크게 ① 주체의 하자(요양급여비용을 청구할 자격이 없는 경우)와 ② 내용상 하자(요양급여의 대상이나 범위 등 요양급여기준에 위반되는 경우)로 나눌 수 있다.

 

이 사건에서는 ① 주체의 하자가 문제 된다.

 

⑵ 의료법 규정 중에서도 ‘의료기관 개설에 관한 규정’을 위반한 경우가 주로 문제 되고, 그중 대표적인 사례가 ① 비의료인 개설금지 위반(사무장병원)의 경우와 ② 1인 1개설 원칙에 위반되는 경우이다.

 

나. 중복개설금지위반병원과 사무장병원의 비교

 

⑴ 중복개설 : 명시적 의료기관 개설허가 취소 규정이 없고, 실질 개설자(또는 운영 자)인 의료인 甲에 대해서만 중복개설금지의무 위반에 대한 제재조치를 규정하고 있다.

 

㈎ 중복개설금지위반의원은 A의원, B의원 모두 갑이 실질적으로 소유, 운영하는 경우를 말한다.

A의원은 개설명의인이 갑이고 갑이 진료도 하고 있으며, B의원은 개설명의인이 갑이고 갑이 진료도 하고 있으며 고용된 의료인 을이 있는 경우이다.

 

㈏ 의료법상 의무규정 : 의료법 제33조 제8항

 

㈐ 실질개설자의 의료기관개설자격(의료법 제33조 제2항) : 있음

 

㈑ 의료기관 영업정지, 개설허가취소, 폐쇄명령 : 불가능함. 다만 甲이 자격정지처분을 받은 경우, 그 자격정지기간 동안 의료기관(A 의원)은 의료업을 할 수 없음(의료법 제66조 제3항).

 

㈒ 면허자격정지 : ① 갑은 해당되고, ② 을은 해당 안됨(의료법 제66조 제1항 제10호)

 

㈓ 형사처벌 : ① 갑은 해당되고(의료법 제87조 제2항 제2호), ② 을은 해당 안됨[독립된 처벌조항은 없으나, 대법원 판례(대법원 2003. 10. 23. 선고 2003도256 판결)에 의할 경우 甲의 의료법위반(중복개설)죄의 공동정범이 될 수 있음]

 

㈔ 국민건강보험법상 요양급여비용 지급보류규정 : 없음

 

㈕ 국민건강보험법상 실질개설자 부당이득 징수규정 : 없음

 

㈖ 강행규정 여부 : 아님

 

⑵ 사무장병원 : 명시적 의료기관 개설허가 취소 규정이 있고, 실질 개설자, 명의자 모두 제재조치를 규정하고 있다.

 

㈎ 사무장병원은 비의료인 갑이 A의원, B의원 모두 실질적으로 소유, 운영하는 경우를 말한다.

A의원은 개설명의인이 고용된 의료인 을이고 을이 진료를 하고 있으며, B의원은 개설명의인이 고용된 의료인 병이고 병이 진료를 하고 있는 경우이다.

 

㈏ 의료법상 의무규정 : 의료법 제33조 제2항

 

㈐ 실질개설자의 의료기관개설자격(의료법 제33조 제2항) : 없음

 

㈑ 의료기관 영업정지, 개설허가취소, 폐쇄명령 : A의원 및 B의원 모두 가능함(의료법 제64조 제1항 제4의2호)

 

㈒ 면허자격정지 : 고용의료인을, 병 모두 해당됨(의료법 제66조 제1항 제2호)

 

㈓ 형사처벌 : 갑, 을, 병 모두 해당됨(의료법 제87조 제2항 제2호, 제90조)

 

㈔ 국민건강보험법상 요양급여비용 지급보류규정 : 있음(국민건강보험법 제47조의2 제1항)

 

㈕ 국민건강보험법상 실질개설자 부당이득 징수규정 : 있음(국민건강보험법 제57조 제2항 제1호)

 

㈖ 강행규정 여부 : 강행규정임[대법원 2011. 1. 13. 선고 2010다67890 판결 : 의료인의 자격이 없는 일반인이 필요한 자금을 투자하여 시설을 갖추고 유자격 의료인을 고용하여 그 명의 로 의료기관 개설신고를 하고, 의료기관의 운영 및 손익 등이 그 일반인에게 귀속되도록 하는 내용의 약정 은 강행 법규인 의료법 제33조 제2항에 위배되어 무효이며(대법원 1995. 12. 12. 선고 95도2154 판결, 대법 원 2003. 4. 22. 선고 2003다2390, 2003다2406 판결 참조), 무효인 약정에 기하여 급부의 이행을 청구하는 것은 허용되지 않고, 이행을 구하는 급부의 내용을 새로운 약정의 형식을 통해 정리하거나 일부를 가감하였 다 하더라도 무효인 약정이 유효함을 전제로 한 이상 그 급부의 이행 청구가 허용되지 않음은 마찬가지이며 (대법원 2006. 11. 9. 선고 2006다35117 판결 참조), 다만 그 무효인 약정으로 인하여 상호 실질적으로 취득 하게 된 이득을 부당이득으로 반환하게 되는 문제만 남게 된다.]

 

다. 의료기관 개설 관련 의료법 위반의 유형

 

의료법상 의료기관의 개설에 관하여 규율하는 규정과 그 위반에 대한 처벌규정의 유무는 아래와 같다.

 

⑴ 명의차용 개설금지

㈎ 규정 : 의료법 제4조 제2항 ② 의료인은 다른 의료인의 명의로 의료기관을 개설하거나 운영할 수 없다.

㈏ 처벌규정 : 없음

 

⑵ 비의료인 개설금지

㈎ 규정 : 의료법 제33조 제2항 ② 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 자가 아니면 의료기관을 개설할 수 없다. …… 1. 의사, 치과의사, 한의사 또는 조산사 ……

㈏ 처벌규정 : 있음(의료법 제87조 제2항 제2호)

 

⑶ 미신고·무허가 개설

㈎ 규정 : 의료법 제33조 제3항, 제4항 ③ …… 의원․치과의원․한의원 또는 조산원을 개설하려는 자는 …… 시장․군수․구청장에게 신고하여야 한다. ④ …… 종합병원․병원․치과병원․한방병원 또는 요양병원을 개설하려면 …… 시․도지사의 허가를 받아야 한다. ……

㈏ 처벌규정 : 있음(의료법 제90조, 제88조)

 

⑷ 조산원의 지도의사 미지정

㈎ 규정 : 의료법 제33조 제6항 ⑥ 조산원을 개설하는 자는 반드시 지도의사(指導醫師)를 정하여야 한다.

㈏ 처벌규정 : 없음

 

⑸ 의약분업 관련

㈎ 규정 : 의료법 제33조 제7항 ⑦ 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 의료기관을 개설할 수 없다. 1. 약국 시설 안이나 구내인 경우 2. 약국의 시설이나 부지 일부를 분할․변경 또는 개수하여 의료기관을 개설하는 경우 3. 약국과 전용 복도․계단․승강기 또는 구름다리 등의 통로가 설치되어 있거나 이런 것들을 설치하여 의료기관을 개설하는 경우

㈏ 처벌규정 : 없음

 

⑹ 중복 개설금지

㈎ 규정 : 의료법 제33조 제8항 ⑧ …… 의료인은 어떠한 명목으로도 둘 이상의 의료기관을 개설․운영할 수 없다.

㈏ 처벌규정 : 있음(의료법 제87조 제1항 제2호)

 

⑺ 준수사항 중 시설기준 미흡

㈎ 규정 : 의료법 제33조 제4항, 제36조 ④ …… 개설하려면 허가를 받아야 한다. 이 경우 시․도지사는 개설하려는 의료기관이 제36조에 따른 시설기준에 맞지 아니하는 경우에는 개설허가를 할 수 없다.

㈏ 처벌규정 : 없음. 준수사항을 위반하여 사람의 생명 또는 신체에 중대한 위해를 발생하게 한 때 개설허가 취소 또는 의료기관 폐쇄 가능(의료법 제64조 제1항 제9호)

 

⑻ 준수사항 중 시설기준 미흡

㈎ 규정 : 의료법 제33조 제4항 ④ …… 개설하려면 보건복지부령으로 정하는 바

에 따라 시․도지사의 허가를 받아야 한다.

㈏ 처벌규정 : 없음.

라. 의료법 위반과 국민건강보험법 위반의 관계

 

우선 의료법 위반이 국민건강보험법에 미치는 영향에 대하여 살펴볼 필요가 있다.

크게 ① 일원적 심사설(의료법에 위반된 의료기관이 실시한 요양급여 또는 의료법 위반과 관련된 요양급여는 곧바로 적법한 요양급여라고 볼 수 없다는 견해), ② 이원적 심사설(의료법에 위반된 의료기관이 실시한 요양급여 또는 의료법 위반과 관련된 요양급여라고 하여 곧바로 허용되지 않는 요양급여라고 볼 수 없고, 국민건강보험법의 취지에 따라 개별적으로 심사할 필요가 있다는 견해)로 구별할 수 있을 것이다.

이원적 심사설이 타당하다.

의료법은 ‘수준 높은 의료 혜택을 받을 수 있도록’ 필요한 사항을 정함에, 건강보험법은 ‘질병 등에 대한 치료 등에 대하여 보험급여를 실시’함에 주안점이 있다.

이원적 심사설의 입장에서는 ‘의료법상 중복개설금지 위반 의료기관’이 ‘건강보험법상 요양기관’에 해당하는지 별도의 검토가 필요하게 된다.

 

마. 의료법상 중복개설금지에 위반된 의료기관이 국민건강보험법상 요양기관인 ‘의료법에 따라 개설된 의료기관’에 해당하는지 여부

 

① 부정설(의료법에 따라 적법하게 개설된 의료기관이어야 요양기관에 해당한다는 견해)과 ② 긍정설(의료법에 근거하여 유효하게 개설된 의료기관이면 요양기관에 해당한다는 견해)의 대립이 있다.

긍정설이 타당하다.

 

3. 관련 쟁점

 

가. 의료법 제33조 제8항 본문(의료인의 중복개설·운영금지규정), 제4조 제2항(의료인의 명의차용개설금지규정)에 위반되어 개설·운영된 의료기관은 국민건강보험법상 요양급여비용을 청구할 자격이 없는지 여부(소극)(대법원 2019. 5. 30. 선고ﾠ2015두36485 판결)

 

⑴ 의사 A 등은 2008년경 안산시장으로부터 이 사건 병원에 대한 개설허가를 받았다.

이 사건 병원의 개설명의자는 두 차례 변경을 거쳐 2012. 8. 24.경 의사인 원고 명의로 변경되었다. 그런데 원고 명의로 변경된 후에도 실제로는 A가 위 병원을 운영하였고, 원고는 A에게 고용된 의사일 뿐이었다.

피고는 수사기관으로부터 “이 사건 병원은 중복 개설․운영 금지를 규정한 의료법 제33조 제8항을 위반하였다.”라는 통보를 받았다. 이에 피고는 2014. 1. 29. 원고에게 “이 사건 병원은 의료법 제33조 제8항에 위반되어, 의료법에 따라 개설된 의료기관에 해당하지 아니하므로, 요양급여비용을 청구할 자격이 없다.”라는 이유로, 2013. 12. 27.부터의 요양급여비용에 대한 지급을 거부하였다.

 

⑵ 이 사건의 쟁점은, 의료법 제33조 제8항 본문(의료인의 중복개설·운영 금지규정), 제4조 제2항(의료인의 명의차용개설금지 규정)에 위반되어 개설·운영된 의료기관은 국민건강보험법상 요양급여비용을 청구할 자격이 없는지 여부(소극)이다.

원심은, 이 사건 병원이 의료법에 따라 적법하게 개설·운영된 의료기관이 아니어서 요양급여를 실시할 수 없다는 등의 이유를 들어, 원고가 청구한 요양급여비용의 지급을 거부한 피고 국민건강보험공단의 처분이 적법하다고 판단하였다.

 

⑶ 그러나 대법원은, 의료인으로서 자격과 면허를 갖춘 원고가 자신의 명의로 의료법에 따라 이 사건 병원에 관한 개설허가를 받았고, 이 사건 병원에서 건강보험의 가입자 또는 피부양자인 환자에 대하여 질병의 치료 등을 위한 요양급여를 실시한 후 피고에 대하여 요양급여비용을 청구하였다면, 이 사건 병원이 다른 의사 A가 중복 운영하는 의료기관이라는 등의 사유를 들어 위 요양급여비용의 지급을 거부할 수는 없다는 이유로 원심을 파기하였다.

 

의료인으로서 자격과 면허를 보유한 사람이 의료법에 따라 의료기관을 개설하여 건강보험의 가입자 또는 피부양자에게 국민건강보험법에서 정한 요양급여를 실시하였다면, 설령 이미 다른 의료기관을 개설·운영하고 있는 의료인이 위 의료기관을 실질적으로 개설·운영하였거나, 의료인이 다른 의료인의 명의로 위 의료기관을 개설·운영한 것이어서 의료법을 위반한 경우라 할지라도, 그 사정만을 가지고 위 의료기관이 국민건강보험법에 의한 요양급여를 실시할 수 있는 요양기관인 ‘의료법에 따라 개설된 의료기관’에 해당하지 아니한다는 이유로 요양급여에 대한 비용 지급을 거부하거나, 위 의료기관이 요양급여비용을 수령하는 행위가 ‘속임수나 그 밖의 부당한 방법에 의하여 요양급여비용을 받는 행위’에 해당된다는 이유로 요양급여비용 상당액을 환수할 수는 없다.

 

4. 의료기관의 공동개설자 중 1명이 의사면허 자격정지처분을 받은 기간에 해당 의료기관이 국민건강보험법상의 요양기관 내지 의료급여법상 의료급여기관의 자격을 갖는지 여부(대법원 2024. 5. 30. 선고 2021두58202 판결) [이하 대법원판례해설 제139호, 손주희 P.638-669]

 

가. 관계 법령

 

● 의료법

제66조(자격정지 등)

① 보건복지부장관은 의료인이 다음 각호의 어느 하나에 해당하면 1년의 범위에서 면허자격을 정지시킬 수 있다. 이 경우 의료기술과 관련한 판단이 필요한 사항에 관하여는 관계 전문가의 의견을 들어 결정할 수 있다.

7. 관련 서류를 위조․변조하거나 속임수 등 부정한 방법으로 진료비를 거짓 청구한 때

③ 의료기관은 그 의료기관 개설자가 제1항 제7호에 따라 자격정지 처분을 받은 경우 에는 그 자격정지 기간 중 의료업을 할 수 없다.(= 이 사건 조항)

● 국민건강보험법

제1조(목적)

이 법은 국민의 질병․부상에 대한 예방․진단․치료․재활과 출산․사망 및 건강증진에 대하여 보험급여를 실시함으로써 국민보건 향상과 사회보장 증진에 이바지함을 목적으로 한다.

● 제42조(요양기관)

① 요양급여(간호와 이송은 제외한다)는 다음 각호의 요양기관에서 실시한다. 이 경우 보건복지부장관은 공익이나 국가정책에 비추어 요양기관으로 적합하지 아니한 대통령령으로 정하는 의료기관 등은 요양기관에서 제외할 수 있다.

1. ｢의료법｣에 따라 개설된 의료기관

제47조(요양급여비용의 청구와 지급 등)

① 요양기관은 공단에 요양급여비용의 지급을 청구할 수 있다. 이 경우 제2항에 따른 요양급여비용에 대한 심사청구는 공단에 대한 요양급여비용의 청구로 본다.

② 제1항에 따라 요양급여비용을 청구하려는 요양기관은 심사평가원에 요양급여비용 의 심사청구를 하여야 하며, 심사청구를 받은 심사평가원은 이를 심사한 후 지체 없이 그 내용을 공단과 요양기관에 알려야 한다.

③ 제2항에 따라 심사 내용을 통보받은 공단은 지체 없이 그 내용에 따라 요양급여비 용을 요양기관에 지급한다. (단서 생략)

● 의료급여법

제1조(목적)

이 법은 생활이 어려운 사람에게 의료급여를 함으로써 국민보건의 향상과 사회복지의 증진에 이바지함을 목적으로 한다.

● 제2조(정의)

이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

2. “의료급여기관”이란 수급권자에 대한 진료․조제 또는 투약 등을 담당하는 의료 기관 및 약국 등을 말한다.

● 제9조(의료급여기관)

① 의료급여는 다음 각호의 의료급여기관에서 실시한다. 이 경우 보건복지부장관은 공익상 또는 국가시책상 의료급여기관으로 적합하지 아니하다고 인정할 때에는 대통 령령으로 정하는 바에 따라 의료급여기관에서 제외할 수 있다.

1. ｢의료법｣에 따라 개설된 의료기관

● 제11조(급여비용의 청구와 지급)

① 의료급여기관은 제10조에 따라 의료급여기금에서 부담하는 급여비용의 지급을 시 장․군수․구청장에게 청구할 수 있다. 이 경우 제2항에 따른 심사청구는 시장․군 수․구청장에 대한 급여비용의 청구로 본다.

② 제1항에 따라 급여비용을 청구하려는 의료급여기관은 급여비용심사기관에 급여비 용의 심사청구를 하여야 하며, 심사청구를 받은 급여비용심사기관은 이를 심사한 후 지체 없이 그 내용을 시장․군수․구청장 및 의료급여기관에 알려야 한다.

③ 제2항에 따라 심사의 내용을 통보받은 시장․군수․구청장은 지체 없이 그 내용에 따라 급여비용을 의료급여기관에 지급하여야 한다. (후문 생략)

 

나. 의료기관 개설 등에 관한 일반론

 

⑴ 의료분야 특성과 체제

 

㈎ 의료행위란 의학적인 전문지식을 기초로 하는 경험과 기능으로 진찰․검안․처방․투약 혹은 외과적인 시술을 시행하여야 하는 질병의 예방 또는 치료행위 및 그 밖에 의료인이 행하지 아니하면 보건위생상 위해가 생길 우려가 있는 행위를 의미한다(대법원 2012. 5. 10. 선고 2010도5964 판결 등).

 

㈏ 의료행위를 통하여 생명과 신체를 다루는 의료분야에는 의료행위의 전문성, 의료인의 의료행위 독점 허용, 의료인에게 설명의무 부과, 리베이트 수수 금지 등 필요, 의료의 공공성․적정성 확보 및 건전한 의료질서 확립 요청 등의 특성이 존재 한다.

 

㈐ 이에 따라 의료관계 법령은 의료행위 및 의료인과 의료기관 등에 대한 엄격한 규제 체제를 마련하고 있다. 즉 의료법 제1조는 입법 목적이 국민의 건강을 보호하고 증진하는 데에 있음을 선언하고, 제4조, 제33조 제1항, 제2항은 의료인은 다른 의료인이나 의료법인 등의 명의로 의료기관을 개설하거나 운영할 수 없고, 의료기관을 개설하지 아니하고는 의료업을 수행하지 못하며, 비의료인(의료기관을 개설할 자격 없는 자)의 의료기관 개설을 금지하고 제64조 제1항 제8호, 제66조 제1항 제7호, 제3항은 의료인이 부정한 방법으로 진료비를 거짓 청구하여 금고 이상의 형이 확정된 경우에는 그가 개설한 의료기관의 개설 허가를 취소하거나 폐쇄명령을 하여야 하고, 거짓 청구로 금고 이상의 형이 확정되지 않았더라도 의사면허 자격정지 처분을 받은 경우 그 의료인이 개설한 의료기관도 자격정지 기간 의료업을 수행하지 못한다.

 

⑵ 의료법상 의료인, 의료기관과 의료기관 개설자의 구별

 

㈎ 관련 규정

 

● 의료법

제1조(목적)

이 법은 모든 국민이 수준 높은 의료 혜택을 받을 수 있도록 국민의료에 필요한 사항을 규정함으로써 국민의 건강을 보호하고 증진하는 데에 목적이 있다.

● 제2조(의료인)

① 이 법에서 “의료인”이란 보건복지부장관의 면허를 받은 의사․치과의사․한의사․조산사 및 간호사를 말한다.

● 제3조(의료기관)

① 이 법에서 “의료기관”이란 의료인이 공중 또는 특정 다수인을 위하여 의료․조산 의 업(이하 ‘의료업’이라 한다)을 하는 곳을 말한다.

② 의료기관은 다음 각호와 같이 구분한다. <개정 2009. 1. 30., 2011. 6. 7., 2016. 5. 29., 2019. 4. 23., 2020. 3. 4.>

1. 의원급 의료기관: 의사, 치과의사 또는 한의사가 주로 외래환자를 대상으로 각각 그 의료행위를 하는 의료기관으로서 그 종류는 다음 각 목과 같다.

가. 의원

나. 치과의원

다. 한의원

2. 조산원: 조산사가 조산과 임산부 및 신생아를 대상으로 보건활동과 교육․상담을 하는 의료기관을 말한다.

3. 병원급 의료기관: 의사, 치과의사 또는 한의사가 주로 입원환자를 대상으로 의료 행위를 하는 의료기관으로서 그 종류는 다음 각 목과 같다.

가. 병원

나. 치과병원

다. 한방병원

라. 요양병원(｢장애인복지법｣ 제58조 제1항 제4호에 따른 의료재활시설로서 제3조의2의 요건을 갖춘 의료기관을 포함한다. 이하 같다)

마. 정신병원

바. 종합병원

● 제4조(의료인과 의료기관의 장의 의무)

① 의료인과 의료기관의 장은 의료의 질을 높이고 의료관련감염(의료기관 내에서 환자, 환자의 보호자, 의료인 또는 의료기관 종사자 등에게 발생하는 감염을 말한다. 이하 같다)을 예방하며 의료기술을 발전시키는 등 환자에게 최선의 의료서비스를 제공 하기 위하여 노력하여야 한다. <개정 2012. 2. 1., 2020. 3. 4.>

② 의료인은 다른 의료인 또는 의료법인 등의 명의로 의료기관을 개설하거나 운영할

수 없다. <신설 2012. 2. 1., 2019. 8. 27.> ☞ 명의대여개설금지 조항

 

㈏ 의료법은, 의료행위를 할 수 있는 ‘사람’과 의료행위를 할 수 있는 ‘장소’를 별도 로 규율하고 있는데, 의료행위를 할 수 있는 ‘사람’은 제2장에서 규율하는 ‘의료인’ 에 해당하고, 의료행위를 할 수 있는 ‘장소’가 제3장에서 규율하는 ‘의료기관’이며, 의료행위는 ‘의료인’만이 ‘의료기관’ 내에서만 할 수 있다는 것이 의료법의 가장 중 요한 원칙이다.

 

㈐ 의료인은 보건복지부장관의 면허를 받은 의사․한의사․조산사 및 간호사로(제2조 제1항), 의료인만이 의료행위를 할 수 있고, 의료인도 면허된 것 이외의 의료행위를 할 수 없다(제27조 제1항). 의료기관은 의료인이 공중(公衆) 또는 특정 다수인을 위하여 의료업을 하는 곳(제3조 제1항)으로, 의원급 의료기관(주로 외래환자를 대상으로 의료행위를 하는 의료기관, 의원, 치과의원), 조산원, 병원급 의료기관(주로 입원환자를 대상으로 의료행위를 하는 의료기관, 병원, 치과병원, 한방병원, 요양병원, 종합병원)으로 나뉜다.

 

⑶ 의료기관 개설

 

의료인은 다른 의료인이나 의료법인 등의 명의로 의료기관을 개설하거나 운영할 수 없고, 의료기관을 개설하지 아니하고는 의료업을 수행하지 못하며, 의료인의 의료기관 개설 규제는 1인 1개설 원칙으로 한다. 의원급 의료기관과 조산원을 개설하는 자는 시․군․구에 신고하여야 하고, 병원급 의료기관을 개설하려는 자는 시․도로부터 허가를 받아야 한다(의료법 제33조 제4항). 이 사건 의료기관은 병원급 의료기관으로 개설 허가 대상이다.

 

⑷ 개설의 의미

 

의료기관이란 의료인이 의료업을 하는 곳으로(의료법 제3조 제1항), 업은 일반적으로 직업․부여된 과업․사업 등을 가리키며, 개설이란 설비나 제도 등을 새로 마련하고 그에 관한 일을 시작하는 것을 뜻한다(국립국어원 표준국어대사전). 의료업은 의료인이 공중 또는 특정 다수인을 위하여 의료․조산의 업을 하는 것을 의미한다(의료법 제3조 제1항). 이를 종합하면, 사전적인 의미에서 의료기관 개설은 인적 자원과 물적 시설을 마련하고 개설 신고 등의 법정 요건을 갖추어 의료행위를 계속하여 반복적으로 수행하는 데에 착수하는 것, 곧 의료업을 시작하는 것이다.

 

⑸ 의료인이 의료업을 영위하기 위해서 의료기관을 개설해야 하도록 한 취지

 

의료법이 원칙적으로 의료인이 개설한 의료기관 내에서 의료업을 영위하도록 한 것은 의료행위가 의료기관 밖에서 행하여질 경우 의료의 질 저하와 적정 진료를 받을 환자의 권리 침해 등으로 인해 의료질서가 문란하게 되고, 국민의 보건위생에 심각한 위험을 초래하게 되는 것을 사전에 방지하고자 하는 보건의료정책상의 필요성에 의한 것인 점, 진료는 의료인이 아니면 할 수 없는 의료행위의 일종으로서 의료행위가 의료인이 의학적 전문지식을 기초로 하는 경험과 기능으로 진료, 검안, 처방, 투약 또는 외과적 시술을 시행하여 하는 질병의 예방 또는 치료행위 등을 의미하고, 의료인은 위와 같은 의료행위를 할 때 사람의 생명․신체․건강을 관리하는 업무의 성질상 환자의 구체적인 증상이나 상황에 따라 위험을 방지하기 위하여 요구되는 최선의 조치를 취하여야 할 주의의무를 부담하고 있으므로, 환자나 환자 보호자의 요청을 받은 의료인으로서는 최선의 의료행위를 하기 위해서 해당 환자의 증상이나 상황 등을 미리 숙지하여 대비하고 환자의 진료에 필요한 기구, 장비 등을 구비한 다음 그 환자가 있는 장소를 방문하여 진료행위를 할 필요가 있는 점 등을 감안하여 볼 때, 의료법 제33조 제1항 제2호가 정한 ‘환자나 환자 보호자의 요청에 따라 진료하는 경우’란 특별한 사정이 없는 한 특정 환자에 대한 개별적이고 구체적인 요청에 응하여 이루어지는 진료를 의미한다고 해석하는 것이 타당하다(대법원 2011. 4. 14. 선고 2010두26315 판결).

 

⑹ 의료기관 개설자

 

의료기관은 의료행위를 할 수 있는 ‘장소’적 개념인 반면, 의료기관 개설자는 의료기관을 개설한 ‘주체’로서의 개념이고, 의료법은 의료행위의 주체인 ‘의료인’[ 의료법에는 ‘의료인’ 외에 ‘의료기관의 장’의 의무에 관하여 규율하고 있는 규정이 여럿 있는데(제4조 제1항 등), 그 개념에 대하여 특별히 정하고 있지 않고 있으나, ‘의료기관의 장’에게 의료기관에서 행하여지는 의 료행위를 관리․감독할 책임을 부과하는 여러 조항을 두고 있음. 보통 수인의 의료인이 있는 의원이나 병원 에서 의료인의 자격이 있는 자 중 1명이 ‘의료기관의 장’이 됨(예: 병원장)]과 의료기관의 개설 주체인 ‘의료기관 개설자’의 개념을 구별하고 각 주체의 의무에 대하여 별도로 규정하고 있다.

 

⑺ 의료기관 개설 관련 의료법 위반의 유형

 

의료법상 의료기관의 개설에 관하여 규율하는 규정과 그 위반에 대한 처벌규정의 유무는 아래와 같다.

 

5) 준수사항을 위반하여 사람의 생명 또는 신체에 중대한 위해를 발생하게 한 때 개설 허가 취소 또는 의료기관 폐쇄 가능(의료법 제64조 제1항 제9호).

 

 

다. 의료기관 개설자가 진료비 거짓 청구한 경우 제재

 

⑴ 개정 연혁

 

㈎ 구 의료법(1973. 2. 16. 법률 제2533호로 전부 개정된 것) 제53조는 아래와 같이 의료인이 의료법을 위반한 경우 등에는 자격정지 처분을 할 수 있고, 의원, 치과의 원, 한의원 또는 조산소의 개설자가 자격정지 처분을 받은 때에는 그 자격정지 기 간 중 당해 의료기관은 의료업을 할 수 없다고 규정하였다.

● 구 의료법(1973. 2. 16. 법률 제2533호로 전부 개정된 것)

제53조(자격정지 등)

① 보건사회부장관은 의료인이 다음 각호의 1에 해당할 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 일정한 기간 그 면허자격을 정지시킬 수 있다.

1. 의료인으로서 심히 그 품위를 손상시키는 행위를 한 때

2. 제23조 제1항의 규정에 의한 신고를 계속하여 3회 이상 하지 아니한 때

3. 기타 이 법 또는 이 법에 의한 명령에 위반한 때

② 제1항 제1호의 규정에 의한 행위의 범위는 대통령령으로 정한다.

③ 의원, 치과의원, 한의원 또는 조산소의 개설자가 제1항의 규정에 의한 자격정지처분을 받은 때에는 그 자격정지기간 중 당해 의료기관은 의료업을 할 수 없다.

 

㈏ 2002. 3. 30. 법률 제6686호로 개정된 구 의료법 제53조 등은 아래와 같이 의료기관 개설자가 허위로 진료비를 청구한 경우에 제재규정을 신설하였다.

● 구 의료법(2002. 3. 30. 법률 제6686호로 개정된 것)

제51조(개설허가의 취소 등)

① 보건복지부장관, 시․도지사 또는 시장․군수․구청장은 의료기관이 다음 각호의 1에 해당할 때에는 그 의료업을 정지하거나 그 개설허가를 취소하거나 그 의료기관의 폐쇄를 명할 수 있다. 다만 제8호에 해당하는 때에는 의료기관의 개설허가를 취소하거나 의료기관의 폐쇄를 명하여야 하며, 의료기관의 폐쇄는 제30조 제3항 및 제31조 제1항 본문의 규정에 의하여 신고한 의료기관에 한하여 이를 할 수 있다.

8. 의료기관의 개설자가 허위로 진료비를 청구하여 금고 이상의 형의 선고를 받고 그 형이 확정된 때

② 제1항의 규정에 의하여 개설허가 취소 또는 폐쇄명령을 받은 자는 그 취소 또는 폐쇄명령을 받은 날부터 6월 이내에, 의료업정지처분을 받은 자는 당해 업무정지기 간 중에 각각 의료기관을 개설․운영하지 못한다. 다만 제1항 제8호의 규정에 의하여 의료기관의 개설허가취소 또는 폐쇄명령을 받은 자는 그 취소 또는 폐쇄명령을 받은 날부터 3년 이내에는 의료기관을 개설․운영하지 못한다.

● 제53조(자격정지 등)

① 보건복지부장관은 의료인이 다음 각호의 1에 해당할 때에는 1년의 범위 내에서 그 면허자격을 정지시킬 수 있다. 이 경우 의료기술상의 판단을 요하는 사항에 관하여는 관계전문가의 의견을 들어 결정할 수 있다.

6. 관련서류를 위조․변조하거나 사위 그 밖의 부정한 방법으로 진료비를 허위청구한 때

7. 기타 이 법 또는 이 법에 의한 명령에 위반한 때

② 제1항 제1호의 규정에 의한 행위의 범위는 대통령령으로 정한다.

④ 의료기관은 당해 의료기관의 개설자가 제1항 제6호의 규정에 의하여 자격정지처분을 받은 때에는 그 자격정지기간 중 의료업을 할 수 없다.

 

㈐ 위와 같은 규정을 신설한 취지는 아래와 같이 의료인의 직업윤리를 확립할 목적

으로 한다.

개정취지(법제처)

아. 의료기관 개설자가 허위로 진료비를 청구하여 금고 이상의 형을 선고받아 그 형이 확정된 때에는 개설허가를 취소하거나 의료기관을 폐쇄하도록 하고, 의료기관의 개설허가취소 또는 폐쇄명령을 받은 자는 그 취소 또는 폐쇄명령을 받은 날부터 3년 이내에는 의료기관을 개설․운영하지 못하도록 함(법 제51조 제1항 제8호 및 제2항 단서 신설).

차. 의료인이 부정한 방법으로 진료비를 허위청구한 때에는 1년의 범위 안에서 면허자격을 정지할 수 있도록 하고, 의료기관의 개설자가 진료비 허위청구로 인하여 면허자격이 정지된 경우 당해 의료기관은 그 면허자격 정지기간 중에는 의료업을 영위할 수 없도록 함(법 제53조 제1항 제6호 및 제4항 신설).

 

㈑ 의료법은 2007. 4. 11. 법률 제8366호로 전부 개정되면서 구 의료법 제53조에서 현행법 제66조로 조문이 변경되었으나 이 사건과 관련한 실질적인 조문 내용은 차 이가 없다.

● 의료법

제8조(결격사유 등)

다음 각호의 어느 하나에 해당하는 자는 의료인이 될 수 없다.

1. ｢정신건강증진 및 정신질환자 복지서비스 지원에 관한 법률｣ 제3조 제1호에 따른 정신질환자. 다만 전문의가 의료인으로서 적합하다고 인정하는 사람은 그러하지 아니하다.

2. 마약․대마․향정신성의약품 중독자

3. 피성년후견인․피한정후견인

4. 금고 이상의 실형을 선고받고 그 집행이 끝나거나 그 집행을 받지 아니하기로 확정된 후 5년이 지나지 아니한 자

5. 금고 이상의 형의 집행유예를 선고받고 그 유예기간이 지난 후 2년이 지나지 아 니한 자

6. 금고 이상의 형의 선고유예를 받고 그 유예기간 중에 있는 자

●　제64조(개설 허가 취소 등)

① 보건복지부장관 또는 시장․군수․구청장은 의료기관이 다음 각호의 어느 하나에 해당하면 그 의료업을 1년의 범위에서 정지시키거나 개설 허가의 취소 또는 의료기관 폐쇄를 명할 수 있다. 다만 제8호에 해당하는 경우에는 의료기관 개설 허가의 취소 또는 의료기관 폐쇄를 명하여야 하며, 의료기관 폐쇄는 제33조 제3항과 제35조 제1항 본문에 따라 신고한 의료기관에만 명할 수 있다. <개정 2007. 7. 27., 2008. 2. 29., 2009. 1. 30., 2010. 1. 18., 2011. 8. 4., 2013. 8. 13., 2015. 12. 22., 2015. 12. 29., 2016. 5. 29., 2016. 12. 20., 2018. 8. 14., 2019. 4. 23., 2019. 8. 27., 2020. 3. 4., 2020. 12. 29.> ☞ 여러 차례 개정되었으나 이 사건과 관련한 주된 내용은 동일함

4의 2. 제33조 제2항을 위반하여 의료기관을 개설한 때

4의 3. 제33조 제8항을 위반하여 둘 이상의 의료기관을 개설․운영한 때

8. 의료기관 개설자가 거짓으로 진료비를 청구하여 금고 이상의 형을 선고받고 그 형이 확정된 때

② 제1항에 따라 개설 허가를 취소당하거나 폐쇄 명령을 받은 자는 그 취소된 날이나 폐쇄 명령을 받은 날부터 6개월 이내에, 의료업 정지처분을 받은 자는 그 업무 정지기간 중에 각각 의료기관을 개설․운영하지 못한다. 다만 제1항 제8호에 따라 의료기관 개설 허가를 취소당하거나 폐쇄 명령을 받은 자는 취소당한 날이나 폐쇄 명령을 받은 날부터 3년 안에는 의료기관을 개설․운영하지 못한다.

③ 보건복지부장관 또는 시장․군수․구청장은 의료기관이 제1항에 따라 그 의료업이 정지되거나 개설 허가의 취소 또는 폐쇄 명령을 받은 경우 해당 의료기관에 입원 중인 환자를 다른 의료기관으로 옮기도록 하는 등 환자의 권익을 보호하기 위하여 필요한 조치를 하여야 한다.

● 제66조(자격정지 등)

① 보건복지부장관은 의료인이 다음 각호의 어느 하나에 해당하면 1년의 범위에서 면허자격을 정지시킬 수 있다. 이 경우 의료기술과 관련한 판단이 필요한 사항에 관하여는 관계 전문가의 의견을 들어 결정할 수 있다.

7. 관련 서류를 위조․변조하거나 속임수 등 부정한 방법으로 진료비를 거짓 청구한 때

③ 의료기관은 그 의료기관 개설자가 제1항 제7호에 따라 자격정지 처분을 받은 경우에는 그 자격정지 기간 중 의료업을 할 수 없다.(= 이 사건 조항)

☞ 의료법 제66조 제1항은 2019. 4. 23. 법률 제16375호로 개정되었으나, 보고대상사건과 관련한 조문은 변경이 없으므로 현행 법령을 기재하였음

 

⑵ 진료비 거짓 청구의 경우 의료법상 제재 내용

 

㈎ 의료인 결격․면허취소(제8조 제4호, 제65조 제1항 제1호)

 

형법 제347조(허위로 진료비를 청구하여 환자나 진료비를 지급하는 기관 또는 단체를 속인 경우만을 말함)를 위반하여 금고 이상의 형을 선고받고 그 형의 집행이 종료되지 아니하였거나 집행을 받지 아니하기로 확정되지 아니한 자를 의료인 결격 사유 및 면허취소 사유로 한다. 의료인이 진료비 거짓 청구로 금고 이상의 형이 확정된 경우 의료인이 될 수 없기 때문에 의사면허 자격 자체가 박탈된다.

 

㈏ 의료기관 개설 허가 취소 또는 폐쇄(제64조 제1항 제8호 및 같은 조 제2항)

 

① 의료기관 개설자가 거짓으로 진료비를 청구하여 금고 이상의 형을 선고받고 그 형이 확정된 때에 의료기관 개설 허가를 취소하거나 폐쇄하여야 하고, 의료기관의 개설 허가 취소 또는 폐쇄명령을 받은 자는 취소된 날로부터 3년 이내에 의료기관을 개설․운영하지 못한다.

 

② 의료법 제33조 제4항에 따라 허가에 근거하여 개설된 의료기관에 대해서는 개설 허가 취소처분의 형식으로 하고, 제33조 제3항과 제35조 제1항 본문에 따라 신고에 근거하여 개설된 의료기관에 대해서는 폐쇄명령의 형식으로 해야 한다(대법원 2021. 3. 11. 선고 2019두57831 판결 등 참조).

 

㈐ 의료기관 개설 허가 취소 처분의 대상과 성격

 

① 의료법 제64조 제1항은, 보건복지부장관 및 시․군․구청장은 의료기관이 각호에 해당하면 그 의료업을 1년의 범위에서 정지시키거나 의료기관 폐쇄를 명할 수 있다고 규정하고 있어, 문언상 그 처분의 대상을 “의료기관”으로 하였다. 그러나 의료기관은 ‘주체’가 아닌 의료인이 의료업을 하는 ‘장소’로서의 개념일 뿐이고 각호에 정한 사유의 행위 또는 위반 주체 또한 의료인, 의료기관 개설자, 의료기관 종사자 등이다.

 

- 각호 사유별 행위 또는 위반 주체 -

☞ 제1호(개설 허가일부터 3개월 이내 업무시작을 아니한 때): 의료기관 개설자

☞ 제2호(무자격자에게 의료행위를 하게 한 때): 의료인, 의료기관 개설자, 의료기관 종사자

☞ 제3호(보고․검사 업무 기피, 지도 등 명령 위반): 의료기관 개설자, 의료인

☞ 제4호(의료법인 등 설립허가 취소 등), 제4호의2(비의료인의 의료기관 개설): 의료기관 개설자

☞ 제5호(의료기관 개설에 관한 조항, 의료광고에 관한 조항 위반): 의료기관 개설자, 의료 기관의 장 또는 의료인

☞ 제6호(시정명령 위반): 의료기관(의료법 제63조에 정한 시정명령은 제64조 제1항과 마찬가지로 ‘의료기관’에 대하여 시정명령을 하는 형식으로 규정되어 있음)

☞ 제7호(약국개설자와의 담합행위): 의료기관 개설자 ☞ 제8호: 의료기관 개설자

☞ 제9호(의료기관의 준수사항 위반): 의료기관 개설자

 

② 위와 같은 의료법 제64조 제1항의 규정 형식은, 의료업은 의료기관을 통하여 이루어지므로 의료업 정지 및 개설 허가의 취소의 사유를 의료기관을 기준으로 규정 한 것으로 이해할 수 있다. 의료법 제64조 제2항은 “제1항에 따라 개설 허가를 취 소당하거나 폐쇄명령을 받은 자 또는 의료업 정지처분을 받은 자”는 일정기간 의료 기관을 개설․운영하지 못한다고 규정하고 있다. 이에 비추어 보면, 의료기관 개설 허가 취소 처분은 ‘의료기관’에 대한 대물적 처분임과 동시에 ‘의료기관 개설자’에 대한 대인적 처분 성격을 가지는 것으로 파악할 수 있다[법제처도 같은 취지로 의료법 제64조 제1항에 정한 업무정지처분의 상대방은 의료기관이 아니라 ‘의료인’이라는 취지의 법령해석을 한 바 있음(법제처 2018. 7. 26. 자 18-0294 법령해석)].

 

③ 대법원은 의료법 제64조 제1항 제8호의 의료기관과 제66조 제1항의 의료인에 대한 제재처분은 명확히 구별되고, 의료법 제64조 제1항 제8호의 취지 등에 비추어 의료기관의 개설자가 법인인 경우 그 대표기관의 행위에 대해서까지 제재처분을 하는 것은 헌법상 자기책임 원칙에 위배되지 않고, 유추해석 금지에 위배되지 않는다고 판시하였다(대법원 2021. 3. 11. 선고 2019두57831 판결 참조).

 

㈑ 의료인의 면허자격 정지 및 의료기관의 의료업 금지(제66조 제1항 제7호 및 제3항)

 

의료인이 관련 서류를 위조․변조하거나 속임수 등 부정한 방법으로 진료비를 거짓 청구한 때에는 1년의 범위 내에서 면허자격을 정지할 수 있다. 의료기관은 그 의료기관 개설자가 진료비 허위청구로 자격정지 처분을 받은 때에는 그 자격정지 기간 의료업을 할 수 없다. 여기서 ‘의료업’이란 의료인이 공중 또는 특정 다수인을 위하여 의료․조산의 업을 하는 것을 의미한다(의료법 제3조 제1항).

 

⑶ 국민건강보험법에 따라 요양기관의 요양급여업무 정지 등

 

㈎ 요양급여비용, 의료급여비용 등을 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험자․가 입자 및 피부양자에게 부담하게 한 경우, 국민건강보험법 제98조, 의료급여법 제28 조에 따라 요양기관과 의료급여기관에 대하여 업무정지를 명할 수 있다. 업무정지 는 요양기관이나 의료급여기관이 가입자 등에게 요양급여 등을 실시하고 그 대가로 요양급여비용 등을 청구할 수 있는 건강보험 및 의료급여의 법률관계를 일정한 기간 동안 정지하는 것을 말한다. 따라서 이는 가입자 등에게 국민건강보험법상의 건강보험급여 및 의료급여법상의 의료급여를 하지 못한다는 것을 의미하는 것이지, 의료기관으로서 일반환자나 산업재해보상보험, 자동차보험 환자에게 진료하는 것까지는 금지하는 것은 아니다.

● 국민건강보험법

제42조(요양기관)

① 요양급여(간호와 이송은 제외한다)는 다음 각호의 요양기관에서 실시한다. 이 경우 보건복지부장관은 공익이나 국가정책에 비추어 요양기관으로 적합하지 아니한 대통령령으로 정하는 의료기관 등은 요양기관에서 제외할 수 있다.

1. ｢의료법｣에 따라 개설된 의료기관

● 제98조(업무정지)

① 보건복지부장관은 요양기관이 다음 각호의 어느 하나에 해당하면 그 요양기관에 대하여 1년의 범위에서 기간을 정하여 업무정지를 명할 수 있다.

1. 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험자․가입자 및 피부양자에게 요양급여비 용을 부담하게 한 경우

② 제1항에 따라 업무정지 처분을 받은 자는 해당 업무정지기간 중에는 요양급여를 하지 못한다.

③ 제1항에 따른 업무정지 처분의 효과는 그 처분이 확정된 요양기관을 양수한 자 또 는 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립되는 법인에 승계되고, 업무정지처분의 절차가 진행 중인 때에는 양수인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립되는 법인에 대하여 그 절차를 계속 진행할 수 있다. 다만 양수인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립되는 법인이 그 처분 또는 위반사실을 알지 못하였음을 증명하는 경우에는 그러하지 아니하다.

● 제99조(과징금)

① 보건복지부장관은 요양기관이 제98조 제1항 제1호 또는 제3호에 해당하여 업무정지 처분을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지 처분이 해당 요양기관을 이용하는 사람에게 심한 불편을 주거나 보건복지부장관이 정하는 특별한 사유가 있다고 인정되면 업무정지처분을 갈음하여 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 부담하게 한 금액의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과․징수할 수 있다. 이 경우 보건복지부장관은 12개월의 범위에서 분할납부를 하게 할 수 있다.

● 의료급여법

제9조(의료급여기관)

① 의료급여는 다음 각호의 의료급여기관에서 실시한다. 이 경우 보건복지부장관은 공익상 또는 국가시책상 의료급여기관으로 적합하지 아니하다고 인정할 때에는 대통 령령으로 정하는 바에 따라 의료급여기관에서 제외할 수 있다.

1. ｢의료법｣에 따라 개설된 의료기관

● 제28조(의료급여기관의 업무정지 등)

① 보건복지부장관은 의료급여기관이 다음 각호의 어느 하나에 해당하면 1년의 범위 에서 기간을 정하여 의료급여기관의 업무정지를 명할 수 있다.

1. 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 수급권자, 부양의무자 또는 시장․군수․구 청장에게 급여비용을 부담하게 한 경우

④ 제1항에 따라 업무정지처분을 받은 자는 해당 업무정지기간 중에는 의료급여를 하지 못한다.

⑤ 보건복지부장관은 제1항 및 제2항에 따른 처분을 한 경우에는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 그 사실을 급여비용심사기관 및 급여비용지급기관에 알려야 한다. ⑥ 제1항에 따른 업무정지처분의 효과는 그 처분이 확정된 의료급여기관을 양수한 자 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립된 법인에 승계되고, 업무정지처분의 절차가 진행 중인 때에는 양수인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립되는 법인에 대하여 그 절차를 계속 진행할 수 있다. 다만 양수인 또는 합병 후 존속하는 법인이나 합병으로 설립되는 법인이 그 처분 또는 위반사실을 알지 못하였음을 증명하는 경우에는 그러하지 아니하다.

● 제29조(과징금 등)

① 보건복지부장관은 의료급여기관이 제28조 제1항 제1호에 해당하여 업무정지처분을 하여야 하는 경우로서 그 업무정지처분이 수급권자에게 심한 불편을 주거나 그 밖의 특별한 사유가 있다고 인정되면 그 업무정지처분을 갈음하여 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 부담하게 한 급여비용의 5배 이하의 금액을 과징금으로 부과․징수할 수 있다. 이 경우 보건복지부장관은 12개월의 범위에서 분할 납부를 하게 할 수 있다.

 

㈏ 구 국민건강보험법(2011. 12. 31. 법률 제11141호로 전부 개정되기 전의 것) 제85조 제1항 제1호는 ‘보건복지부장관은 요양기관이 속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 보험자에게 요양급여비용을 부담하게 한 때에는 1년의 범위 안에서 기간을 정하여 요양기관의 업무정지를 명할 수 있다.’라고 규정하여 법문상 업무정지처분의 처분 대상을 ‘요양기관’으로 정하고 있다. 이후 2011. 12. 31. 전부 개정된 국민건강보험 법 제98조 제1항 제1호는 ‘그 요양기관에 대하여 업무정지를 명할 수 있다.’라고 규정하여 처분대상을 위반행위 당시의 요양기관으로 명확하게 규정하고 있다.

 

㈐ 이와 같이 요양기관과 요양기관 개설자는 구별되는 개념이고 요양기관인 의료기 관 등의 개설 신고는 의료기관 등의 시설․운영 등에 관한 사항 등을 준수하여야 하는 대물적 성격을 가지고 있다(대법원 2022. 1. 27. 선고 2020두39365 판결 등 참조).

 

마. 의료법 위반 유형에 따른 요양기관 및 의료급여기관 자격 인정 여부

 

이 사건 조항과 관련한 대법원 선례는 찾을 수 없었으나, 의료법 제33조 제2항(사무장병원), 제33조 제8항(중복개설금지의무)과 관련한 선례는 아래와 같다.

 

⑴ 의료법 제33조 제2항 위반(사무장병원)하여 의료기관을 개설한 경우 요양기관 등 자격 인정 여부 ➠ 부정

 

대법원은, 이른바 ‘사무장병원’의 경우에는 의료법 제33조 제2항을 위반하여 적법하게 개설되지 않은 의료기관에서 요양급여가 행하여진 것이라는 이유로 당해 의료기관은 국민건강보험법상 요양급여비용을 청구할 수 있는 요양기관에 해당하지 않는다고 판시하였다(대법원 2015. 3. 20. 선고 2014두45420 판결 등).

 

⑵ 의료법 제33조 제8항(중복개설금지) 위반 및 제4조 제2항(명의대여개설금지) 위반하여 의료기관을 개설한 경우 요양기관 자격 여부 ➠ 인정

 

국민건강보험법과 의료법은 국민보건이나 국민 건강 보호․증진을 위한 법률이라는 점에서는 그 목적이 같다고 할 수 있지만, 국민건강보험법은 질병의 치료 등에 적합한 요양급여 실시에 관하여 규정하는 법률임에 비하여, 의료법은 모든 국민이 수준 높은 의료 혜택을 받을 수 있도록 하기 위해 의료인, 의료기관 및 의료행위 등에 관하여 규정하는 법률로서, 그 입법 목적과 규율대상이 같다고 보기 어렵다. 따라서 국민건강보험법에 의하여 요양기관으로 인정되는 ‘의료법에 따라 개설된 의료기관’의 범위는 이러한 국민건강보험법과 의료법의 차이를 염두에 두고 국민건강보험법에서 정한 요양급여를 실시하는 기관으로서 적합한지 여부를 고려하여 판단하여야 한다. 의료급여법과 의료법의 입법 취지, 규정 내용과 체계 등을 종합하면, 의료인으로서 자격과 면허를 보유한 사람이 의료법에 따라 의료기관을 개설하여 의료급여 수급권자에게 의료급여법에서 정한 의료급여를 실시하였다면, 의료법상 중복개설금지 조항이나 명의차용개설금지 조항을 위반하였다는 사정만으로 의료기관이 의료급여비용을 수령하는 행위가 ‘속임수나 그 밖의 부당한 방법으로 의료급여비용을 받는 행위’에 해당한다고 보아서는 안 된다. 따라서 위와 같은 사정을 이유로 의료급여법에 따른 의료급여비용의 지급을 거부하거나 의료급여비용 상당액을 환수할 수는 없다(대법원 2019. 5. 30. 선고 2015두36485 판결 등 참조).

 

마. 대상판결(대법원 2024. 5. 30. 선고 2021두58202 판결) : 이 사건 조항에 해당하는지 여부 및 요양기관 및 의료급여기관에 해당하는지 여부

 

⑴ 의료기관 개설자가 거짓으로 진료비를 청구한 경우 금고 이상 형이 확정된 경우에는 의료법 제64조 제1항 단서 제8호에 따라 의료기관 개설 허가 취소 또는 폐쇄 명령이, 금고 이상 형이 확정되지 않은 경우에는 이 사건 조항에 따라 의료업을 할 수 없다.

 

⑵ 이 사건에서는 소외인이 거짓으로 진료비를 수급한 범죄에 대하여 벌금형이 확정되었기 때문에 이 사건 조항이 직접적으로 문제 되나, 기본적으로 의료기관 개설자가 거짓으로 진료비를 수급한 경우 의료기관의 의료업 영위와 관련된 문제로 의료법 제64조의 의료기관 개설 허가 취소에 대한 선례 취지에 비추어 보면 실질적으로 동일한 법적 효과를 의도한 것이므로, 제64조 제1항의 의료업 정지, 개설 허가 취소 내지 폐쇄명령도 비교하여 함께 검토하였다.

 

⑶ 의료법 제64조 제1항의 문언과 규정 체계, 입법 취지 등을 종합하면 다음과 같이 보아야 한다. 의료법 제64조 제1항에서 정하고 있는 의료기관 개설 허가의 취소와 의료기관 폐쇄명령은 의료법상 의무를 중대하게 위반한 의료기관에 대해서 의료업 을 더 이상 영위할 수 없도록 하는 제재처분으로서, 실질적으로 동일한 법적 효과 를 의도하고 있다. 다만 의료법 제33조 제4항에 따라 허가에 근거하여 개설된 의료 기관에 대해서는 개설 허가 취소처분의 형식으로 하고, 제33조 제3항과 제35조 제1 항 본문에 따라 신고에 근거하여 개설된 의료기관에 대해서는 폐쇄명령의 형식으로 해야 한다(대법원 2021. 3. 11. 선고 2019두57831 판결 등 참조).

 

⑷ 침익적 행정처분의 근거 규정은 엄격하게 해석․적용하여야 하고 처분상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석해서는 안 된다. 다만 그 규정의 해석에서 문언의 가능한 의미를 벗어나지 않는 한 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 배제되는 것은 아니다(대법원 2012. 2. 23. 선고 2011두23337 판결 등 참조).

 

⑸ 의료법 제66조 제1항 제7호, 제3항 등의 규정 내용, 입법 취지 및 법문의 체계 적․논리적 해석 원리 등에 의할 때, 이 사건 처분기간 동안 이 사건 의료기관은 의료법 제66조 제3항에 따라 의료업을 할 수 없기 때문에 국민건강보험법 및 의료급여법상 요양급여비용 및 의료급여비용을 청구할 수 있는 요양기관 및 의료급여기관에 해당하지 아니한다고 보아야 한다.

 

⑹ 대상판결(대법원 2024. 5. 30. 선고 2021두58202 판결)은, 의료기관의 공동개설자 중 1명이 의사면허 자격정지 처분을 받은 기간에 해당 의료기관이 국민건강보험법상의 요양기관 내지 의료급여법상 의료급여기관의 자격 을 갖는지 여부가 문제 된 최초의 사건으로, 대법원은 ‘의료인인 甲 등과 乙이 의 료기관을 공동으로 개설하여 운영하던 중 乙에 대하여 거짓으로 진료비를 청구하였 다는 사유로 의료법 제66조 제1항 제7호에 따른 자격정지 처분이 이루어졌음에도 여전히 乙을 공동개설자로 한 상태에서 나머지 공동개설자인 甲 등이 의료행위를 하고 요양급여비용 및 의료급여비용 심사를 청구하였으나 건강보험심사평가원이 乙의 자격정지 기간 동안 위 의료기관은 요양급여비용, 의료급여비용을 청구할 자격이 없다는 이유로 심사청구를 반송처리한 사안에서, 乙의 자격정지 기간 동안 위 의료기관은 의료법 제66조 제3항에 따라 의료업을 할 수 없기 때문에 국민건강보험법 및 의료급여법상 요양급여비용 및 의료급여비용을 청구할 수 있는 요양기관 및 의료급여기관에 해당하지 않는다.’고 명시적으로 설시하였다.