【수용재결전치주의, 잔여지매수·잔여지수용청구, 도로법상 접도구역 지정 제도, 토지보상법상 잔여지손실보상】《일부 수용에 따른 잔여영업시설 손실보상의 요건(대법원 2018. 7. 20. 선고 ..

【수용재결전치주의, 잔여지매수·잔여지수용청구, 도로법상 접도구역 지정 제도, 토지보상법상 잔여지손실보상】《일부 수용에 따른 잔여영업시설 손실보상의 요건(대법원 2018. 7. 20. 선고 2015두4044 판결)  / 고속도로 건설공사를 위해 일단의 토지 중 일부만 수용 된 후, 그 잔여지의 일부가 고속도로 접도구역으로 지정된 것이 토지보상법 제73조 제1항의 잔여지 손실보상의 대상인지 여부(대법원 2017. 7. 11. 선고 2017두40860 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕

 

1. 수용재결 전치주의 [이하 대법원판례해설 제117호, 이상덕 P.723-755 참조]

 

가. 손실보상항목 5유형 구분

대법원 2008. 7. 10. 선고 2006두19495 판결 이래로 ‘물건별, 보상항목별로 별도의 재결절차를 거친 후에 비로소 그 보상금 증액 소송을 제기할 수 있다.’는 수용재결 전치주의가 확립된 판례이다. 손실보상의 대상과 요건이 다르면, 토지수용위원회의 심리대상도 다르므로, 각각 별도의 재결절차를 거쳐야 한다는 것이 판례의 기본입장이다(대법원 2014. 9. 25. 선고 2012두24092 판결, 대법원 2012. 11. 15. 선고 2012두15494 판결).

토지수용위원회는 법령상 규정된 신청권자가 신청한 범위 내에서 재결하여야 하므로(법 제50조 제2항), 사업시행자가 재결을 신청한 보상항목에 대해서만 재결을 하고 있다. 실무상 사업시행자가 우선 ① 토지․지장물의 수용․이전보상을 신청하고, 그 후 ② 영업보상 등을 순차적으로 신청하는 경우가 종종 있다.

토지소유자나 관계인이 적극적으로 요구하는 경우에 일괄보상을 하도록 규정되어 있어(법 제65조), 순차적 재결 및 보상(행정실무상 이를 일괄보상과 대비하여 ‘시차 보상’이라고 부르고 있다)이 금지되는 것은 아니라고 보고 있다고 한다. 다만 일괄보상을 하게 되면 ‘보상항목 유용 법리’가 적용되는 결과, 시차보상보다 토지소유자에게 불리할 수 있다.

 

나. 수용재결 전치주의의 취지

 

⑴ 수용재결 전치주의의 의미

 

이미 편입토지나 지장물에 관하여 보상협의가 성립하였거나 수용재결이 있은 경우라고 하더라도, 이와 다른 보상항목에 관하여 손실보상금 청구의 소를 제기하려면 그에 관하여 관할 토지수용위원회의 별도의 재결절차를 거쳐야 한다는 것이 확립된 판례이다[잔여지․잔여건축물 가격감소 등 손실에 관하여 대법원 2008. 7. 10. 선고 2006두19495 판결 등, 잔여지 수용청구에 관하여 대법원 2010. 8. 19. 선고 2008두822 판결 등, 영업․농업보상에 관하여 대법원 2011. 9. 29. 선고 2009두10963 판결 등, 누락된 지장물 보상에 관하여 대법원 2011. 8. 25. 선고 2015두1595 판결 등][다만 주거이전비 청구의 경우, 행정실무상 수용재결에서 판단하는 경우가 있는데 이에 대하여 세입자가 보상금의 증감을 다투는 경우에는 토지보상법 제85조 제2항의 보상금 증감청구의 소를 제기하여야 하지만, 법령상 요건을 충족하는 경우에는 주거이전비 보상청구권이 당연히 발생하며(감정평가 없이도 보상액 산정이 용이하므로) 재결을 거치지 않은 경우에도 곧바로 행정소송법 제3조 제2호의 당사자소송으로 주거이전비 청구의 소를 제기할 수 있다는 것이 판례이다(대법원 2008. 5. 29. 선고 2007다8129 판결)].

 

여기에서 ‘재결’이란 법 제34조에 의한 원재결(= 原처분)을 말하며, 원재결에 대한 임의적 특별행정심판으로서의 법 제84조에 의한 이의재결과는 구분된다. 적법한 재결 신청․청구가 있는 경우 각종 보상항목이 원재결의 대상이 될 수 있으나, ‘편입토지의 수용’이 대표적인 원재결의 대상이 되므로, 흔히 원재결이 ‘수용재결’이라고 불리고 있다.

 

보상금 증감 소송에서 보상항목 추가 주장을 제한 없이 허용하였던 종전 판례를 변경하여, 대법원 2008. 7. 10. 선고 2006두19495 판결 이래로 수용재결 전치주의를 채택하였다.

 

⑵ 수용재결 전치주의가 보상금 증감 소송에 미치는 영향

 

1990년대까지의 주류적인 대법원판례들은 편입토지의 보상금 증액청구 소송절차에서 아직 재결절차를 거친 바 없는 다른 보상유형(지장물, 영업보상, 잔여지 보상 등)의 보상금 지급을 보상항목 추가의 방식으로 주장하는 것이 아무런 제한 없이 허용된다는 취지로 판시하였다(대법원 1989. 6. 13. 선고 88누8852 판결, 대법원 1995. 9. 15. 선고 93누7259 판결, 대법원 1995. 12. 8. 선 고 95누5561 판결 등).

 

그러나 대법원 2008. 7. 10. 선고 2006두19495 판결 이래로 ‘물건별, 보상항목별 로 별도의 재결절차를 거친 후에 비로소 그 보상금 증액 소송을 제기할 수 있다’는 수용재결 전치주의가 판례로 확립됨에 따라, 보상항목 추가를 제한 없이 허용한 판 례들은 수용재결 전치주의에 관한 최신 판례들에 저촉되므로, 더 이상 유효하지 않 은 ‘폐기된 판례’로 봄이 타당하다.

 

최근 대법원 2018. 5. 15. 선고 2017두41221 판결은 수용재결 전치주의 및 1재결 서 1소송물설에 입각하여 “하나의 재결에서 피보상자별로 여러 가지의 토지, 물건, 권리 또는 영업(이처럼 손실보상 대상에 해당하는지, 나아가 그 보상금액이 얼마인지를 심리․판단하는 기초 단위를 이하 ‘보상항목’이라고 한다)의 손실에 관하여 심리․판단이 이루어졌을 때, 피보상자 또는 사업시행자가 반드시 그 재결 전부에 관하여 불복하여야 하는 것은 아니며, 여러 보상항목들 중 일부에 관해서만 불복하는 경우에는 그 부분에 관해서만 개별적으로 불복의 사유를 주장하여 행정소송을 제기할 수 있다. 이러한 보상금 증감 소송에서 법원의 심판범위는 하나의 재결 내에서 소송당사자가 구체적으로 불복신청을 한 보상항목들로 제한된다.”라고 판시하였다.

 

다. 수용재결 전치를 거쳤는지의 판단 기준

 

구체적인 사안에서 어떤 보상항목에 관하여 재결을 거쳤는지는 몇 가지 측면에서 세부적인 고찰이 필요하다. ⑴ 보상항목이란 보상유형을 의미하는가, 개별물건을 의미하는가? ⑵ 재결절차란 수용재결만을 의미하는가, 이의재결을 거친 경우도 포함하는가? 재결을 거쳤다는 것은 재결서에 판단이 명시적으로 표시되어 있을 필요가 있는가? ⑶ 보상금 증감소송을 제기할 수 있는 경우란 어떤 보상항목이 손실보상대상임을 긍정하여 보상금으로 일정액의 지급을 명하는 재결이 있은 후, 그 재결에서 정한 손실보상액의 다과에 불복이 있는 경우 만을 의미하는가?

 

⑴ 보상항목의 의미

 

재결절차를 거쳤는지의 판단대상이 되는 보상항목이란 ① 편입토지 수용보상, ② 지장물 보상, ③ 영업․농업보상, ④ 잔여지 가격감소 등 손실보상, ⑤ 잔여지 수용청구와 같은 5가지 보상유형을 의미하는 것인지, 아니면 개별물건을 의미하는 것 인지에 관하여 의문이 있을 수 있다.

 

그러나 판례는 어떤 보상유형에 관하여 재결을 거쳤다고 하여 소송단계에서 동일 유형 내에서 누락된 목적물을 추가로 주장할 수 있는 것이 아니라, 목적물별(물건별)로 각각 재결을 거쳐야 한다는 취지이다[토지 및 일부 지장물(건물)에 관하여 수용재결이 있었음에도, 나머지 지장물(가설건축물, 석축)에 관하여 별도의 재결을 거쳐야 한다(대법원 2011. 8. 25. 선고 2010두26551 판결, 대법원 2015. 7. 9. 선고 2015두1595 판결). 모두 법 제73조에 따른 손실보상이더라도, ‘잔여지 가격감소 손실보상 재결’을 거쳐 그 보상금 증액 청구소송을 제기하면서 ‘잔여지 도로개설을 위한 공사비 보상’을 추가로 주장하는 경우에도 후자의 청구는 재결절차를 거치지 않아 부적법하다(대법원 2012. 11. 15. 선고 2012두15494 판결)].

 

다만 ① 편입토지 및 ② 지장물 보상의 경우 개별물건별로 손실보상대상이 되는 반면, ③ 영업․농업보상의 경우 ‘편입토지에서 영위된 단일한 영업․농업’이 손실보상이 된다는 점에서 특이점이 있다. 따라서 대상판결에서는 재결절차를 거친 영업․농업보상에 관하여 영업의 단일성․동일성이 인정되는 범위 내에서는 보상금 산정요소인 영업이익 세부항목이나 영업시설 세부항목을 추가로 주장하는 것은 소송상 공격방어방법으로 허용되어야 한다고 판단하였다.

 

⑵ 재결절차의 의미

 

① 재결절차란 수용재결만을 의미하는가, 이의재결을 거친 경우도 포함하는가?

 

수용재결을 거친 보상항목만이 이의재결 및 행정소송의 적법한 심리대상이 될 수 있고, 수용재결을 거치지 않은 보상항목에 관하여 이의신청 사유로 비로소 주장하는 것은 원칙적으로 허용될 수 없다고 봄이 타당하다. 다만 국가 또는 시․도가 사업시행자이거나 수용토지가 둘 이상의 시․도에 걸쳐 있어 수용재결과 이의재결을 모두 중 앙토지수용위원회가 담당한 경우인데(법 제51조 제1항) 이의재결 단계에서 어떤 보 상항목에 관하여 처음 판단한 경우에는 예외적으로 재결을 거친 것으로 볼 필요가 있다(= 전체 재결 기준설). 수용재결권한과 이의재결권한이 모두 중앙토지수용위원 회에 귀속되어 있어, 수용재결을 생략한다 하더라도 중앙토지수용위원회의 1차적 판단권을 침해하는 것은 아니라고 볼 수 있고, 다시 중앙토지수용위원회의 수용재결을 거칠 것을 요구하는 것은 국민에게 그다지 실효성 없는 우회적인 절차를 강요하는 셈이어서 불합리한 측면이 있기 때문이다.

 

② 재결신청․청구의 의미

 

토지보상법령은 각 보상유형별로 관할 토지수용위원회에 재결을 신청 내지 청구할 수 있는 자격을 개별적․한정적으로 규정하고 있으며, 특히 ① 편입토지 보상, ② 지장물 보상, ④ 잔여지․잔여건축물 가격감소 등 손실보상에 관해서는 일정한 신청서식에 필수적 기재사항을 기재한 재결신청서를 제출하는 방식으로 하도록 규정하고 있으며(시행령 제12조, 제14조, 시행규칙 제10조, 제12조), ① 편입토지 보상, ② 지장물보상에 관해서는 사업시행자만이 재결을 신청할 수 있고, 소유자는 사업시행자에게 재결신청을 청구하도록 규정하고 있어, 판례는 소유자의 재결신청에도 불구하고 사업시행자가 재결신청을 하지 않을 때 거부처분 취소소송 또는 부작위 위법확인소송의 방법으로 다투어야 한다고 보고 있다(대법원 2011. 7. 14. 선고 2011두2309 판결 등).

 

재결실무상으로 사업시행자가 재결신청을 하지 않은 보상항목에 관하여 수용재결 또는 이의재결 단계에서 소유자가 손실보상대상에 포함시켜 달라고 의견을 개진하 여, 관할 토지수용위원회가 그 주장을 배척하는 판단을 하거나 또는 그 주장을 받아들여 보상금산정에 반영하는 재결을 하는 경우가 종종 있다. 이처럼 재결신청권자의 정식 재결신청이 없었음에도, 재결단계에서 관할 토지수용위원회가 보상항목 추가 주장을 명시적으로 배척하거나 인용하는 내용의 재결을 한 경우에 과연 재결절차를 거쳤다고 볼 것인지 의문이 제기될 수 있다.

 

법 제50조 제2항 본문이 “토지수용위원회는 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인이 신청한 범위에서 재결하여야 한다.”라고 규정하고 있어, 관할 토지수용위원회의 재결범위는 재결신청권자의 처분권주의의 제약을 받으므로, 설령 재결이유에서 추가 주장을 배척하는 판단을 하였더라도 재결절차를 거친 것은 아닌 것으로 보아야 한다는 견해(= 재결신청 기준설)도 상정해 볼 수 있다.

 

그러나 보상금 증감소송은 형식적 당사자소송(즉, 실질적 항고소송)으로서 재결에서 정한 보상금이 정당한 보상금에 해당하는 것인지를 심리․판단하는 소송형태인 점을 고려하면, 재결절차를 거쳤는지의 결정적 판단 기준은 (수용 또는 이의)재결에서 그 보상항목에 관하여 관할 토지수용위원회가 심리․판단을 하였는지 여부이어야 한다고 봄이 타당하다.

대법원 2018. 5. 15. 선고 2017두41221 판결은 재결신청 기준설을 배척하는 전제 하에서 본안에 관하여 판단하였다.

 

③ 특정 보상항목에 관하여 재결을 거쳤다는 것은 재결서의 주문 또는 이유에 그 보상항목에 관한 개별적 판단이 명시적으로 표시되어 있을 것을 필요로 하는가?

 

법 제37조(재결의 유탈)는 “토지수용위원회가 신청의 일부에 대한 재결을 빠뜨린 경우에 그 빠뜨린 부분의 신청은 계속하여 그 토지수용위원회에 계속(係屬)된다.”라 고 규정하고 있으므로, 관할 토지수용위원회가 재결의 주문 또는 이유에서 특정보상항목에 대한 각하․기각의 판단을 분명하게 표시한 경우에 한하여 (각하․기각) 재결이 있는 것으로 볼 수 있고, 재결서에 명시적 판단이 없는 경우에는 재결유탈로서 사건이 관할 토지수용위원회에 계속 중이라고 보아야 한다. 따라서 재결단계에서의 소유자의 추가 주장에 대하여 관할 토지수용위원회가 재결의 주문 또는 이유에서 해당 보상항목에 대한 각하․기각의 판단을 분명하게 표시된 경우에 한하여 (각하․기각)재결이 있는 것으로 볼 수 있다.

 

다만 재결단계에서의 소유자의 추가 주장에 대하여 관할 토지수용위원회가 재결서에 명시적 판단을 기재하지 않은 경우에, 소유자가 추가로 주장한 특정 보상항목에 대하여 재결유탈이라고 보는 것은 무리이다. ‘재결신청권자가 재결을 신청한 보상항목’과 ‘재결단계에서 소유자가 추가로 주장하는 보상항목’은 재결절차에서의 지위가 근본적으로 다른 것으로 보아야 한다. 후자에 대해서는 정식 재결신청절차를 거치지 않았고 다시 별도의 정식 재결신청을 하는 것이 가능하므로 관할 토지수용위원회가 반드시 심리․판단할 의무는 없다고 봄이 타당하다.

 

⑶ 보상금 증감소송으로 불복할 수 있는 ‘재결’의 내용

 

법 제85조는 재결에 불복할 때에는 관할 토지수용위원회를 상대로 행정소송을 제기하되, 다만 그 행정소송이 재결에서 정한 보상금 액수에 관해서만 불복하는 소송인 경우에는 사업시행자를 상대로 보상금 증감소송을 제기하여야 한다고 규정하고 있으므로, 보상금 증감 소송을 제기할 수 있는 경우란 어떤 보상항목이 손실보상대상임을 긍정하여 보상금으로 일정액의 지급을 명하는 재결이 이루어졌을 때 그 재결에서 정한 손실보상액의 다과에 불복이 있는 경우만을 의미하는 것이고, ‘특정 보상항목에 관하여 관할 토지수용위원회가 보상요건에 해당하지 않는다거나 또는 신청․청구가 부적법하다는 이유로 기각 또는 각하하는 재결을 한 경우에는, 관할 토지수용위원회를 상대로 기각․각하재결 자체의 취소를 구하는 소송을 제기하여 승소한 다음, 관할 토지수용위원회가 취소판결의 취지에 따라 다시 보상금액을 정하는 재결을 하였을 때 그 재결에서 정한 보상금 액수에 불복하는 경우에는 보상금 증감 소송을 제기하는 것’이 원칙적인 권리구제절차이다.

 

그러나 판례는 토지소유자가 적법한 방식으로 관할 토지수용위원회에 재결청구를 하였음에도, 관할 토지수용위원회가 사실을 오인하였거나 법리를 오해하여 재결청구를 기각 또는 각하하는 재결을 한 경우, 이미 관할 토지수용위원회의 재결절차를 거친 것이므로, 기각․각하재결 취소소송을 제기할 필요 없이, 사업시행자를 상대로 보상금 증액 소송을 제기하는 방식으로 다투어야 한다고 본다(대법원 2010. 8. 19. 선고 2008두822 판결 등). ‘기각․각하재결이란 보상금을 0원으로 정한 재결이다’라고 해석한다면, 이러한 판례의 태도가 쉽게 이해된다. 이는 판례가 분쟁의 1회적 해결 및 신속한 권리구제를 위해 실질적으로 수용재결 전치주의의 의미를 일부 완화한 것으로 이해할 수 있다.

 

2. 잔여지 손실보상 [이하 대법원판례해설 제117호, 이상덕 P.723-755 참조]

 

이 사건은 시행규칙 제47조 제3항의 잔여 영업시설 손실보상의 요건을 충족하는 지가 쟁점인 사안이다.

‘잔여 영업시설 손실보상’에 관한 판례 법리가 축적되어 있지 않으나, ‘잔여지 손실보상’에 관한 판례 법리를 ‘잔여 영업시설의 손실보상’에도 적절하게 유추적용하는 것이 가능하다.

 

가. 잔여지 수용청구 제도와 잔여지 손실보상 제도의 비교

 

⑴ 잔여지 수용청구 제도

 

① ‘동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적으로 사용하는 것이 현저히 곤란할 때’에는 사업시행자에게 매수를 청구할 수 있고, 매수협의가 성립되지 않는 경우에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다(법 제74조 제1항).

 

② ‘일단의 토지’란 반드시 1필지의 토지만을 가리키는 것이 아니라 일반적인 이용방법에 의한 객관적인 상황이 동일한 한 수필지의 토지(= 일단지)까지 포함한다(대법원 1999. 5. 14. 선고 97누4623 판결).

 

③ ‘종래의 목적’이란 수용재결 당시에 해당 잔여지가 현실적으로 사용되고 있는 구체적인 용도를 의미하고, ‘사용하는 것이 현저히 곤란한 때’란 물리적으로 사용하는 것이 곤란하게 된 경우는 물론 사회적, 경제적으로 사용하는 것이 곤란하게 된 경우, 즉 절대적으로 이용 불가능한 경우만이 아니라 이용은 가능하나 많은 비용이 소요되는 경우를 포함한다(대법원 2005. 1. 28. 선고 2002두4679 판결 등).

 

④ 단순히 장래 예정되어 있는 목적에 사용할 수 없는 것에 불과한 경우에는 잔여지 수용청구가 인정되지 아니하나, 예정목적을 실현하기 위해 관련 인허가를 받아 공사에 착수하는 등 외부적 사정에 의하여 객관적으로 예정목적을 추정할 수 있다면, 그 예정목적도 ‘종래의 목적’에 해당한다고 볼 수 있다[대법원 1990. 12. 26. 선고 90누1076 판결은 지목이 ‘전’인 토지에 주택 신축을 준비 중 그 토지의 일부가 수용되어 주택을 건축할 수 없게 된 사안에서 잔여지 수용청구를 긍정하였다. 대법원 1999. 7. 13. 선고 99두3850 판결은 지목이 ‘임야’인 토지에 공장부지조성작업을 완료하고 블록제조공장 건축허가를 받은 상태에서 그 토지의 일부가 수용되어 블록제조공장 건축․운영이 어려워진 사안에서 잔여지 수용청구를 긍정하였다].

 

⑤ 지목이 ‘임야’인 잔여지가 신설국도의 접도구역으로 지정되었으나, 접도구역에서 임야의 본래 목적인 죽목의 재식 및 벌채가 가능하므로, 잔여지를 종래의 목적인 ‘임야’로 사용하는 것이 현저하게 곤란하게 되었다고 볼 수 없어 잔여지 수용청구의 대상이 아니다(대법원 2000. 2. 8. 선고 97누15845 판결).

 

⑵ 잔여지 손실보상 제도

 

㈎ ‘동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 취득되거나 사용됨으로 인하여 Ⓐ 잔여지의 가격이 감소하거나 그 밖의 손실이 있을 때 또는 Ⓑ 잔여지에 통로․도랑․담장 등의 신설이나 그 밖의 공사가 필요할 때’에는 그 손실이나 비용의 보상을 청구할 수 있고, 협의가 성립되지 않는 경우에는 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다(법 제73조 제1항, 제4항, 제9조 제7항).

 

㈏ ‘Ⓐ 손실이 있는 때 또는 Ⓑ 공사가 필요할 때에는 그 손실이나 공사비용을 보상하여야 한다’라고 규정함으로써, 보상대상으로서 Ⓐ 손실과 Ⓑ 공사비용을 구분하고 있다. 여기에서 Ⓑ 공사는 특정한 내용의 손실을 상쇄․전보하기 위해서 시행 되는 것이므로, 그 손실금액을 ‘가격감소’의 방식으로 측정할 것이냐, ‘공사비용’의 방식으로 측정할 것이냐의 선택의 문제일 뿐이고, 보상원인이 되는 손실은 공통적이라고 보아야 한다. 다만 모든 종류의 손실이 공사를 통해 상쇄․전보될 수 있는 것은 아닐 것이다. 판례의 사안들은 대부분 Ⓐ 손실의 보상을 청구한 사안이고, 손실을 상쇄․전보하기 위하여 장래에 지출하여야 할 Ⓑ 공사비용을 청구한 사안은 찾아보기 어렵다.

 

㈐ 법 제73조 제1항은 동일한 소유자에 속한 일단의 토지의 일부 수용이라는 요건 외에 잔여지 가격의 감소만을 들고 있으므로, 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란한 사정이 인정되지 않는 경우에도(즉, 종래의 목적으로 사용할 수는 있더라도) 일단의 토지를 일부 수용함으로써 잔여지의 가격이 감소되었다고 인정되는 한, 가격감소에 따른 손실보상 청구가 가능하다(대법원 1999. 5. 14. 선고 97누4623 판결).

 

나. 잔여지 손실보상의 대상이 되는 가격감소의 유형

 

⑴ 판례

 

㈎ 대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두23149 판결은, “(토지보상법) 제73조에 의하면, 동일한 토지소유자에 속하는 일단의 토지의 일부가 취득 또는 사용됨으로 인하여 잔여지의 가격이 감소하거나 그 밖의 손실이 있는 때 등에는 토지소유자는 그로 인한 잔여지 손실보상청구를 할 수 있고, 이 경우 보상하여야 할 손실에는 ① 토지 일부의 취득 또는 사용으로 인하여 그 획지조건이나 접근조건 등의 가격형성요인이 변동됨에 따라 발생하는 손실뿐만 아니라 ② 그 취득 또는 사용목적사업의 시행으로 설치되는 시설의 형태․구조․사용 등에 기인하여 발생하는 손실과 ③ 수용재결 당시의 현실적 이용상황의 변경 외 장래의 이용가능성이나 거래의 용이성 등에 의한 사용가치 및 교환가치상의 하락 모두가 포함된다(대법원 1998. 9. 8. 선고 97 누10680 판결, 대법원 2000. 12. 22. 선고 99두10315 판결 참조)”고 판시하고 있다.

 

㈏ 판례는 손실을 3가지 유형으로 설시하고 있으나, 한정적 열거의 취지는 아니다.

 

①유형에 해당하는 것으로는 토지의 모양이 변형되어 이용가치가 감소한 사례가 있다(대법원 1993. 4. 23. 선고 92누6600 판결, 대법원 1997. 10. 10. 선고 96누19666 판결, 대법원 1998. 9. 18. 선고 97누13375 판결).

 

②유형에 해당하는 것으로는, 전원개발사업자가 타인 소유의 토지 일부를 전선로 지지 철탑의 부지로 수용함과 아울러 잔여지의 지상공간에 전선을 가설한 경우 그 잔여지의 가격이 감소하는 데 따른 손실도 잔여지 보상의 대상에 해당한다고 본 사례(대법원 2000. 12. 22. 선고 99두10315 판결), 고가도로에 의한 일조권 침해, 소음․진동 피해가 발생한 사례가 있다[대법원 2002. 3. 15. 선고 2000두1362 판결은 3가지 요인(= 토지의 모양 변형 + 공로에의 접근성 하락 + 고가도로에 의한 일조권 침해, 소음․진동 피해)으로 가격감소 손실이 발생하였다고 본 원심의 판단을 수긍한 사례이다].

 

③유형에 해당하는 것으로는, 일부 수용으로 잔여지가 맹지가 된 사례, 일부 수용으로 잔여지에서 국도 등 공공도로에의 통행이 불가능하지는 않으나 현저하게 곤란하게 된 사례가 있다[대법원 1998. 9. 8. 선고 97누10680 판결, 대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두23149 판결].

 

⑵ 수용손실과 사업손실의 구분(유형화)

 

㈎ 일부 수용․취득으로 잔여지에 발생하는 손실은 ① 수용손실(일부 수용 자체에 의해서 잔여지에 발생하는 불리한 효과로서, 토지의 형상과 통행 등이 제약을 받는 경우를 의미함)과 ② 사업손실(일부 수용된 토지에서 공사의 시설과정 또는 공사완료 후 공공시설이 운영되는 과정에서 시설의 형태․구조, 진동․소음, 일조․조망의 저해 등으로 잔여지의 장래의 이용가능성이나 거래의 용이성이 하락하는 손실)로 나뉜다.

 

㈏ ① 수용손실은 수용개시와 동시에 일부 수용 자체에 의하여 발생하는 효과로 이해할 수 있는 반면, ② 사업손실은 수용 후 공공시설의 설치공사 과정 또는 설치 후 가동 과정에서 비로소 잔여지에 불이익이 발생하는 효과로 이해할 수 있다.

 

㈐ 사업손실도 법 제73조 제1항에 의한 손실보상대상이 된다는 것이 판례이다.

 

3. 잔여 영업시설 손실보상 [이하 대법원판례해설 제117호, 이상덕 P.723-755 참조]

 

가. 판례 검토

 

⑴ 판시내용

 

대법원 2005. 11. 25. 선고 2003두11230 판결 : 공특법 시행규칙 제25조 제3항은 “공공사업에 영업시설의 일부가 편입됨으로 인하여 잔여시설에 그 시설을 새로이 설치하거나 보수하지 아니하고는 당해 영업을 계속할 수 없는 경우에는 3월의 범위 내에서 그 시설의 설치 등에 소요되는 기간의 영업이익에 그 시설의 설치 등에 소요되는 통상비용을 더한 금액으로 평가한다.”라고 규정하고 있을 뿐 그 보수 기간 중의 인건비 등 고정적 비용을 보상한다는 명문의 규정을 두고 있지는 아니하지만, 그와 같은 경우라도 고정적 비용에 대한 보상을 금하는 취지로 볼 것은 아니고, 휴업 및 보수기간 중에도 고정적 비용이 소요된다는 점에 있어서 영업장소를 이전하는 영업의 경우와 그렇지 않은 경우를 달리 볼 아무런 이유가 없으며, 영업장소의 이전을 불문하고 휴업 및 보수기간 중 소요되는 고정적 비용을 보상함이 적정보상의 원칙에도 부합하는 점에 비추어 보면, 영업장소를 이전하지 않는 영업의 경우에도 공특법 시행규칙 제25조 제1항을 유추적용하여 영업장소를 이전하는 경우와 마찬가지로 그 보수기간 중의 인건비 등 고정적 비용을 보상함이 타당하다 할 것이다. 위의 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심이 피고 수원시가 원고에게 카센터 영업의 휴업기간 중의 인건비를 보상할 의무가 있다고 판단하였음은 정당하여 수긍할 수 있고, 거 기에 상고이유와 같은 공특법 시행규칙 제25조 제3항 소정의 영업장소를 이전하지 아니하 는 경우의 인건비 등 고정비용에 관한 보상의무에 대한 법리오해의 위법이 없다.

 

⑵ 위 판례의 결론

 

① 세차장 영업의 경우 : 원고가 운영하는 세차장 영업의 휴업 당시 원고가 휴업수당 또는 휴업수당상당금 등의 인건비를 지급하여야 하는 근로자를 고용하고 있었다고 보기 어렵다(사실인정의 문제). 따라서 휴업기간 중의 인건비를 휴업보상으로 인정하기 곤란하다.

 

② 카센터 영업의 경우 : 영업장소를 이전하지 않는 영업의 경우에도 시행규칙 제 25조 제1항을 유추적용하여 영업장소를 이전하는 경우와 마찬가지로 그 보수기간 중의 인건비 등 고정적 비용을 보상함이 타당하다. 카센터 영업의 휴업 당시 원고 가 휴업수당 또는 휴업수당상당금 등의 인건비를 지급하여야 하는 근로자를 고용하고 있었다. 따라서 사업시행자인 피고 수원시는 원고에게 카센터 영업의 휴업기간 중의 인건비를 보상할 의무가 있다.

 

나. 판례의 의미

 

위 판례는 ‘(영업장소를 이전하지 않는) 잔여 영업시설의 손실보상의 범위’에 관하여 구 공특법 시행규칙 제25조 제3항의 “3월의 범위 내에서 그 시설의 설치 등에 소요되는 기간의 영업이익에 그 시설의 설치 등에 소요되는 통상비용을 더한 금액”(≒ 현행 토지보상법 시행규칙 제47조 제3항 제1호, 제2호) 부분을 제한적 열거규정이 아니며(= 예시적 규정이며), 그 시설의 설치․보수기간에 실제 영업은 하지 못하면서 지출하여야 하는 직원 인건비 등 고정비용을 영업장소를 이전하는 경우에 관한 구 공특법 제25조 제1항(≒ 시행규칙 제47조 제1항 제1호)을 유추적용하여 보상하여야 한다는 취지이다. 이는 실제 손실이 발생한 이상 가급적 정확하게 산정․보상하여 헌법상 정당보상원칙을 구현하기 위한 것이라고 볼 수 있다.

 

다. 일부 수용에 따른 잔여영업시설 손실보상의 요건(대법원 2018. 7. 20. 선고 2015두4044 판결)

 

⑴ 원고가 일관되게 주장하고 있는 각종 손실 내지 공사비용은, 영업시설의 일부(이 사건 공장의 전면부 진출입로)가 수용되어 잔여 영업시설의 운영(생산한 제품을 대형트럭에 적재하여 출고하는 작업)에 곤란함이 초래되어 잔여시설의 일부 철거․보수 또는 생산라인의 재조정이 필요하므로, 그로 인한 손실 또는 공사비용을 보상하여 달라는 것이었다.

 

⑵ 사업시행자가 동일한 토지소유자에 속하는 일단의 토지 일부를 취득함으로 인하여 잔여지의 가격이 감소하거나 그 밖의 손실이 있을 때 등에는 잔여지를 종래의 목적으로 사용하는 것이 가능한 경우라도 잔여지 손실보상의 대상이 되며, 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 불가능하거나 현저히 곤란한 경우이어야만 잔여지 손실보상청구를 할 수 있는 것이 아니다. 마찬가지로 잔여 영업시설 손실보상의 요건인 “공익사업에 영업시설의 일부가 편입됨으로 인하여 잔여시설에 그 시설을 새로이 설치하거나 잔여시설을 보수하지 아니하고는 그 영업을 계속할 수 없는 경우”란 잔여 영업시설에 시설을 새로이 설치하거나 잔여 영업시설을 보수하지 아니하고는 그 영업이 전부 불가능하거나 곤란하게 되는 경우만을 의미하는 것이 아니라, 공익사업에 영업시설 일부가 편입됨으로써 잔여 영업시설의 운영에 일정한 지장이 초래되고, 이에 따라 종전처럼 정상적인 영업을 계속하기 위해서는 잔여 영업시설에 시설을 새로 설치하거나 잔여 영업시설을 보수할 필요가 있는 경우도 포함된다고 해석함이 타당하다.

 

⑶ 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제26조, 제28조, 제30조, 제34조, 제50조, 제61조, 제83조 내지 제85조의 규정 내용과 입법 취지 등을 종합하면, 공익사업에 영업시설 일부가 편입됨으로 인하여 잔여 영업시설에 손실을 입은 자가 사업시행자로부터 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2014. 10. 22. 국토교통부령 제131호로 개정되기 전의 것) 제47조 제3항에 따라 잔여 영업시설의 손실에 대한 보상을 받기 위해서는, 토지보상법 제34조, 제50조 등에 규정된 재결절차를 거친 다음 그 재결에 대하여 불복이 있는 때에 비로소 토지보상법 제83조 내지 제85조에 따라 권리구제를 받을 수 있을 뿐이다. 이러한 재결절차를 거치지 않은 채 곧바로 사업시행자를 상대로 손실보상을 청구하는 것은 허용되지 않는다.

 

재결절차를 거쳤는지 여부는 보상항목별로 판단하여야 한다. 피보상자별로 어떤 토지, 물건, 권리 또는 영업이 손실보상대상에 해당하는지, 나아가 보상금액이 얼마인지를 심리·판단하는 기초 단위를 보상항목이라고 한다. 편입토지·물건 보상, 지장물 보상, 잔여 토지·건축물 손실보상 또는 수용청구의 경우에는 원칙적으로 개별물건별로 하나의 보상항목이 되지만, 잔여 영업시설 손실보상을 포함하는 영업손실보상의 경우에는 ‘전체적으로 단일한 시설 일체로서의 영업’ 자체가 보상항목이 되고, 세부 영업시설이나 영업이익, 휴업기간 등은 영업손실보상금 산정에서 고려하는 요소에 불과하다. 그렇다면 영업의 단일성·동일성이 인정되는 범위에서 보상금 산정의 세부요소를 추가로 주장하는 것은 하나의 보상항목 내에서 허용되는 공격방법일 뿐이므로, 별도로 재결절차를 거쳐야 하는 것은 아니다.

 

⑷ 어떤 보상항목이 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법령상 손실보상대상에 해당함에도 관할 토지수용위원회가 사실을 오인하거나 법리를 오해함으로써 손실보상대상에 해당하지 않는다고 잘못된 내용의 재결을 한 경우에는, 피보상자는 관할 토지수용위원회를 상대로 그 재결에 대한 취소소송을 제기할 것이 아니라, 사업시행자를 상대로 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제85조 제2항에 따른 보상금증감소송을 제기하여야 한다.

 

4. 도로법상 접도구역 지정 제도 [이하 대법원판례해설 제113호, 이상덕 P.477-465 참조]

 

가. 접도구역 제도의 내용

 

⑴ 도로법은, 도로 구조의 손궤 방지, 미관 보존 또는 교통에 대한 위험을 방지하기 위하여, 도로관리청이 도로경계선으로부터 20m 이내의 범위에서 접도구역을 지정ㆍ고시할 수 있도록 규정하고 있다(구 도로법 제49조 제1항, 제2항). 고속도로의 경우 그 특수성을 고려하여 도로경계선으로 50m 이내의 범위에서 접도구역을 지정할 수 있다는 별도의 특례 규정이 있다(구 고속국도법 제8조).

 

⑵ 접도구역에서는 대통령령에서 정하는 소규모 건축행위 등을 제외하고는, 원칙적으로 토지형질변경, 건축물ㆍ공작물의 신축ㆍ개축ㆍ증축이 금지되며(구 도로법 제49조 제3항), 이를 위반한 경우 형사처벌 대상이다(구 도로법 제97조 제6호).

 

⑶ 접도구역은 어떤 도로의 全 구간의 양측에 반드시 지정하여야 하는 것은 아니며, 도로관리청이 접도구역의 지정이 필요하지 아니하다고 판단하는 경우로서, 특히 도 로의 폭 및 구조가 잘 정비되어 있는 도시지역의 경우 접도구역을 지정하지 아니할 수 있다(구 도로법 시행령 제46조 제1항, 구 도로법 시행규칙 제28조).

 

⑷ 접도구역 제도는 1961. 12. 27. 법률 제871호로 도로법이 제정될 당시부터 존재하였는데, 그로 인한 재산권 행사의 제한에 대한 손실보상 규정이 없다가, 개발제한구역 제도에 관한 헌법재판소 1998. 12. 24. 89헌마214 등 헌법불합치결정의 영향으로 2004. 1. 20. 법률 제7103호 개정에서 매수청구제도가 도입되었다. 접도구역으로 지정된 모든 토지가 아니라, ‘접도구역 지정으로 인하여 접도구역에 있는 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저하게 감소한 토지 또는 해당 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지’의 경우에만 매수청구의 대상이 된다(구 도로법 제53조 제1항, 구 도로법 시행령 제48조).

 

⑸ 접도구역으로 지정되었으나 매수청구의 요건을 충족하지 못하는 그 밖의 토지의 경우 구 도로법 제92조 제1항에 의한 손실보상 청구가 가능한지에 대해 의문이 있을 수 있으나, 헌법재판소 및 대법원의 기존 판례 입장은 부정적이다.

 

나. 행위제한(공용부담)에 대한 손실보상의 필요성 문제

 

⑴ 행위제한의 유형 분류

 

각종 개별법령에는 일정한 공익 목적을 위해 일정 범위의 토지에 대하여 토지형질변경이나 건축물의 건축과 같은 행위를 하지 못하도록 토지재산권의 행사를 제한하고 있는 공용부담 제도가 무수히 입법되어 있는데, ① 도시계획적 관점에서 용도지역ㆍ지구ㆍ구역을 지정하여 그 지정 목적에 위배되는 행위를 하지 못하도록 하는 도시계획제한, ② 특정 공익사업을 시행할 때까지 일정 기간 동안 그 공익사업 시행에 방해가 되는 행위를 하지 못하도록 하는 공익사업제한, ③ 공공시설의 보호ㆍ유지ㆍ관리를 위해 그 주변의 일정 범위 내의 토지에서 일정한 행위를 하지 못하도록 하는 공공시설 보호제한 등의 유형으로 분류할 수 있다.

 

접도구역 지정을 통한 행위제한은 1차적으로 공공 기반시설인 도로의 보호ㆍ유지ㆍ관리를 위한 것이지만, 도로 자체가 도시계획적 관점에서 설치되는 것이고 접도구역은 단순히 현재의 도로를 위한 것만이 아니라 장래의 도로확장의 가능성을 열어두려는 목적에도 간접적으로 기여하고 있으므로, 공공시설 보호제한의 성격과 도시계획제한의 성격을 모두 가지고 있다고 보아야 할 것이다.

 

⑵ 판례상 손실보상 필요 여부의 판단 기준

 

헌법재판소는 일련의 결정을 통해 ‘도시계획제한(공용부담)에 손실보상이 필요한 지’에 관하여 분명한 기준을 제시하였는데, 이를 요약하면 다음과 같다.

 

첫째, 토지는 한정되어 있으므로, 기본적으로 다른 재산권에 비해 강한 사회적 구속을 받아야 하고, 따라서 더욱 큰 사회적 제약을 수인하여야 한다.

 

둘째, 도시계획제한으로 토지를 종래의 목적으로 사용할 수 없거나 또는 더 이상 법적으로 허용된 토지이용의 방법이 없기 때문에 실질적으로 토지의 사용ㆍ수익이 불가능한 경우가 아닌 한, 도시계획제한은 원칙적으로 수인해야 하는 사회적 제약이다.

 

셋째, 도시계획제한으로 토지를 종래의 목적으로 사용할 수 없는 대표적인 사례는 나대지인 경우이며, 지목이 ‘대’ 이외인 경우에는 ‘토지가 종래 농지 등으로 사용되었으나 개발제한구역의 지정이 있은 후에 주변지역의 도시과밀화로 인하여 농지가 오염되거나 수로가 차단되는 등의 사유로 토지를 더 이상 종래의 목적으로 사용하는 것이 불가능하거나 현저히 곤란하게 되어버린 경우’ 외에는 수인한도를 넘는 경우를 상정하기 어렵다(개발제한구역 제도에 관한 헌법재판소 1998. 12. 24. 선고 89헌마214 등 전원재판부 결정).

 

넷째, 어떤 토지를 수용하여 도시계획시설을 설치하는 사업을 시행하기 위하여 도시계획시설결정을 하는 때에는, 나대지인 경우에도 일정 기간 동안은 도시계획시설결정으로 인한 행위제한을 수인하여야 한다. 그러나 사업시행자가 수용보상금을 지급하지 아니한 채 도시계획시설사업을 장기간 지체하는 경우에 그 손실을 보상하지 않는 것은 수인한도를 넘는 것이다(헌법재판소 1999. 10. 21. 선고 97헌바26 전원재판부 결정).

 

다섯째, 국토계획법 제47조가 10년 이내에 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우에 지목이 ‘대’인 토지에 한하여 매수청구제도를 규정하고, 지목이 ‘대’ 이외인 토지에 관해서는 매수청구의 대상에서 제외한 것은 합리적 근거가 있는 차별로서, 수인해야 하는 사회적 제약이다(헌법재판소 2005. 9. 29. 선고 2002헌바84 전원재판부결정).

 

대법원도 개발제한구역에서의 행위제한은 원칙적으로 토지소유자가 공공복리를 위해 수인하여야 할 사회적 제약에 해당하며(대법원 1990. 5. 8.자 89부2 결정), 재산권 행사의 제한이 수인하여야 할 사회적 제약의 범위 내에 있는 한 손실보상의 대상인 ‘특별한 희생’에 해당하지 않는다고 보고 있다(대법원 2014. 3. 27. 선고 2010다108197 판결).

 

다. 접도구역 지정의 손실보상 필요 여부

 

접도구역 지정된 후에 토지를 종래의 목적으로 사용할 수 없거나 또는 더 이상 법적으로 허용된 토지이용의 방법이 없기 때문에 실질적으로 토지의 사용ㆍ수익이 불가능한 경우가 아닌 한, 접도구역 지정은 원칙적으로 수인해야 하는 사회적 제약이라고 봄이 타당하다.

 

5. 토지보상법상 잔여지 손실보상 제도  [이하 대법원판례해설 제113호, 이상덕 P.477-465 참조]

 

가. 잔여지 매수ㆍ수용청구 제도와 잔여지 가격감소 손실보상 제도의 비교

 

⑴ 두 제도는 1962. 1. 15. 제정된 구 토지수용법에서부터 포함되어 있었던 것으로서, 사업시행자가 ‘일단의 토지의 일부를 취득함으로 인하여’ 비롯된 문제를 규율하는 것이란 점에서는 공통적이지만, 그 적용요건과 효과를 달리하는 별개의 제도이다.

 

⑵ ‘동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적으로 사용하는 것이 현저히 곤란할 때’에는 사업시행자에게 매수를 청구할 수 있고, 매수협의가 성립되지 않는 경우에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다(토지보상법 제74조 제1항).

 

⑶ ‘일단의 토지’란 반드시 1필지의 토지만을 가리키는 것이 아니라 일반적인 이용방법에 의한 객관적인 상황이 동일한 한 수필지의 토지(= 일단지)까지 포함한다(대법원 1999. 5. 14. 선고 97누4623 판결).

 

⑷ ‘종래의 목적’이라 함은 수용재결 당시에 당해 잔여지가 현실적으로 사용되고 있는 구체적인 용도를 의미하고, ‘사용하는 것이 현저히 곤란한 때’라고 함은 물리적으로 사용하는 것이 곤란하게 된 경우는 물론 사회적, 경제적으로 사용하는 것이 곤란하게 된 경우, 즉 절대적으로 이용 불가능한 경우만이 아니라 이용은 가능하나 많은 비용이 소요되는 경우를 포함한다(대법원 2005. 1. 28. 선고 2002두4679 판결 등). 단순히 장래 예정되어 있는 목적에 사용할 수 없는 것에 불과한 경우에는 잔여지 수용청구가 인정되지 아니하나, 예정목적을 실현하기 위해 관련 인허가를 받아 공사에 착수하는 등 외부적 사정에 의하여 객관적으로 예정목적을 추정할 수 있다면, 그 예정목적도 ‘종래의 목적’에 해당한다고 볼 수 있다(대법원 1990. 12. 26. 선고 90누1076 판결). 지목이 ‘임야’인 잔여지가 신설국도의 접도구역으로 지정되었으나, 접도구역에서 임야의 본래 목적인 죽목의 재식 및 벌채가 가능하므로, 잔여지를 종래의 목적인 ‘임야’로 사용하는 것이 현저하게 곤란하게 되었다고 볼 수 없어 잔여지 수용청구의 대상이 아니다(대법 원 2000. 2. 8. 선고 97누15845 판결).

 

⑸ ‘동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 취득되거나 사용됨으로 인하여 잔여지의 가격이 감소하거나 그 밖의 손실이 있을 때 또는 잔여지에 통로ㆍ도랑ㆍ담장 등의 신설이나 그 밖의 공사가 필요한 때’에는 그 손실이나 비용의 보상을 청구할 수 있고, 협의가 성립되지 않는 경우에는 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다(토지보상법 제73조 제1항, 제4항, 제9조 제7항).

 

⑹ 토지보상법 제73조 제1항은 동일한 소유자에 속한 일단의 토지의 일부 수용이라는 요건 외에 잔여지 가격의 감소만을 들고 있으므로, 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란한 사정이 인정되지 않는 경우에도(즉, 종래의 목적으로 사용할 수는 있더라도) 일단의 토지를 일부 수용함으로써 잔여지의 가격이 감소되었다고 인정되는 한, 가격감소에 따른 손실보상 청구가 가능하다(대법원 1999. 5. 14. 선고 97누4623 판결).

 

⑺ ‘잔여지 수용청구에 대한 재결절차’와 ‘잔여지 가격감소 등으로 인한 손실보상 청구에 대한 재결절차’는 별개의 절차이며, 전자를 거쳤다고 하여 후자를 거치지 않고 곧바로 사업시행자를 상대로 가격감소 손실보상 청구의 소를 제기하는 것은 허용되지 않는다(대법원 2014. 9. 25. 선고 2012두24092 판결).

 

나. 잔여지 가격감소 손실보상에 관한 판례

 

⑴ 대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두23149 판결은 “(공익사업법) 제73조에 의하면, 동일한 토지소유자에 속하는 일단의 토지의 일부가 취득 또는 사용됨으로 인하여 잔여지의 가격이 감소하거나 그 밖의 손실이 있는 때 등에는 토지소유자는 그로 인한 잔여지 손실보상청구를 할 수 있고, 이 경우 보상하여야 할 손실에는 ① 토지 일부의 취득 또는 사용으로 인하여 그 획지조건이나 접근조건 등의 가격형성요인이 변동됨에 따라 발생하는 손실뿐만 아니라 ② 그 취득 또는 사용목적사업의 시행으로 설치되는 시설의 형태ㆍ구조ㆍ사용 등에 기인하여 발생하는 손실과 ③ 수용재결 당시의 현실적 이용상황의 변경 외 장래의 이용가능성이나 거래의 용이성 등에 의한 사용가치 및 교환가치상의 하락 모두가 포함된다(대법원 1998. 9. 8. 선고 97누10680 판결, 대법원 2000. 12. 22. 선고 99두10315 판결 참조).

 

⑵ 이 사건 쟁점과 관련하여 제1심이 인용한 법리는 ③번 부분이다.

대법원 1998. 9. 8. 선고 97누10680 판결은 일부 수용으로 잔여지가 맹지가 된 경우로서, 사업시행자가 대체도로를 개설해주기로 약정하였으나 이는 도시계획변경승인이 필요한 사항으로서 도로개설 가능성이 분명하지는 않고, 설령 개설된다고 하더라도 통행 여건이 종전과 같은 수준으로 회복될지가 분명하지 않다고 보아 가격감소손실을 인정한 사례이다. 대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두23149 판결은 일부 수용으로 잔여지에서 국도 등 공로에의 통행이 불가능하지는 않으나 현저하게 곤란해져 장래의 이용가능성이 종전보다 불리해진 경우에 가격감소 손실을 인정한 사례이다.

 

⑶ 대법원이 그 밖에 가격감소를 긍정한 사례로는 토지의 모양이 변형되어 이용가치가 감소한 사례(대법원 1993. 4. 23. 선고 92누6600 판결, 대법원 1997. 10. 10. 선고 96누19666 판결, 대법원 1998. 9. 18. 선고 97누13375 판결), 전원개발사업자가 타인 소유의 토지 일부를 전선로 지지 철탑의 부지로 수용함과 아울러 잔여지의 지상 공간에 전선을 가설한 경우 그 잔여지의 가격이 감소하는 데 따른 손실도 잔여지 보상의 대상에 해당한다고 본 사례(대법원 2000. 12. 22. 선고 99두10315 판결), 3가지 요인(= 토지의 모양 변형 + 공로에의 접근성 하락 + 고가도로에 의한 일조권 침해, 소음ㆍ진동 피해)으로 가격감소 손실이 발생하였다고 본 원심의 판단을 수긍한 사례(대법원 2002. 3. 15. 선고 2000두1362 판결), 지목이 ‘전’인 토지에 여관을 신축하고자 적법하게 개발행위허가(형질변경 및 건축허가)를 받아 암반제거, 옹벽축조 등의 부지조성공사를 마쳤는데 그 후 고속도로 건설을 위한 도로구역결정ㆍ고시가 되어 여관의 건축행위로 나아가지 못한 사안에서 잔여지의 부지조성 공사비용이 잔여지 가격감소 손실에 해당함을 긍정한 사례가 있다(대법원 2010. 8. 19. 선고 2008두822 판결).

 

라. 고속도로 건설공사를 위해 일단의 토지 중 일부만 수용 된 후, 그 잔여지의 일부가 고속도로 접도구역으로 지정된 것이 토지보상법 제73조 제1항의 잔여지 손실보상의 대상인지 여부(대법원 2017. 7. 11. 선고 2017두40860 판결)

 

⑴ 사업시행자가 도로 건설을 위해 일단의 토지의 일부를 (수용 또는 협의의 방식으로) 취득함에 따라 잔여지에 획지조건이나 접근조건 등에 불리한 영향이 발생한 경우에는 당연히 가격감소를 인정하여 토지보상법 제73조에 따라 그 손실을 보상하여야 한다.

이 사건 쟁점은 잔여지(중 일부)가 접도구역으로 지정됨에 따라 장래 이용가능성(토지형질변경, 건축)이 제한되어 가격이 하락하는 결과도 토지보상법 제73조 소정의 ‘일단의 토지의 일부가 취득됨으로 인하여 잔여지의 가격이 감소하는 경우’로 볼 수 있는지 여부이다.

즉, 고속도로 건설공사를 위해 일단의 토지의 일부만 수용되고 남은 ‘잔여지’가 고속도로 접도구역으로 지정되어 가치가 하락한 것이 토지보상법 제73조 제1항의 잔여지 가격감소 손실보상의 대상이 되는지 여부(소극)가 핵심쟁점이다.

 

⑵ 토지보상법 제73조 제1항의 잔여지 가격감소 등의 손실보상은 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지 중 일부를 사업시행자가 그 공익사업을 위하여 취득하거나 사용함으로 인하여 잔여지에 발생하는 것임을 전제로 한다. 따라서 이러한 잔여지에 대하여 ‘현실적 이용상황 변경 또는 사용가치 및 교환가치의 하락 등’이 발생하였더라도, 그 손실이 공익사업에 취득되거나 사용됨으로 인하여 발생하는 것이 아니라면 특별한 사정이 없는 한 토지보상법 제73조 제1항 본문에 따른 잔여지 손실보상 대상에 해당한다고 볼 수 없다.

잔여지가 접도구역으로 지정·고시됨으로써 일정한 형질변경이나 건축행위가 금지되어 장래의 이용가능성이나 거래의 용이성 등에 비추어 사용가치 및 교환가치가 하락하는 손실은, 고속도로를 건설하는 이 사건 공익사업에 원고들 소유의 일단의 토지 중 일부가 취득되거나 사용됨으로 인하여 발생한 것이 아니라, 그와 별도로 국토교통부 장관이 이 사건 잔여지 일부를 접도구역으로 지정·고시한 조치에 기인한 것이므로, 원칙적으로 토지보상법 제73조 제1항에 따른 잔여지 손실보상의 대상에 해당하지 아니한다.