【판례<위법한 환지처분>】《구 농촌근대화촉진법에 따른 환지사업에서 개별적인 환지가 지정되지 않은 토지의 소유권 귀속(대법원 2019. 1. 31. 선고 2018다255105 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕
1. 판결의 요지
가. 구 농촌근대화촉진법(1989. 4. 1. 법률 제4118호로 개정되기 전의 것)에 의한 구획정리사업에서 환지계획에서 환지를 정하지 아니한 종전의 토지에 있던 권리는 그 환지계획이 고시된 날의 다음 날에 소멸하는 것으로 보아야 하고, 개인 소유이던 어떤 토지가 구획정리사업의 환지처분에 의하여 그 소유권이 상실되었다고 하기 위해서는 그 토지가 구획정리사업구역 내의 토지로서 환지처분에 따른 ‘환지의 대상’에 포함되는 것임이 전제되어야 한다(대법원 2016. 1. 28. 선고 2015두3409 판결 등 참조). 일단 환지처분이 고시되어 효력을 발생한 이상, 환지처분의 대상이 된 특정 토지에 대한 개별적인 ‘환지’가 지정되어 있어야만 환지처분에 따른 소유권 상실의 효과가 그 토지에 대하여 발생하는 것은 아니다.
나. 사업시행자가 구 농촌근대화촉진법에 따른 구획정리사업을 시행하면서 사유지에 대하여 환지를 지정하지 아니하고 청산금도 지급하지 않는 내용으로 환지계획을 작성하여 인가․고시됨으로써 그 토지의 소유권을 상실시켰다면, 위법한 환지처분으로 토지소유자에게 입힌 손해를 배상할 책임이 있다. 이 경우 사업시행자가 배상할 손해액은 구획정리사업의 시행으로 토지소유권을 상실하게 되는 경우의 손실보상금인 청
2. 이 사건의 쟁점
이 사건 토지는 이 사건 경지정리사업(환지사업)의 사업구역에는 포함되었으나, 측량의 오류로 환지(종후자산)의 배정이 누락된 채 환지계획의 인가․고시가 이루어졌다.
이 사건의 쟁점은, 1980. 1. 23.자 이 사건 환지처분으로 인해 매도인 A가 이 사건 토지에 관한 소유권을 상실하였는지 여부이다.
3. 구 농촌근대화촉진법에 의한 환지사업의 특수성
이 사건은 구 농촌근대화촉진법(1989. 4. 1. 법률 제4118호로 개정되기 전의 것, 이하 같음)에 근거하여 경지정리사업(환지사업)이 시행된 경우이다.
도시개발법에 의한 토지구획정리사업(환지사업)의 경우, 실시계획 작성 및 인가 → 환지계획 작성 및 인가 → 공사 시행 → 환지예정지 지정 → 준공 → 환지처분 → 등기촉탁 → 청산금 징수․지급의 순으로 진행되며, 환지처분 공고 다음 날에 물권변동의 효과가 발생한다(제42조 제1항).
이처럼 종후자산에 대한 관리처분계획으로서의 ‘환지계획’과 그 환지계획에 따른 집행행위로서의 ‘환지처분’이 구분되어 있다.
‘환지계획’은 도시정비법상 ‘관리처분계획’에 대응하는 것이고, ‘환지처분’은 도시정비법상 ‘이전고시’에 대응하는 것이다(대법원 2007. 1. 11. 선고 2005다70151 판결).
반면, 구 농촌근대화촉진법에 의한 경지정리사업(환지사업)의 경우, 사업시행인가 → 공사 시행 → 준공 → 환지계획 작성 및 인가 → 등기 촉탁 → 청산금 징수․ 지급의 순으로 진행되며, 환지계획 인가고시 다음 날 물권변동의 효력이 발생하며(제129조 제1항), ‘인가․고시된 환지계획’을 ‘환지처분’이라고 지칭하고 있다(제129조, 제130조, 제133조).
즉, ‘환지계획’과 ‘환지처분’이 일체화되어 있다(구 농촌근대화촉진법에 따라 인가․고시된 환지계획을 이하에서는 ‘환지처분’이라고 함).
4. ‘위법한 환지처분’에 관한 법리
가. 기본 법리
환지처분은 서로의 이해관계가 맞물려 얽혀 있는 다수의 권리관계를 규율하는 단체법적 성격을 가지고 있어서 획일적으로 그 권리관계를 확정할 필요가 있어(도시정비법상 이전고시의 효력에 관한 대법원 2012. 3. 22. 선고 2011두6400 전원합의체 판결에서 판시된 내용이다. 도시정비법상 이전고시의 성격을 도시개발법상 환지처분과 동일하게 파악하였다), 환지처분이 이루어지면 일부 토지에 관한 환지지정에 위법이 있더라도 그 사유만으로는 다른 부분에 대한 환지처분까지 당연히 무효가 되는 것이 아니므로 환지전체의 절차를 처음부터 다시 밟지 않는 한 그 일부만을 따로 떼어 환지처분을 변경하는 것은 허용되지 않는다.
따라서 환지처분의 일부에 대한 취소 또는 무효확인을 구할 소의 이익이 인정되지 않으며, 단지 민사상 손해배상(학설상으로는 공법상 당사자소송)을 통한 금전적인 정산을 청구하는 것만 허용된다(대법원 1985. 4. 23. 선고 84누446 판결).
환지사업에서는 종전토지에 대하여 권리면적비율에 따라 산정한 면적의 ‘구획정리된 토지’(종후자산 = 환지)를 배정하는 것이 원칙이지만, ① 토지소유자의 신청․동의가 있거나, ② 종전토지가 과소한 경우에는 환지를 배정하지 않고 청산금을 지급할 수 있다(도시개발법 제30조, 제31조).
도시개발법 제42조 제1항은 “환지 계획에서 환지를 정하지 아니한 종전의 토지에 있던 권리는 그 환지처분이 공고된 날이 끝나는 때에 소멸한다.”라고 규정하고 있다.
구 농촌근대화촉진법에는 ‘환지계획에서 환지를 정하지 아니한 종전의 토지’에 관한 권리가 어떻게 되는지에 관하여 도시개발법 제42조 제1항에 대응하는 명문의 규정이 없으나, 환지사업의 체계․구조상 마찬가지로 보아야 한다.
만약 환지계획에 오류가 있어 사업시행자가 환지사업구역 내에 있는 토지에 대하여 환지를 배정하지도 아니하고, 청산금도 지급하지 아니하는 경우에는, 위법한 환지처분으로 인한 토지소유권 상실에 대하여 불법행위로 인한 손해배상을 청구할 수 있고(대법원 1991. 4. 26. 선고 90다11295 판결), 그 손해배상청구권은 환지처분의 공고일 다음 날부터 민법 제766조 제2 항에서 정한 소멸시효가 진행된다(대법원 1998. 1. 23. 선고 97다44539 판결).
결국, 환지계획에서 어떤 종전토지에 대하여 환지배정을 하지 않았다고 하더라도, 종전토지의 소유권은 환지처분고시 다음 날 소멸한다.
환지처분으로 인하여 종전토지의 소유권이 소멸하는지 여부는, 종전토지가 환지계획상으로 1:1 맞교환하는 환지(종후자산)를 배정하지 않는 것으로 결정되었지만 환지사업 자체의 대상인지, 즉 종전토지가 환지사업구역 자체에는 포함되어 있는지 여부에 좌우되는 것이다.
5. 대상판결의 내용 분석
이 사건 토지는 이 사건 경지정리사업(환지사업)의 사업구역에 포함되어 경지정리공사까지 이루어졌으나, 다만 측량의 오류 및 사업시행자의 착오로 환지계획상 종후자산(환지) 배정이 누락된 것일 뿐이므로, 환지처분 고시 다음 날 A는 이 사건 토지의 소유권을 상실하였다고 보아야 한다.
A는 사업시행자인 평택농지개량 조합에 대하여 불법행위 손해배상채권을 가지게 되며, 1980. 1. 24. 00:00부터 시효가 진행하여 (권리를 행사하여 시효가 중단되었다는 특별한 사정이 없는 한) 1990. 1. 24.경 소멸시효가 완성되었다.
그 후 원고는 1992. 8. 28. A로부터 이 사건 토지를 매수하여 1992. 10. 6. 소유 권이전등기까지 마쳤으나, 그 당시에 A는 이 사건 토지의 소유권을 이미 상실한 상태였고 이 사건 토지의 부동산등기부도 담당공무원의 착오나 실수로 폐쇄되지 않고 남아 있을 뿐이므로, 원고가 소유권이전등기를 마쳤다고 하더라도 이 사건 토지의 소유권을 취득하게 되는 것은 아니다.
A와 원고 사이의 매매계약은, ① 이를 ‘타인의 권리 매매’로 본다면, 민법 제570조에서 정한 ‘매도인이 그 권리를 취득하여 매수인에게 이전할 수 없는 때’에 해당하는 것으로 볼 수 있으므로 매수인이 계약을 해제하고 손해배상을 청구할 수 있을 것이지만, ② 이를 계약 당시 A가 이 사건 토지의 소유권을 보유하고 있음을 전제로 체결한 계약으로서 ‘원시적 불능’으로 본다면, 계약은 무효이고, A에게 지급한 매매대금 상당액에 관하여 부당이득반환을 청구할 수 있을 뿐이라고 볼 여지도 있다.
다만 민법 제571조가 ‘매도인이 계약 당시에 매매의 목적이 된 권리가 자기에게 속하지 아니함을 알지 못한 경우’를 일단 그 계약이 유효함을 전제로 ‘타인의 권리 매매’에 따른 담보책임의 대상으로 규정하고 있으므로, ‘원시적 불능’보다는 ‘타인의 권리 매매’에 가까워 보인다.
