【판결<공직선거법 제265조의2에서 정한 기탁금 및 선거비용에 대한 반환청구권의 소멸시효 기간(= 5년)>】《공직선거법에 따라 기탁금·선거비용 보전액 반환을 구하는 경우 소송형태(공법관계, 당사자소송), 소의 이익 및 소멸시효기간(대법원 2023. 5. 18. 선고 2022다305861 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕
1. 판결의 요지 : [공직선거법의 기탁금 및 선거비용에 대한 반환청구권의 소멸시효가 문제된 사건]
【판시사항】
공직선거법 제265조의2에서 정한 기탁금 및 선거비용에 대한 반환청구권의 소멸시효기간(=5년)
【판결요지】
공직선거법 제263조부터 제265조까지의 규정에 따라 당선이 무효로 된 사람(기소 후 확정판결 전에 사직한 사람을 포함한다)과 당선되지 아니한 사람으로서 제263조부터 제265조까지에 규정된 자신 또는 선거사무장 등의 죄로 당선무효에 해당하는 형이 확정된 사람은 제57조에 따라 반환된 기탁금 및 제122조의2에 따라 보전받은 선거비용을 관할선거구선거관리위원회에 반환하여야 하고(제265조의2 제1항, 제2항), 관할선거구선거관리위원회는 납부기한까지 위 기탁금 또는 선거비용이 반환되지 않은 경우에 당해 후보자의 주소지를 관할하는 세무서장에게 징수를 위탁하여 관할세무서장이 국세체납처분의 예에 따라 이를 징수하며(제265조의2 제3항), 위 규정에 따라 납부 또는 징수된 금액은 국가 또는 지방자치단체에 귀속된다(제265조의2 제4항). 그런데 공직선거법은 제265조의2에서 정한 기탁금 및 선거비용에 대한 반환청구권의 소멸시효에 대해 달리 정한 바가 없으므로, 국가재정법 제96조 제1항 또는 지방재정법 제82조 제1항에 따라 5년의 소멸시효가 적용된다.
2. 사안의 개요 및 쟁점 [이하 판례공보스터디 민사판례해설(V-상), 홍승면 P.48-51 참조]
가. 사실관계
⑴ 피고는 2014. 6. 4.에 있었던 교육감 선거에 출마했던 자로서 선거관리위원회로부터 기탁금을 반환받고, 선거비용을 보전받았음
⑵ 피고의 선거사무소 회계책임자가 공직선거법상 당선무효에 해당하는 형을 선고받고 2015. 11. 17.에 그 형이 확정되자, 선거관리위원회는 같은 날 원고에게 기탁금 등으로 지급한 금원을 고 지일로부터 30일 내에 반환할 것을 요청하는 고지서를 발송함(2015. 11. 30. 피고에게 도달)
⑶ 원고는 피고 주소지의 관할세무서장에게 기탁금 등의 징수를 위탁하였으나 징수가 되지 않았고, 이 사건 기탁금 등 반환채권의 소멸시효 중단을 위해 2020. 8. 3. 피고를 상대로 이 사건 소를 제기함
⑷ 피고는 ‘원고가 국세체납처분의 예에 따라 이 사건 기탁금 등을 징수할 수 있음에도 민사소송 을 제기한 것은 권리보호이익이 없어 부적법하다’, ‘원고의 이 사건 기탁금 등 반환채권의 소멸 시효는 국세기본법 제27조에 따라 10년인데 원고는 그 절반도 지나지 않은 시점에 이 사건 소를 제기하였다’라고 주장함
⑸ 원심은 기탁금 등 반환채권은 그 징수방법만 국세체납처분의 예에 따를 뿐 국세채무가 아니므로 국가재정법 제96조 제1항에 따라 5년의 소멸시효가 적용된다고 보아, 10년의 소멸시효기간이 적용됨을 전제로 한 피고의 항변을 배척함
나. 쟁점
⑴ 공직선거법의 기탁금 및 선거비용에 대한 반환청구권의 소멸시효가 문제된 사건이다.
⑵ 위 판결의 쟁점은, 공직선거법 제265조의2에서 정한 기탁금 및 선거비용에 대한 반환청구권의 소멸시효기간(= 5년)이다.
⑶ 공직선거법 제263조부터 제265조까지의 규정에 따라 당선이 무효로 된 사람(기소 후 확정판결 전에 사직한 사람을 포함한다)과 당선되지 아니한 사람으로서 제263조부터 제265조까지에 규정된 자신 또는 선거사무장 등의 죄로 당선무효에 해당하는 형이 확정된 사람은 제57조에 따라 반환된 기탁금 및 제122조의2에 따라 보전 받은 선거비용을 관할선거구선거관리위원회에 반환하여야 하고(제265조의2 제1․2항), 관할선거구선거관리위원회는 납부기한까지 위 기탁금 또는 선거비용이 반환되지 않은 경우에 당해 후보자의 주소지를 관할하는 세무서장에게 징수를 위탁하여 관할세무서장이 국세체납처분의 예에 따라 이를 징수하며(제265조의2 제3항), 위 규정에 따라 납부 또는 징수된 금액은 국가 또는 지방자치단체에 귀속된다(제265조의2 제4항). 그런데 공직선거법은 제265조의2에서 정한 기탁금 및 선거비용에 대한 반환청구권의 소멸시효에 대해 달리 정한 바가 없으므로, 국가재정법 제96조 제1항 또는 지방재정법 제82조 제1항에 따라 5년의 소멸시효가 적용된다.
⑷ 원고 대한민국은 2014. 6. 4. 자 충남교육감선거에 후보자로 출마하였다가 낙선한 피고에게 기탁금 반환 및 선거비용 보전 명목으로 합계 약 10억 7,800만 원(‘이 사건 기탁금 등’)을 지급하였다.
⑸ 이후 원고 대한민국이 피고에게 공직선거법 제265조의2에 따라 이 사건 기탁금 등 반환을 구하는 이 사건 소를 제기하자, 피고는 원고의 청구에 대해 10년의 소멸시효가 적용됨을 주장하면서 그 기간이 도래하지 않은 상태에서는 소의 이익이 없다고 주장하였다.
⑹ 대법원은, 피고의 이 사건 기탁금 등 반환채무는 징수 방법만 국세체납처분의 예에 따를 뿐 국세채무가 아니므로 국세기본법 제27조에 따른 10년의 소멸시효가 아니라 국가재정법 제96조 제1항에 따른 5년의 소멸시효가 적용된다고 보아, 피고의 항변을 배척한 원심의 판단을 수긍하여 상고를 기각하였다.
3. 공직선거법에 따라 기탁금·선거비용 보전액 반환을 구하는 경우 소송형태, 소의 이익 및 소멸시효기간 [이하 판례공보스터디 민사판례해설(V-상), 홍승면 P.48-51 참조]
가. 공직선거법에 따른 기탁금 및 선거비용 보전액의 반환 (= 공법관계 → 당사자소송)
⑴ 관련 규정
● 지방교육자치에 관한 법률
제49조(「공직선거법」의 준용)
① 교육감선거에 관하여 이 법에서 규정한 사항을 제외하고는 「공직선거법」 (중략) 제265조의2 (중략) 중 시ㆍ도지사 및 시ㆍ도지사선거에 관한 규정을 준용한다. 이 경우 정당추천후보자와 무소속후보자에게 적용되는 규정이 다른 경우에는 무소속후보자에 관한 규정을 준용한다.
● 공직선거법
제265조의2(당선무효된 자 등의 비용반환)
① 제263조부터 제265조까지의 규정에 따라 당선이 무효로 된 사람(그 기소 후 확정판결 전에 사직한 사람을 포함한다)과 당선되지 아니한 사람으로서 제263조부터 제265조까지에 규정된 자신 또는 선거사무장 등의 죄로 당선무효에 해당하는 형이 확정된 사람은 제57조와 제122조의2에 따라 반환ㆍ보전받은 금액을 반환하여야 한다. (후략)
③ 관할선거구선거관리위원회는 제2항의 납부기한까지 당해 정당ㆍ후보자가 납부하지 아니한 때에는 당해 후보자의 주소지(정당에 있어서는 중앙당의 사무소 소재지를 말한다)를 관할하는 세무서장에게 징수를 위탁하고 관할세무서장이 국세체납처분의 예에 따라 이를 징수한다.
⑵ 위 규정의 취지
㈎ 국가가 교육감선거에 관하여 보전해줬던 기탁금 및 선거비용의 반환을 청구하는 것은 공법상의 법률관계에 관한 것으로 행정소송법상 ‘당사자소송’에 해당한다.
㈏ 대상사안은 당사자소송이 아닌 민사소송으로 제기됐음에도 대상판결에서는 이에 대해 별도로 판단하지 않았는데, 1심은 대전지방법원 합의부, 2심은 대전고등법원이어서 전속관할위반의 문제가 발생하지 않았기 때문이다.
● 법원조직법 제40조의4(심판권)
행정법원은 「행정소송법」에서 정한 행정사건과 다른 법률에 따라 행정법원의 권한에 속하는 사건을 제1심으로 심판한다.
부칙 (1994. 7. 27.) 제2조(행정사건에 관한 경과조치)
부칙 제1조 제1항 단서의 규정에 의한 행정법원에 관한 사항의 시행 당시 행정법원이 설치되지 않은 지역에 있어서의 행정법원의 권한에 속하는 사건은 행정법원이 설치될 때까지 해당 지방법원 본원 및 춘천지방법원 강릉지원이 관할한다.
나. 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있는 경우 [= 소의 이익(원칙적 소극)]
⑴ 체납처분의 예에 따라 금전의 징수 또는 징수위탁을 할 수 있는 경우 특별한 사정이 없는 한 금전의 지급을 구하는 민사소송 내지 당사자소송을 제기할 수 없다.
◎ 대법원 2017. 4. 28. 선고 2016두39498 판결 : 도시 및 주거환경정비법 제57조 제1항에 규정된 청산금의 징수에 관하여는 지방세체납처분의 예에 의한 징수 또는 징수 위탁과 같은 간이하고 경제적인 특별구제절차가 마련되어 있으므로, 시장·군수가 사업시행자의 청산금 징수 위탁에 응하지 아니하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한 시장·군수가 아닌 사업시행자가 이와 별개로 공법상 당사자소송의 방법으로 청산금 청구를 할 수는 없다.
⑵ 다만, ① 국세기본법(제28조)에 따른 압류 등 소멸시효 중단 조치가 불가능하고, ② 소멸시효기간 경과가 임박한 경우 시효중단을 위한 재판상 청구는 소의 이익이 인정된다.
● 국세기본법 제28조(소멸시효의 중단과 정지)
① 제27조에 따른 소멸시효는 다음 각 호의 사유로 중단된다.
1. 납부고지
2. 독촉
3. 교부청구
4. 압류
◎ 대법원 2020. 3. 2. 선고 2017두41771 판결 : 조세는 국가존립의 기초인 재정의 근간으로서, 세법은 공권력 행사의 주체인 과세관청에 부과권이나 우선권 및 자력집행권 등 세액의 납부와 징수를 위한 상당한 권한을 부여하여 공익성과 공공성을 담보하고 있다. 따라서 조세채권자는 세법이 부여한 부과권 및 자력집행권 등에 기하여 조세채권을 실현할 수 있어 특별한 사정이 없는 한 납세자를 상대로 소를 제기할 이익을 인정하기 어렵다. 다만 납세의무자가 무자력이거나 소재불명이어서 체납처분 등의 자력집행권을 행사할 수 없는 등 구 국세기본법(2013. 1. 1. 법률 제11604호로 개정되기 전의 것) 제28조 제1항이 규정한 사유들에 의해서는 조세채권의 소멸시효 중단이 불가능하고 조세채권자가 조세채권의 징수를 위하여 가능한 모든 조치를 충실히 취하여 왔음에도 조세채권이 실현되지 않은 채 소멸시효기간의 경과가 임박하는 등의 특별한 사정이 있는 경우에는, 그 시효중단을 위한 재판상 청구는 예외적으로 소의 이익이 있다고 봄이 타당하다.
㈐ ‘② 시효기간의 경과 임박’을 판단함에 있어서 어떤 ‘시효기간’이 적용되는지가 문제된다.
㈑ 관련 규정
● 국가재정법 제96조(금전채권ㆍ채무의 소멸시효)
① 금전의 급부를 목적으로 하는 국가의 권리로서 시효에 관하여 다른 법률에 규정이 없는 것은 5년 동안 행사하지 아니하면 시효로 인하여 소멸한다.
② 국가에 대한 권리로서 금전의 급부를 목적으로 하는 것도 또한 제1항과 같다.
● 지방재정법 제82조(금전채권과 채무의 소멸시효)
① 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체의 권리는 시효에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 5년간 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성한다.
② 금전의 지급을 목적으로 하는 지방자치단체에 대한 권리도 제1항과 같다.
● 국세기본법 제27조(국세징수권의 소멸시효)
① 국세의 징수를 목적으로 하는 국가의 권리(이하 이 조에서 “국세징수권”이라 한다)는 이를 행사할 수 있는 때부터 다음 각 호의 구분에 따른 기간 동안 행사하지 아니하면 소멸시효가 완성된다. 이 경우 다음 각 호의 국세의 금액은 가산세를 제외한 금액으로 한다.
1. 5억원 이상의 국세: 10년
2. 제1호 외의 국세: 5년
㈒ 결론
① 국가나 지방자치단체의 금전채권, 국가나 지방자치단체에 대한 금전채권은 모두 5년의 소멸시효기간이 적용된다.
② 대상사안에서 피고는 ‘기탁금 등은 국세 체납처분의 예에 따라 징수하고, 반환할 기탁금 등의 금액이 5억 원 이상이므로 구 국세기본법 제27조 제1항 제1호에서 정한 10년의 소멸시효기간이 적용된다’고 주장하였다.
③ 그러나 ‘국세체납처분의 예에 따른다’는 것은 ‘징수’를 체납처분의 예에 따라 할 수 있다는 것이지, 그 권리의 성질이 국세징수권으로 변하는 것이 아니다.
④ 기탁금 등의 반환청구권은 국가의 금전채권으로서 국가재정법 제96조에 따라 5년의 시효가 적용되고, 이 사건 소송은 기탁금 등의 반환사유가 발생한 시점(당선무효형이 확정된 2015. 11. 17.)으로부터 5년의 경과가 임박한 시점(2020. 8. 3.)에서 제기되었으므로 예외적으로 소의 이익이 인정된다고 봄이 타당하다.
