【판례해설<행정>】《구 쌀소득 등의 보전에 관한 법률 제13조의2 제1항 후문에 따른 2배의 추가징수 기준인 '지급한 금액'이 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수령한 직불금'에 한정되는지 여부(적극)(대법원 2019. 2. 21 선고 2014두12697 전원합의체 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕
1. 사안의 요지 : [쌀소득직불금 부정수령의 경우 추가징수의 기준액]
가. 원고는 일부 농지에 대하여 거짓 또는 부정한 방법으로 직불금을 수령하였다고 인정되었고, 이에 따라 수령한 직불금 전액 및 구 쌀소득보전법 제13조의2 제1항 후문이 신설된 후에 지급받은 직불금에 대해서는 그 2배를 추가징수금으로 가산한 돈을 부당이득금을 반환하는 내용의 부과처분을 받았다.
나. 원심은 추가징수금은 지급한 직불금 전액이 아니라 부정수령액에 한정하여 계산하여야 한다는 이유로 이를 초과한 부분을 취소하였다.
다. 원심이 여러 필지의 농지에 관하여 구 쌀소득보전법에 따른 쌀소득직불금을 지급받았는데 그 중 일부 농지에 관하여만 거짓·부정이 있는 경우 위 법에 따라 추가징수할 금액은 직불금 전액의 2배가 아니라 거짓·부정이 있는 농지에 관하여 지급받은 부정수령액의 2배라고 판단한 것에 추가징수의 범위에 관한 법리를 오해하여 판결에 영향을 미친 위법이 없다고 본 사례이다.
이러한 다수의견에 대하여, 구 쌀소득보전법에서 2배의 추가징수 기준액에 관하여 ‘지급한 금액’이라고 하였을 뿐 별다른 제한을 하고 있지 아니하고 추가징수제도 도입 취지에도 반하므로 추가징수액을 직불금 전액의 2배로 해석하여야 한다는 대법관 김재형, 대법관 박정화의 반대의견이 있다.
2. 판시사항
구 쌀소득 등의 보전에 관한 법률 제13조의2 제1항 후문에 따른 2배의 추가징수 기준인 '지급한 금액'이 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수령한 직불금'에 한정되는지 여부(적극)
3. 판결요지
[다수의견] 구 쌀소득 등의 보전에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 쌀소득보전법'이라 한다) 제13조 제1항 각호에 따라 지급이 제한되는 쌀소득 등 보전 직접 지불금(이하 '직불금'이라 한다)을 이미 지급한 경우에는 같은 법 제13조의2 제1항 전문에 따라 이를 반환하도록 하여야 한다.
구 쌀소득보전법 제13조 제1항 제1호 사유가 있는 경우에 지급이 제한되는 직불금은 '등록된 모든 농지에 대한 직불금 전액'이므로, 이 경우 이미 지급된 직불금이 있다면 그 전액이 반환 대상이 된다.
이와 달리 같은 법 제13조의2 제1항 후문에 따른 2배의 추가징수 기준인 '지급한 금액'은 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수령한 직불금'에 한정된다고 새겨야 한다.
그 이유는 다음과 같다.
① 위 조항에 따른 2배의 추가징수 기준인 '지급한 금액'이 해당 농업인 등이 등록된 모든 농지에 관하여 수령한 직불금 전액인지 아니면 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수령한 직불금액으로 한정되는 것인지가 위 조항의 문언만으로는 명확하지 않다.
거짓ㆍ부정을 이유로 하는 직불금 추가징수는 침익적 행정처분이고, 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석ㆍ적용하여야 하며, 그 의미가 불명확한 경우 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 해석ㆍ적용하여서는 아니 된다. 따라서 위와 같이 이 사건 조항에서 말하는 '지급한 금액'의 의미가 명확하지 않은 이상, 이것이 '지급한 직불금 전액'을 의미한다고 함부로 단정할 수 없다.
② 추가징수제도를 도입할 당시의 입법 의도에 등록된 복수의 농지 중 일부 농지에 관하여만 거짓ㆍ부정이 있는 경우에도 전체 농지에 관하여 지급한 직불금 전액의 2배를 추가징수하겠다는 취지가 포함되었다고 볼 만한 근거는 찾기 어렵다.
따라서 추가징수제도가 도입된 경위나 도입 취지를 고려하더라도 위 조항에 따른 2배의 추가징수 기준인 '지급한 금액'이 지급한 직불금 전액으로 당연히 해석되는 것은 아니다.
③ 등록된 농지 중 일부 농지에 관하여 거짓ㆍ부정이 있는 경우에도 등록된 모든 농지에 관한 직불금 전액의 2배를 추가징수하여야 한다고 해석하게 되면, 그 자체로 지나치게 가혹할 뿐 아니라 제재를 함에 있어 위반행위의 경중이 전혀 고려되지 않게 되므로, 비례의 원칙이나 책임의 원칙에 부합하지 않게 된다. 이러한 결론은 추가징수제도 도입 취지나 이에 의하여 달성되는 공익을 고려하더라도 정당화되기 어렵다.
[대법관 김재형, 대법관 박정화의 반대의견] 구 쌀소득보전법 제13조의2 제1항 후문의 '지급한 금액' 앞에 아무런 수식어가 없으므로 이를 부정수령액으로 제한해서 해석할 근거가 없다. 위 조항의 '지급한 금액' 앞에 별다른 수식어가 없는데도, 다수의견과 같이 같은 항 안에서 전문에 따른 회수액은 직불금 전액으로, 후문에 따른 추가징수 기준액은 부정수령액으로 서로 다르게 해석하는 것은 자연스럽지 못하다.
2009. 3. 25. 법률 제9531호로 개정된 구 쌀소득보전법의 개정이유에 비추어 보더라도 위 조항에 따른 2배의 추가징수 기준인 '지급한 금액'을 부정수령액으로 한정하는 등 제한을 두려고 한 것으로는 보이지 않는다.
위 조항의 '지급한 금액'을 부정수령액으로 해석해야만 비례원칙에 어긋나지 않고, 직불금 전액으로 해석하면 비례원칙 위반이 된다고 보기도 어렵다.
위 조항의 문언이나 입법 취지에 비추어 위 조항에 따른 2배의 추가징수 기준인 '지급한 금액'은 등록된 모든 농지에 관하여 지급한 직불금 전액으로 해석하여야 하고, 이와 같이 새기더라도 비례원칙 등에 반한다고 볼 수도 없다.
4. 판례 해설 : 구 쌀소득 등의 보전에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제13조의2 제1항 후문에 따른 2배의 추가징수의 기준액이 해당 농업인 등이 수령한 쌀소득직불금 중 부정수령액으로 제한되는지 여부
농림수산식품부장관은 직불금 등록자 또는 수령자가 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 등록 또는 수령을 한 경우 ‘등록된 모든 농지’에 대하여 직불금 전부를 지급하지 아니하고(제13조 제1항 제1호), 위와 같은 사유에도 불구하고 직불금을 이미 지급한 경우에는 이를 돌려받아야 하며(제13조의2 제1항 전문), 이 경우 제13조 제1항 제1호에 해당하는 경우에는 지급한 금액의 2배를 추가로 징수하여야 한다(구 쌀소득보전법 제13조의2 제1항 후문).
구 쌀소득보전법 제13조 제1항 제1호 사유가 있는 경우에 지급이 제한되는 직불금은 ‘등록된 모든 농지에 대한 직불금 전액’이므로, 이 경우 이미 지급된 직불금이 있다면 그 전액이 반환 대상이 되지만, 이 사건 조항에 따른 2배의 추가징수 기준인 ‘지급한 금액’은 그 의미가 문언만으로는 명확하지 아니한데, 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석·적용하여야 하며, 그 의미가 불명확한 경우 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 해석·적용하여서는 아니 되는 점, 추가징수제도를 도입할 당시의 입법 의도에 등록된 복수의 농지 중 일부 농지에 관하여만 거짓·부정이 있는 경우에도 전체 농지에 관하여 지급한 직불금 전액의 2배를 추가징수하겠다는 취지가 포함되었다고 볼 만한 근거는 찾기 어려운 점, 등록된 농지 중 일부 농지에 관하여 거짓·부정이 있는 경우에도 등록된 모든 농지에 관한 직불금 전액의 2배를 추가징수하여야 한다고 해석하게 되면, 그 자체로 지나치게 가혹할 뿐 아니라 제재를 함에 있어 위반행위의 경중이 전혀 고려되지 않게 되므로, 비례의 원칙이나 책임의 원칙에 부합하지 않게 되는 점 등에 비추어 위 ‘지급한 금액’은 ‘거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 수령한 직불금’에 한정된다.
