【판례<주택재개발사업의 현금청산절차, 재개발 재건축, 재개발현금청산대상자의 권리(= 청산금 및 그 지연배상금)>】《조합의 현금청산금지급의무와 현금청산대상자의 토지 등 인도의무의 ..

【판례<주택재개발사업의 현금청산절차, 재개발 재건축, 재개발현금청산대상자의 권리(= 청산금 및 그 지연배상금)>】《조합의 현금청산금지급의무와 현금청산대상자의 토지 등 인도의무의 관계, 재결신청청구권과 재결신청 지연가산금, 청산절차 지연에 따른 법률관계, 도시정비법상 현금청산대상자와 그 법적 지위, 재결신청 청구제도와 지연가산금, 도시정비법 제47조, 재결신청지연가산금과 지연배상금은 청구권 경합(대법원 2020. 7. 29. 선고 2016다51170 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕

1. 판결의 요지 : [재개발조합의 조합원이 조합원이주를 통해 종전자산을 출자한 후에 분양계약을 체결하지 않음으로써 탈퇴하였는데 현금청산금의 지급이 약 4년간 지연되자, 조합을 상대로 탈퇴 이후에도 종전자산을 계속 점유·사용한 것에 대해 손해배상, 부당이득반환 등을 청구한 사안]

【판시사항】

[1] 토지 등 소유자가 재개발조합의 조합원으로서 종전자산 출자의무를 이행하였으나 그 후 분양계약 체결기간에 분양계약 체결을 거부하여 현금청산사유가 발생한 경우, 재개발조합이 기존에 출자받은 종전자산을 재개발사업을 위하여 계속 점유하는 것이 권원 없는 점유나 불법점유에 해당하는지 여부(소극)

[2] 구 도시 및 주거환경정비법 제47조에서 정한 150일이 현금청산의 이행기간인지 여부(적극) 및 토지 등 소유자가 조합원으로서 종전자산을 출자하였다가 그 후 조합관계에서 탈퇴하여 현금청산대상자가 되었는데도 재개발조합이 150일의 이행기간 내에 현금청산금을 지급하지 않은 경우, 위 이행기간이 경과한 다음 날부터 지연배상금 지급의무가 있는지 여부(적극)

[3] 구 도시 및 주거환경정비법 제47조에서 정한 현금청산금 지급 지체에 따른 지연배상금 청구권과 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제30조 제3항에서 정한 재결신청 지연가산금 청구권이 별개의 청구권인지 여부(적극) 및 토지 등 소유자가 같은 기간에 대하여 성립한 위 두 가지 청구권을 동시에 행사할 수 있는지 여부(소극)

【판결요지】

[1] 구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것) 제49조 제6항은 관리처분계획 인가·고시 전에 현금청산사유가 발생한 경우, 즉 토지 등 소유자가 분양신청기간에 분양신청을 포기하여 현금청산대상자가 된 경우에 조합으로부터 적법한 보상을 받을 때까지 종전자산을 기존대로 사용·수익할 수 있다는 것일 뿐, 일단 조합원으로서의 종전자산 출자의무를 이행하였으나 그 후 분양계약 체결기간에 분양계약 체결을 거부하여 현금청산사유가 발생한 경우에도 토지 등 소유자가 조합을 상대로 기존에 적법하게 출자하여 인도한 종전자산의 반환을 다시 구할 수 있다는 의미로 해석할 수는 없다. 이 경우 재개발조합은 현금청산대상자에게 기존에 출자받은 종전자산을 다시 반환할 필요가 없고, 단지 현금청산대상자에게 협의 또는 수용절차를 거쳐 현금청산금을 지급할 의무만 부담한다. 따라서 재개발조합이 기존에 출자받은 종전자산을 재개발사업을 위하여 계속 점유하더라도 이를 권원 없는 점유라거나 불법점유라고 할 수 없다.

[2] 구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제47조에서 정한 바와 같이, 조합이 현금청산사유가 발생한 날부터 150일 이내에 지급하여야 하는 현금청산금은 토지 등 소유자의 종전자산 출자에 대한 반대급부이고, 150일은 그 이행기간에 해당한다. 민법 제587조 후단도 “매수인은 목적물의 인도를 받은 날로부터 대금의 이자를 지급하여야 한다. 그러나 대금의 지급에 대하여 기한이 있는 때에는 그러하지 아니하다.”라고 규정하고 있다. 따라서 토지 등 소유자가 조합원의 지위를 유지하는 동안에 종전자산을 출자하였다가 그 후에 조합관계에서 탈퇴하여 현금청산대상자가 되었음에도, 재개발조합이 도시정비법 제47조에서 정한 150일의 이행기간 내에 현금청산금을 지급하지 아니하면 위 이행기간이 경과한 다음 날부터는 민법에서 정한 연 5%의 비율로 계산한 지연배상금을 지급할 의무가 있다고 보아야 한다.

[3] 구 도시 및 주거환경정비법(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘도시정비법’이라 한다) 제47조에서 정한 현금청산금의 지급 지체에 따른 지연배상금 청구권과 도시정비법 제40조 제1항에 의하여 재개발사업에 준용되는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제30조 제3항에서 정한 재결신청 지연가산금 청구권은 근거 규정과 요건, 효과를 달리하는 것으로서 각 요건이 충족되면 성립하는 별개의 청구권이다. 다만 재결신청 지연가산금에는 이미 ‘손해 전보’라는 요소가 포함되어 있어 같은 기간에 대하여 양자의 청구권을 동시에 행사할 수 있다고 본다면 이중배상의 문제가 발생하므로, 같은 기간에 대하여 양자의 청구권이 동시에 성립하더라도 토지 등 소유자는 어느 하나만을 선택적으로 행사할 수 있을 뿐이고, 양자의 청구권을 동시에 행사할 수는 없다.

2. 사안의 개요 및 쟁점

가. 사실관계

⑴ 원고는 재개발조합인 피고가 사업시행계획 인가를 받은 후 분양신청기간 내에 분양신청을 하였다.

⑵ 원고는 분양신청기간이 지나고 관리처분계획도 인가된 이후인 2009. 6. 12. 피고에게 분양신청을 철회한다는 의사표시가 담긴 내용증명을 발송하였고, 위 내용증명은 2009. 6. 15. 피고에게 도달하였다.

⑶ 원고는 2009. 11. 23.부터 2009. 11. 29.까지로 정하여진 분양계약 체결기간 내에 분양계약을 체결하지 않음으로써 2009. 11. 30. 비로소 현금청산대상자가 되었다.

⑷ 원고가 피고를 상대로 재결신청 지연가산금의 지급을 구하는 별소를 제기하였는데, 피고에게 재결신청 청구를 한 시점이 당초 사업시행인가에서 정한 사업시행기간이 지난 후로서 피고에게 재결신청 지연의 책임이 발생하지 않는다는 이유로 원고의 청구를 기각하는 판결이 선고되어 확정되었다.

⑸ 원심은 ① 원고의 재결신청 지연에 따른 손해배상청구에 관하여 단순히 피고가 신속하게 재결을 신청하지 않았다고 하여 불법행위책임이 성립하는 것은 아니라는 이유로 기각하고, ② 불법점유로 인한 부당이득청구에 관하여 현금청산금 지급의무가 발생한 2009. 11. 30.부터 피고가 수용재결을 통해 소유권을 취득하기 전날인 2013. 11. 21.까지 임료 상당의 부당이득을 인용하였다.

⑹ 대법원은 현금청산금 지급 지체에 따른 지연배상금 청구권과 재결신청 지연가산금 청구권은 별개의 청구권으로서 청구권 경합의 관계이고, ① 재결신청 지연에 따른 손해배상청구에 관하여 여기에는 지연배상금을 청구하는 취지가 포함되어 있다고 선해할 여지가 크다는 이유로 원고의 상고이유를 받아들이고, ② 불법점유로 인한 부당이득반환청구에 관하여 피고의 점유를 불법점유로 볼 수 없다는 이유로 피고의 상고이유를 받아들여 파기환송하였다.

나. 쟁점 : 재개발현금청산대상자의 권리(= 청산금 및 그 지연배상금)

⑴ 이 사건의 쟁점은, ㈎ 재개발조합 조합원의 조합관계 탈퇴가 종전자산 출자에 미치는 효과, ㈏ 현금청산금 지급 지체책임이 발생하는지를 판단하는 기준에 관한 것이다.

⑵ 재개발조합의 조합원이 조합원이주를 통해 종전자산을 출자한 후에 분양계약을 체결하지 않음으로써 탈퇴하였는데 현금청산금의 지급이 약 4년간 지연되자, 조합을 상대로 탈퇴 이후에도 현금청산금 지급 없이 종전자산을 계속 점유·사용한 것에 대해 손해배상, 부당이득반환 등을 청구한 사안이다.

⑶ 원심은, 피고 재개발조합이 기존에 원고로부터 종전자산을 출자받아 적법하게 점유해 왔더라도 원고에 대하여 현금청산금 지급의무가 발생한 날부터는 협의 또는 수용절차를 거쳐 현금청산금을 실제로 지급하기 전까지는 종전자산을 점유할 권원을 상실하였다고 보아, 피고 재개발조합이 원고에게 현금청산금 지급의무가 발생한 날(원고의 탈퇴일)부터 수용재결을 거쳐 수용보상금(현금청산금)을 지급하고 원고의 종전자산의 소유권을 취득하기 전날까지 임료 상당의 부당이득금을 반환할 의무가 있다고 판단하였다.

⑷ 대법원은, 원고가 조합관계에서 탈퇴한 이후에도 피고 재개발조합이 원고의 종전자산을 계속 점유사용할 적법한 권원이 있으므로 무단·불법점유에는 해당하지 않으나, 다만 이미 출자한 종전자산에 대한 현금청산금의 지급이 지체된 것에 대해 민법상 연 5%의 비율로 계산한 지연배상금을 지급할 의무가 있다고 판단하였다.
즉 피고 재개발조합이 원고에게 지급하여야 하는 금원의 성격은 임료 상당 부당이득금이 아니라, 현금청산금 지급 지체에 따른 지연배상금이라고 판단하여 파기환송한 사례다.

⑸ 한편, 재개발조합의 조합원 탈퇴 시 현금청산금 지급 지체책임이 발생하는지를 판단하는 기준에 관하여 대법원 2020. 7. 23. 선고 2019두46411 판결에서 보다 상세한 기준을 제시한 바 있다. 2019두46411 판결의 사안에서는 ‘현금청산사유가 발생한 날부터 150일 내에 청산하지 아니한 경우에는 시중은행 주택담보대출 최저 금리를 적용하여 이자를 지급하여야 한다.’라고 규정한 정관조항에 따른 ‘이자’를 청구하는 사안이어서 ‘현금청산금 지연이자’라고 표현하였던 반면, 2016다51170 판결의 사안에서는 정관에 그러한 조항이 없고 손해배상을 청구하는 사안이어서 현금청산금 지급 지체에 따른 ‘지연배상금’이라고 표현하였으나, 양자의 본질은 같다.

3. 주택개발사업의 현금청산절차 개요

⑴ 주택재개발정비사업은 정비기반시설이 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업이다. 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’이라 함)에 따르면 재개발사업은 조합 구성상 강제가입제를 채택하고 있고, 사업시행자에게 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 함)에 의한 토지수용권이 주어지는 등 주택재건축정비사업과 구별되는 일정한 특징을 가진다.

⑵ 현금청산에 관한 규정은 도시정비법 제47조(분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 조치) 및 같은 법 시행령 제48조(분양신청을 하지 아니한 자 등에 대한 조치) 등 단 2개 조항만 있다. 주택재개발사업의 청산제도는 ① 종전자산과 종후자산의 과부족분에 대한 정산과정과 ② 조합원이 자의적으로 또는 관리처분계획 등에 의해 분양대상에서 제외된 경우에 해당 토지 등을 사업에 제공한 대가에 대하여 조합이 지불(보상)하는 과정으로 구분된다. 여기서 도시정비법은 전자를 청산이라고 규정하고, 후자를 현금청산이라고 규정하고 있다.

4. 현금청산절차에 관한 일반론  [이하 재판자료 제132집: 행정재판실무연구 V, 박혜영 P.217-240 참조]

가. 도시정비법상 현금청산대상자와 그 법적 지위

⑴ 도시정비법 제47조에서 정하고 있는 현금청산은 재건축․재개발 등 정비사업 시행과정에서 분양을 포기하고 종전자산의 가치를 금전으로 청산하고자 하는 토지등소유자에 대한 일종의 정산제도이다. 재개발사업의 현금청산절차를 통하여 조합설립을 반대하거나 사업참여를 원하지 않는 토지등소유자는 조합의 법률관계에서 탈퇴할 수 있게 되고, 사업시행자는 해당 토지등소유자의 종전자산에 대한 평가금액을 현금으로 지급함으로써 그 소유권을 이전받을 수 있게 된다.

⑵ 도시정비법상 현금청산제도는 원래 관리처분방식의 정비사업 추진과정 중 분양신청단계에서 조합원이 분양신청을 하지 않을 때를 상정하고 고안된 제도인데, 2002. 12. 30. 법률 제6841호로 제정된 도시정비법은 제47조에서 ① 분양신청을 하지 아니한 자, ② 분양신청을 철회한 자(2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정된 도시정비법에서는 ‘분양신청 기간종료 이전에 분양신청을 철회한 자’라고 하여 그 기준을 더 명확히 하였다), ③ 인가된 관리처분계획에 따라 분양대상에서 제외된 자를 현금청산대상자로 규정하였다.

⑶ 도시정비법 제47조에서 정한 위 세 유형 외에, ④ 관리처분계획인가 이후 분양계약 미체결자도 현금청산대상자로 규정하고 있어서 실무상 그 효력에 관한 논란이 있었다. 대법원은 2011. 7. 28. 선고 2008다91364 판결에서 이러한 정관 규정은 조합원으로 하여금 관리처분계획이 인가된 이후라도 조합원의 지위에서 이탈하여 현금청산을 받을 기회를 추가로 부여하기 위한 데 그 취지가 있으므로 그 내용이 도시정비법에 위배되어 무효라고 볼 수 없다고 하여, 분양계약체결 기간 내에 분양계약을 체결하지 아니한 자도 현금청산대상자로 인정하였다.

⑷ 한편 종전에 현금청산대상자가 조합원의 지위를 상실하는지 여부 및 그 시기에 관하여도 논의가 있었는데, 대법원은 구 도시재개발법에 의한 재개발사업에서의 현금청산대상자에 대하여 수용절차를 거친 경우 그 현금청산대상자는 조합원의 지위를 상실한다고 보았고(대법원 2001. 9. 7. 선고 2000두1485 판결), 그 후 도시정비법상 재건축조합에 관한 사건(대법원 2010. 8. 19. 선고 2009다81203 판결) 및 재개발조합에 관한 사건(대법원 2011. 7. 28. 선고 2008다91364 판결)에서도 동일하게 조합원의 지위를 상실하는 것으로 인정하였다. 현재는 현금청산대상자가 조합원의 지위를 상실한다는 점에 관하여 이견이 없다. 조합원의 지위를 상실하게 된 현금청산대상자는 청산금에 대한 권리관계와 토지 등에 대한 소유권 이전 및 인도의무를 제외하고는 조합에 대하여 권리를 갖거나 의무를 부담하지 않게 되고, 조합의 입장에서는 현금청산대상자를 제외한 나머지 조합원들로 관리처분계획인가 등의 절차를 밟을 수 있게 되어 절차의 신속과 안정을 기할 수 있게 된다.

나. 현금청산절차의 이원적 구조

⑴ 도시정비법 제47조, 같은 법 시행령 제48조는 현금청산대상자에 해당하게 된 날부터 150일 이내에 현금으로 청산하도록 하면서, 청산금액은 조합과 현금청산대상자가 협의하여 정한다고 규정하고 있다. 따라서 협의가 이루어진 경우에는 청산금의 지급과 소유권 이전절차를 거치면 되지만, 협의가 이루어지지 않은 경우의 법적 처리절차와 효과에 대한 명시적인 규정은 마련되어 있지 않다.

⑵ 다만 도시정비법 제40조 제2항은 사업시행인가의 고시가 있은 때에는 토지보상법 제20조 제1항 및 제22조 제1항의 규정에 의한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 의제하고, 도시정비법 제38조, 제40조 제1항에서 사업시행자는 정비구역 안에서 정비사업을 시행하기 위해 필요한 경우 토지보상법 제3조의 규정에 의한 토지․물건 또는 그 밖의 권리를 수용 또는 사용할 수 있으며, 정비구역 안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 도시정비법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지보상법을 준용한다고 규정하고 있다.
대법원은 2008. 3. 13. 선고 2006두2954 판결에서 위와 같은 규정들을 근거로 하여, 재개발사업의 경우 사업시행자와 현금청산대상자 사이에 협의가 성립되지 않을 때는 토지보상법에 의한 수용절차로 이행될 것을 예정하고 있다고 판시하였다.

다. 수용절차 (재결신청 청구제도와 지연가산금)

⑴ 관련 조항

● 토지보상법 제30조(재결신청의 청구)
① 사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다.
② 사업시행자는 제1항에 따른 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다. 이 경우 수수료에 관하여는 제28조 제2항을 준용한다.
③ 사업시행자가 제2항에 따른 기간을 넘겨서 재결을 신청하였을 때에는 그 지연된 기간에 대하여 ｢소송촉진 등에 관한 특례법｣ 제3조에 따른 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 관할 토지수용위원회에서 재결
한 보상금에 가산하여 지급하여야 한다.

⑵ 재결신청

① 협의가 성립되지 아니하거나, 협의를 할 수 없는 경우에는 사업시행자의 재결신청에 의하여 관할 토지수용위원회의 재결이 실시되며, 재결에서 정한 수용개시일에 사업시행자가 권리를 취득하고, 그 수용목적물 상의 다른 효과가 소멸한다(토지보상법 제45조 제1항 참조).

② 재개발사업에 있어서 수용절차의 조속한 종결과 가장 밀접한 관계에 있는 것은 조합의 재결신청이다. 일반적인 토지수용에 있어서 재결신청이란 사업시행자와 토지소유자 및 관계인 사이에 수용 및 보상에 관한 협의가 성립되지 않을 경우에 관할 토지수용위원회에 그 판정을 청구하는 공법행위를 말한다. 토지보상법은 원칙적으로 사업시행자에게만 재결신청권을 부여하고 있으며, 토지보상법 제30조 제1항, 제2항은 이에 대응하여 토지소유자 및 관계인에게 재결신청청구권을 부여하고 있으며, 위 규정들이 재개발사업의 현금청산에도 준용된다.

⑶ 재결신청청구권

㈎ 사업인정고시가 있은 후 협의가 되지 아니한 때에는 토지소유자 및 관계인은 서면으로 사업시행자에게 재결의 신청을 할 것을 청구할 수 있는데, 이를 재결신청청구권(조속재결신청권)이라고 한다. 또한 토지보상법은 재결신청청구권의 실효를 확보하기 위하여 제30조 제3항에서 가산금제도를 두어 이를 강제하고 있다. 이러한 재결신청청구권은 토지보상법상 피수용자에게 인정되는 대표적인 권리로서, 사업시행자의 재결신청 지연으로 인한 손실을 방지하고, 토지수용상의 법률관계를 조속히 확정함으로써 공익사업을 효율적으로 수행하기 위함이다(대법원 1997. 10. 24. 선고 97다31175 판결).

㈏ 구체적인 청구절차에 관한 규정인 토지보상법 시행령 제14조 제1항에 따르면, 재결신청을 청구하려는 토지소유자 및 관계인은 협의기간이 지난 후 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 ① 사업시행자의 성명 또는 명칭, ② 공익사업의 종류 및 명칭, ③ 토지소유자 및 관계인의 성명 및 명칭, ④ 대상 토지의 소재지ㆍ지번ㆍ지목 및 면적과 토지에 있는 물건의 종류ㆍ구조 및 수량, ⑤ 협의가 성립되지 아니한 사유를 기재한 재결신청청구서를 사업시행자에게 제출하여야 한다.

㈐ 이와 같이 토지보상법 및 그 시행령에서 재결신청 청구 방식에 관한 규정을 두고 있고, 재결신청청구서는 재결신청의 기산점 또는 지연가산금 산정의 기준이 되기 때문에 그 자체로 일정한 형식을 구비하여 적법한지를 판단할 필요는 있다. 그러나 토지보상법이 위와 같은 형식을 요구하는 취지는 토지소유자 등의 의사를 명확히 하려는데 있다고 할 것이고, 재결신청의 청구는 엄격한 형식을 필요로 하지 아니하는 서면행위이므로, 재결신청 청구의 의사가 명확히 드러나는 이상 재결신청 청구 자체는 유효하다고 보아야 한다(대법원 1995. 10. 13. 선고 94누7232 판결 등). 따라서 재개발사업의 현금청산절차에서 재결신청 청구가 있는 경우에 해당 재결신청 청구를 받은 조합이 이를 통하여 당해 토지소유자가 협의의사 없이 수용절차에 의하고자 하는 의사임을 명확히 알 수 있고, 추가적인 확인 없이 재결절차청구서를 송달받은 날로부터 60일 이내에 당해 토지에 관하여 재결신청을 실시할 수 있을 정도임이 인정된다면 기재사항 일부를 누락하였더라도 일응 적법하다고 볼 수 있다.

㈑ 청구시기와 관련하여 토지보상법 제30조 제1항의 문언상 원칙적으로 협의절차를 거쳐야 한다. 다만 수용에 관한 협의의 기간이 정하여져 있다고 하더라도 당사자 사이에 협의를 진행해 본 결과 협의의 성립 가능성 없음이 명백해졌을 때에는 굳이 협의기간이 종료될 때까지 기다리게 하여야 할 필요성도 없으므로 협의기간이 종료되기 전이라도 기업자나 그 업무대행자에 대하여 재결신청의 청구를 할 수 있다. 다만 이 경우 사업시행자의 재결신청 기간(구 토지수용법상 2월, 현행 토지보상법상 60일)은 협의기간 만료일로부터 기산하여야 한다(대법원 1993. 7. 13. 선고 93누2902 판결, 대법원 2012. 12. 27. 선고 2010두9457 판결 등).

⑷ 재결신청 지연가산금

① 사업시행자가 재결신청 청구를 받고 재결신청 기간을 경과하여 재결을 신청한 때에는 그 경과한 기간에 대하여 소송촉진 등에 관한 특례법 제3조의 규정에 의한 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산하여 지급하여야 한다. 재결신청 지연가산금은 관할 토지수용위원회가 재결서에 기재하여야 하고, 사업시행자는 수용 또는 사용의 개시일까지 보상금과 함께 이를 지급하여야 한다(토지보상법 제30조 제3항, 같은 법 시행령 제14조 제2항). 지연가산금에 대한 불복은 수용보상금의 증감에 관한 소에 의하여야 하는데, 제소기간 내에 재결보상금의 증감에 관한 소를 제기한 이상, 지연가산금에 대하여는 제소기간에 구애받지 않고 그 소송절차에서 청구취지 변경 등을 통해 청구할 수 있다(대법원 2012. 12. 27. 선고 2010두9457 판결).

② 대법원은 1997. 10. 24. 선고 97다31175 판결에서 재개발사업의 시행을 위한 토지수용의 경우에도 수용을 둘러싼 법률관계의 조속한 확정을 바라는 토지소유자 및 관계인의 이익을 보호하고 수용 당사자 간의 공평을 기할 필요가 있음은 다른 공익사업의 시행을 위한 토지수용의 경우와 다를 바 없다고 하여 구 토지수용법상 재결신청 지연가산금에 관한 규정이 재개발사업에도 준용됨을 명확히 하였다.

③ 이러한 재결신청 지연가산금의 성격에 관하여 위 97다31175 판결에서는 재결가산금에 불복을 수용보상금에 대한 불복절차에 의하여야 한다는 논거의 하나로서 재결신청 지연가산금이 수용보상금에 대한 법정 지연손해금의 성질을 가진다고 밝힌 바 있다. 그러나 재결신청 지연가산금은 사업시행자로 하여금 재결신청의 청구를 받은 때로부터 60일 이내에 재결신청을 하도록 하는 간접강제금으로 재결신청 지연에 대한 일종의 제재적 성격을 강하게 가지므로, 민사소송에서 금전채무의 이행지체에 대한 손해배상으로서의 지연손해금과 동일하게 보기는 어렵다. 지연가산금청구와 그 원본 채권이라 할 재결보상금 청구의 소송물을 같다고 보는 점 및 지연가산금 자체에 대하여 지연손해금을 인정하는 점에 비추어 보더라도 그러하다.

⑸ 재개발사업의 특수성 및 협의절차 개시 전 재결신청 청구의 문제

① 토지보상법은 제23조에서 사업시행 기간과는 별도로 재결신청 기간을 1년으로 정하여 사업인정고시 이후 1년 이내에 수용재결을 신청하지 않을 경우에는 사업인정의 효력이 상실되는 것으로 규정하고 있다. 이는 토지수용에 따른 법률관계를 조속히 확정하고자 하는 취지이다. 그러나 도시정비법은 재결신청 기간에 대한 특례규정을 마련하여 토지보상법 제23조, 제28조 제1항에도 불구하고 사업시행인가에서 정한 사업시행 기간 내에 재결신청을 할 수 있도록 하고 있다. 따라서 일반적인 공익사업에 따른 토지수용에 있어서는 사업시행자는 사업인정고시 이후 1년 이내에는 수용재결을 신청하게 될 것으로 예상되나, 재개발사업에 있어서 조합은 그와 같은 제한을 받지 아니하므로 사업시행 기간 내에 언제든지 재결신청을 할 수 있다.

② 한편 최근 대법원은 조합이 분양신청 기간종료 후 임의로 분양신청을 철회한 토지소유자를 현금청산대상자로 인정하고 협의 및 재결절차를 거친 경우에 조합이 협의기간 만료일 다음 날부터 60일 이내에 재결신청을 하지 않았더라도 수용재결 당시까지 분양계약 체결기간이 결정되지 않아서 조합의 현금청산금 지급의무 자체가 발생하기 전이라면 재결신청 지연가산금을 부담하지 않는다고 판시하였다(대법원 2013. 1. 24. 선고 2011두22778 판결, 대법원 2014. 7. 10. 선고 2013두5074 판결, 대법원 2014. 8. 26. 선고 2013두4293 판결). 위 판결은 재개발사업에서 재결신청 지연가산금 인정 여부와 관련하여서 토지보상법상의 요건을 일응 구비하였다고 하더라도 정비사업으로서의 특수성을 함께 고려하여야 함을 보여주는 판례로서 의미가 있다.

⑹ 그 밖에 재결신청 지연가산금에 관한 쟁점

㈎ 지연가산금 산정의 기준

재결신청 지연가산금에 관하여 토지보상법 제30조 제3항은 “사업시행자가 제2항의 규정에 의한 기간을 경과하여 재결을 신청한 때에는 그 경과한 기간에 대하여 소송촉진 등에 관한 특례법 제3조의 규정에 의한 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산하여 지급하여야 한다.”고 규정하고 있는데, 이때 지연가산금 산정의 기준이 되는 ‘보상금’이 어떤 금액인지가 문제 된다. 이는 특히 수용재결 이후 이의재결 등의 절차에서 보상금이 증감 변동한 경우에 실익이 있다.

이에 대하여 수용재결에서 인정된 보상금이라고 보는 입장(제1설, 서울고법 2014. 12. 30. 선고 2014누6168 판결)과 최종적으로 인정된 정당한 보상금이라고 보는 입장(제2설, 서울고법 2012. 7. 13. 선고 2012누3110 판결)으로 나누어져 있다. 제1설은 토지보상법 제30조 제3항이 ‘관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금’이라고 규정하고 있다는 점을 주된 근거로 들고 있고, 제2설은 위 지연가산금이 정당한 수용보상금에 대한 법정 지연손해금의 성격을 갖는다는 점을 근거로 하고 있다.

생각건대, ① 재결신청 지연가산금의 취지가 피수용자가 지급받아야 할 정당한 보상금을 적시에 지급받지 못한 것에 대하여 사업시행자에게 책임을 묻는 것이고, ② 수용재결에서 산정된 보상금액이 위법ㆍ부당하여 토지등소유자가 이의재결이나 행정소송을 통하여 이를 다투는 경우 수용재결금액이 위법하다고 판시하면서도 지연가산금을 산정함에 있어서 여전히 수용재결금액을 기준으로 하는 것은 불합리하므로, 토지보상법 제30조 제3항의 문언에도 불구하고 제2설에 의하는 것이 타당하다.

㈏ 재결의 실효

① 사업시행자가 수용 또는 사용의 개시일까지 관할 토지수용위원회가 재결한 보상금을 지급 또는 공탁하지 아니한 때에는 당해 토지수용위원회의 재결은 그 효력을 상실하는데, 이를 재결의 실효라고 한다. 보상금을 공탁하였으나, 그 공탁이 부적법한 공탁으로 된 때에도 소급하여 재결의 효력이 상실되며, 그 전제가 된 재결신청도 그 효력을 상실하므로, 사업시행자는 다시 재결을 신청하여야 한다(대법원 1987. 3. 10. 선고 84누158 판결 등).

② 재결의 실효 문제는 통상적인 손실보상 사건에서보다 재개발사업에서 더 문제가 된다. 토지보상법상 사업인정에 의한 재결신청 기간은 1년이지만 도시정비법 등 개별법상 사업인정 의제에 의한 재결신청 기간은 대부분 ‘사업시행 기간 내’이므로, 공익사업이 완료될 때까지는 재결이 실효되더라도 사업시행자는 언제든지 다시 재결신청을 할 수 있다. 따라서 현금청산금의 지급을 최대한 미루고자 하는 조합이 이를 악용할 우려를 배제할 수 없는 것이 사실이다.

③ 재결이 실효된 경우에 다시 협의절차를 거쳐야 하는지에 관하여, 대법원은 2015. 2. 26. 선고 2012두11287 판결에서 재결이 실효된 경우 사업시행자가 다시 재결을 신청하더라도 다시 보상협의 절차를 거칠 필요는 없으므로, 재결의 실효 전에 토지소유자 등으로부터 재결신청의 청구가 있었던 경우에는 재결이 실효되고 60일 이내에, 그러한 재결신청의 청구가 없었던 경우에는 재결 실효 후 토지보상법 제30조 제1항에 따른 재결신청청구가 있은 날부터 60일 이내에 각 재결을 신청하여야 하고, 그 기간을 경과하여 재결을 신청한 때에는 그 경과한 기간에 대하여 지연가산금을 지급하여야 한다고 판시하였다. 재결이 실효된 경우에도 재차 협의절차를 거쳐야 한다고 볼 경우 이미 재결신청 청구를 통하여 협의의사가 없음을 명백히 밝힌 토지소유자의 입장에서 무용한 절차를 반복하여야 하므로 그 법적 지위가 더욱 불안정하게 된다. 따라서 위 판례의 결론이 타당하다고 생각되나, 이에 의하더라도 조합이 일단 수용재결을 신청하였다가 고의적으로 실효시킴으로써 현금청산을 늦출 수 있는 위험이 완전히 해소되는 것은 아니다.

5. 도시정비법 제47조의 해석  [이하 재판자료 제132집: 행정재판실무연구 V, 박혜영 P.217-240 참조]

가. 도시정비법 제47조에 근거하여 조합을 상대로 직접 현금청산금의 지급을 구할 수 있는지 여부

⑴ 재건축사업의 경우에는 대체로 긍정하고 있으나, 재개발사업에 있어서는 도시정비법 제47조에 의한 청산금지급청구가 허용되어야 한다는 견해와 수용절차에 의하지 않고는 이를 허용할 수 없다는 견해가 대립되고 있다.

⑵ 대법원이 청산금지급청구의 적법성에 관하여 명시적으로 판시한 예는 아직 없지만, 현재 다수의 하급심판례는 청산금액에 관한 협의가 이루어지지 않은 경우에 수용절차를 거치지 않고 재개발조합을 상대로 직접 청산금의 지급을 구하는 소는 부적법하다고 보고 있다[서울행법 2013. 5. 3. 선고 2012구합36842 판결(확정), 서울행법 2014. 4. 24. 선고 2012구합35146 판결(확정), 서울행법 2014. 12. 23. 선고 2014구합62319 판결, 서울행법 2013. 5. 3. 선고 2012구합36842 판결. 민사 하급심판례 중에는 이전고시까지 완료되어 토지 내지 건물이 멸실된 상태이어서 수용절차를 밟는 것이 불가능하거나 사실상 의미가 없는 상태에 이르게 된 경우에도, 조합을 상대로 손해배상책임을 묻는 것은 별론으로 하고, 조합에 대하여 청산금지급청구권을 가진다고 볼 수 없다고 판시한 예도 있다. 서울고법 2014. 6. 13. 선고 2013나2002878, 67299, 2014나2009920 판결 참조]. 이는 일반적인 토지수용 사건에서 재결을 거치지 않고 사업시행자를 상대로 직접 보상금의 지급을 구하는 것을 부적법하게 보는 것과 동일한 맥락으로 이해할 수 있다.

나. 구 도시정비법 제47조가 정한 기간(150일)의 의미

⑴ 2002. 12. 30. 마련된 도시정비법은 구 도시재개발법과는 달리 제47조 제1항에서 분양신청을 하지 아니한 자 등에 대하여 그 해당하게 된 날부터 150일 이내에 현금으로 청산하여야 한다는 규정을 두었다. 그 후 2012. 2. 1. 법률 제11293호로 개정되어 현금청산대상자의 유형별 청산금 지급의무의 발생시기를 명시적으로 정하고, 사업시행자가 법정 기한 내에 현금으로 청산하지 않을 경우에는 정관 등에서 정하는 바에 따라 이자를 지급하도록 하였다. 위 규정은 도시정비법이 2013. 12. 24. 법률 제12116호로 다시 개정되면서 관리처분계획의 인가일로부터 90일 이내에 현금청산하도록 하는 것으로 변경되었다. 이는 현금청산 시기를 관리처분계획 인가 시점으로 일원화하면서 조합의 금융비용 절감을 도모한 것이다.

⑵ 결국 구 도시정비법(2013. 12. 24. 법률 제12116호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제47조 제1항의 해석 문제는 여전히 남는다. 위 규정을 문언 그대로 해석하면 협의 성립 여부와 무관하게 150일32) 이내에 반드시 청산금을 지급하여야 한다고 볼 수도 있으며, 실제로 사업시행자가 150일 이내에 청산금을 지급 내지 공탁하지 못하였다고 하여 지연손해금의 지급을 구해 오는 사건도 있다.

⑶ 그러나 결론적으로 구 도시정비법 제47조 제1항에도 불구하고 재개발조합이 현금청산대상자에 대하여 그 해당하게 된 다음 날부터 150일 이내에 현금청산금을 ‘지급’하지 않을 경우에는 언제나 지연손해금 지급 의무를 부담한다고 해석할 수는 없다고 할 것이다. 우선 재개발사업의 현금청산에 관하여 협의절차만을 규정하고, 협의가 이루어지지 않은 경우의 수용절차에 관한 규정을 두고 있지 않은 도시정비법의 체계상 위 제47조 제1항은 조합과 토지등소유자 사이에 협의가 이루어진 경우를 전제로 하고 있다고 보아야 하고, 토지보상법상 수용절차로 이행될 것까지 염두에 두고 마련된 것이라고 보기는 어렵다. 게다가 현실적으로 수용절차로 이행될 경우 협의절차(토지보상법 시행령 제8조 제3항에 의하면 협의 기간은 특별한 사유가 없으면 30일 이상으로 하여야 한다) 자체에도 상당한 기간이 소요될 뿐만 아니라 재결신청이 이루어진 이후 관할 토지수용위원회의 심리에도 대체로 4개월 내지 6개월 정도의 기간이 소요된다. 또한 관할 토지수용위원회가 수용재결을 하는 경우 사업시행자의 보상금 지급 준비, 토지등소유자의 이주 및 인도 준비를 위하여 재결일로부터 통상 50일 후를 수용개시일로 정하고 있다.

⑷ 따라서 조합이 150일 기간 내에 현금청산을 위한 협의를 진행하다가 협의가 성립되지 않아 재결신청을 하였다면 조합으로서는 현금청산금 지급을 위한 의무를 일응 다하였다고 볼 수 있기 때문에 150일이 경과하여 실제 지급이 이루어진다고 하더라도 구 도시정비법 제47조나 그와 동일하게 규정된 정관을 근거로 지연손해금 지급의무를 부담하지 않는다고 보아야 한다. 다만 절차 지연 문제가 발생한 경우에는 일정한 요건 하에 토지보상법상 재결신청 지연가산금이 인정될 수 있다.

⑸ 재개발사업에서 협의가 성립되는 경우가 그리 많지 않다는 점까지 고려하면, 현금청산절차의 지연 문제에 있어서는 구 도시정비법 제47조보다는 토지보상법상 재결신청 지연가산금제도가 실질적으로 더 중요한 기능을 한다.

6. 주택재개발사업에서 현금청산 법리 요약 [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 홍승면 P.471-473 참조]

가. 재건축과 재개발의 비교 (부동산 소유권 취득방법 관련)

⑴ 재건축 : 매수청구권 행사

⑵ 재개발 : (수용)재결신청

나. 재개발사업과 재건축사업의 개념

도시정비법 제정 전에는 재건축과 재개발은 공법적 규제 측면에서 구별되는 부분이 있었다.
재개발사업은 공법적 규제의 성격이 강한 반면, 재건축사업은 1989년 구 주택건설촉진법이 개정되기 전까지는 집합건물법에 의한 사적인 건축행위에 해당하였고 개정 이후에도 관리단 또는 재건축조합에 의하여 진행되는 민간사업에 해당하였다.
그러다가 재건축사업에 대하여도 공법적인 통제가 필요하다는 공감대가 형성되었고 그 결과 2002. 12. 30. 도시정비법이 제정되면서 재개발과 재건축사업이 모두 도시정비법상 정비사업이라는 개념하에 통합적으로 규율되었다.
재건축사업에 있어서도 재개발사업에 대한 각종 공법적 규율이 적용된다(예를 들면 정비기본계획수립, 정비구역지정, 추진위원회 구성 및 승인, 조합설립인가, 사업시행인가, 관리처분계획 수립 및 인가, 이전고시 등의 절차를 밟아야 하는 등). 재건축사업과 재개발사업의 개념상 중요한 차이는 ‘정비기반시설이 열악한지 여부’이며, 근본적인 차이는 거의 없다고 볼 수 있다.
다만 ‘정비기반시설 확충을 통한 도시재생’이라는 측면에서, 일반적으로 재건축사업보다는 재개발사업의 공공성이 보다 높다고 평가된다.

나. 재개발에서 현금청산대상자

⑴ 법에 의한 경우(도시정비법 제47조)

① 분양신청을 하지 아니한 자

② 분양신청을 철회한 자

③ 인가된 관리처분계획에 따라 분양대상에서 제외된 자

⑵ 조합 정관에 의한 경우(대법원 2011. 7. 28. 선고 2008다91364 판결)

④ 관리처분계획인가 이후 분양계약 미체결자

다. 조합의 현금청산금 지급의무와 현금청산대상자의 토지 등 인도의무의 관계

① 협의가 성립된 때 : 동시이행관계

② 수용절차에 의할 때 : 선이행관계(조합의 현금청산금 지급의무 선이행)

◎ 대법원 2011. 7. 28. 선고 2008다91364 판결 : 재개발조합과 현금청산대상자 사이에 현금청산금에 관한 협의가 성립된다면 조합의 현금청산금 지급의무와 현금청산대상자의 토지 등 인도의무는 특별한 사정이 없는 한 동시이행의 관계에 있게 되고, 수용절차에 의할 때에는 부동산 인도에 앞서 현금청산금 등의 지급절차가 이루어져야 한다.

라. 재결신청청구권과 재결신청 지연가산금

㈎ 재결신청청구권

재결신청청구권이란, 토지소유자 및 관계인이 사업인정고시가 있은 후 협의가 되지 아니한 때 사업시행자에게 서면으로 재결신청을 할 것을 청구할 수 있는 권리다.
재개발조합은 협의 또는 재결이 되면 현금청산대상자에게 현금청산금을 지급해야 하고, 현금청산대상자에게 해당 금액을 기간 내에 지급하지 않을 경우 지연손해금이 발생하게 되므로, 사업을 진행할 수 있는 단계에까지 협의 또는 재결의 성립을 미루는 경향이 있다.
재개발조합은 시공사로부터 사업에 필요한 금액을 빌리는 경우가 많은데 그 준비가 될 때까지 고의적으로 재결신청을 늦추기도 한다.
그래서 토지소유자 등이 사업시행자에게 일정한 요건하에 재결신청을 청구할 수 있는 권리를 만들었다.

㈏ 재결신청 지연가산금

재결신청 지연가산금이란, 사업시행자가 재결신청 청구를 받고도 재결신청 기간을 경과하여 재결을 신청한 때 그 경과한 기간에 대하여 소송촉진 등에 관한 특례법 제3조의 규정에 의한 법정이율을 적용하여 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산하여 지급하여야 하는 금원을 말한다.

마. 재결신청 지연가산금과 지연배상금의 경합 여부 : 청구권 경합

조합은 현금청산사유가 발생한 날부터 150일 이내에 현금청산대상자에게 현금청산금을 지급해야 한다(150일은 이행기한임).
이행기한 도래 후에는 지연배상금을 지급하여야 한다(= 이행지체로 인한 손해배상책임).
재결신청 지연가산금과 지연배상금은 청구권 경합의 관계에 있다(대법원 2020. 7. 29. 선고 2016다51170 판결).
종전 소송에서 재결신청 지연가산금 청구가 기각 확정되었으나, 청구권 경합 관계에 있는 지연배상금을 다시 청구하는 데 장애가 되지 아니한다.

7. 대상판결의 내용 분석  [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 홍승면 P.471-473 참조]

⑴ 대상판결은 위 ‘관리처분계획인가 이후 분양계약 미체결자’에 해당한다.
조합원이 토지 등을 인도한 후에 분양계약 체결을 거부하여 현금청산대상자가 된 경우 조합원에게 다시 토지 등을 인도할 의무는 없다.

⑵ 원심은 조합원이 현금 청산대상자가 된 이상 협의 또는 수용절차를 거쳐 현금청산금을 실제로 지급할 때까지 조합이 이 사건 토지를 점유할 권원이 없다고 보고, 약 4년간 발생한 임료 상당의 부당이득금 약 13억 6,000만 원 및 이에 대한 지연손해금을 지급할 의무가 있다고 보았다.

⑶ 대상판결은 이와 같이 관리처분계획인가 후에 분양계약을 체결하지 아니하여 현금청산자가 된 경우에는 토지 등을 반환할 의무는 없고, 현금청산금을 지급할 의무만을 부담한다고 보았다.
‘권원 없는 점유’나 ‘불법점유’가 아니라고 본 것이다.

⑷ 조합원으로서도 이주가 시작되어 철거가 예정되어 있는 부동산을 다시 인도받을 실익도 없다.
조합원에게 현금 청산금을 지급받을 권리만을 인정하는 것이 법률관계를 간명하게 하고 이해관계를 적절하게 조절하는 것이다.
현금청산대상자가 지연손해금을 받으므로, 그 점에서도 원심판결은 부당하다.

⑸ 매매대금에 대한 지연배상금은 매매목적 부동산의 과실(점유로 인한 이익)과 대가관계에 있다.
탈퇴 조합원에 대한 현금청산금 지급의무에 지연손해금이 붙는 이상, 해당 토지의 점유로 인한 이익을 반환하게 하는 것은 균형이 맞지 않는다.
원심은 지연배상금을 인정하지 않아서 문제가 없다고 판단한 것으로 보인다.