【판례】《구 학교용지법 제4조의2 제5항에 따른 학교설치비용분담에 관하여 개발사업시행자와 교육감 간에 협의가 이루어지지 아니한 경우 비용부담방법(대법원 2021. 2. 4. 선고 2019다277133 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕
1. 판결의 요지 : [학교시설 설치비용의 부담 주체에 관하여 공영개발사업시행자와 교육감 사이에 합의가 이루어지지 않은 경우, 법원이 제반 사정을 고려하여 비용부담자를 결정할 수 있다고 판단한 사건]
【판시사항】
[1] 구 학교용지 확보 등에 관한 특례법 제4조의2 제1항에 따라 공영개발사업시행자가 학교시설 무상공급 의무를 부담하게 되는 경우, 비용보전이 이루어지는 범위 내에서만 학교시설 설치비용을 부담하는 것인지 여부(소극) / 같은 법 제1항에 따른 학교시설 설치비용에서 도시공원 및 녹지 축소를 통한 개발이익을 공제한 ‘차액’의 ‘분담’에 관하여 공영개발사업시행자와 교육감 사이에 합의가 성립되지 않은 경우, 공영개발사업시행자와 교육감 사이의 차액 분담 방식이나 비율을 결정하는 방법
[2] ‘공법상 계약’의 의미 및 공법상 계약의 한쪽 당사자가 다른 당사자를 상대로 효력을 다투거나 이행을 청구하는 소송이 공법상 당사자소송인지 여부(원칙적 적극)
[3] 원고가 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송으로 제기하여야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우, 수소법원이 취하여야 할 조치(=관할법원 이송)
【판결요지】
[1] 구 학교용지 확보 등에 관한 특례법(2017. 3. 21. 법률 제14604호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 학교용지법’이라고 한다) 제4조의2 제3항, 제4항은 공영개발사업시행자가 제1항에 따라 학교시설 무상공급 의무를 부담하게 되는 경우에 해당 개발지역에서 관계 법령에서 정한 기준면적보다 도시공원 또는 녹지를 덜 조성하는 것을 허용하고 해당 토지를 주택용지나 상업용지 등으로 조성ㆍ분양하여 발생하는 개발이익을 학교시설 설치비용에 충당하도록 함으로써, 학교시설 무상공급으로 인해 야기되는 공영개발사업시행자의 비용을 합리적 범위에서 일부라도 보전해 주고자 하는 데 그 입법 취지가 있고, 비용보전이 이루어지는 범위 내에서만 공영개발사업시행자가 학교시설 설치비용을 부담하는 것이라고 볼 수는 없다.
다만 구 학교용지법 제4조의2 제2항, 제5항에 의하면, 제1항에 따른 학교시설 설치비용에서 도시공원 및 녹지 축소를 통한 개발이익을 공제한 ‘차액’을 협의를 통해서 확정하고 교육감이 이를 ‘분담’하여야 하는데, 그 차액의 ‘분담’에 관하여 공영개발사업시행자와 교육감 사이에 합의가 성립되지 않은 경우에는 제1항에서 정한 공영개발사업시행자의 학교시설 무상제공 원칙을 기본으로 하면서, 해당 개발사업과 관련하여 신설하게 된 각급 학교의 전체 설치비용, 그중 공영개발사업시행자와 교육감이 실제 지출한 비용의 내용과 규모, 구 학교용지법 제4조의2 제1항에 따라 학교시설 부지에 소공원 및 조경녹지를 설치하거나 그 밖에 교육감의 특별한 요구에 따라 증가한 비용의 내용과 정도 등 제반 사정을 종합하여 공영개발사업시행자와 교육감 사이의 그 차액 분담 방식이나 비율을 결정함이 타당하며, 공영개발사업시행자는 자신이 실제 지출한 비용 중 자신의 분담 부분을 초과하는 금액에 한하여 교육감에게 상환을 청구할 수 있다고 보아야 한다.
[2] 공법상 당사자소송이란 행정청의 처분 등을 원인으로 하는 법률관계에 관한 소송 그 밖에 공법상의 법률관계에 관한 소송으로서 그 법률관계의 한쪽 당사자를 피고로 하는 소송을 말한다(행정소송법 제3조 제2호). 공법상 계약이란 공법적 효과의 발생을 목적으로 하여 대등한 당사자 사이의 의사표시의 합치로 성립하는 공법행위를 말한다. 공법상 계약의 한쪽 당사자가 다른 당사자를 상대로 효력을 다투거나 이행을 청구하는 소송은 공법상의 법률관계에 관한 분쟁이므로 분쟁의 실질이 공법상 권리ㆍ의무의 존부ㆍ범위에 관한 다툼이 아니라 손해배상액의 구체적인 산정방법ㆍ금액에 국한되는 등의 특별한 사정이 없는 한 공법상 당사자소송으로 제기하여야 한다.
[3] 원고가 고의 또는 중대한 과실 없이 행정소송으로 제기하여야 할 사건을 민사소송으로 잘못 제기한 경우, 수소법원으로서는 만약 그 행정소송에 대한 관할도 동시에 가지고 있다면 이를 행정소송으로 심리ㆍ판단하여야 하고, 그 행정소송에 대한 관할을 가지고 있지 아니하다면 관할법원에 이송하여야 한다.
2. 사안의 개요 및 쟁점 [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 민성철 P.706-713 참조]
가. 사실관계
⑴ 서울특별시 교육감은 2013. 4.경 원고(LH공사)와 이 사건협약을 체결하였다.
⑵ 이 사건 협약의 요지는 다음과 같다(학교용지법이 적용됨을 전제로 체결됨).
제4조(학교설립비용 부담) 학교설립비용의 부담은 다음 각 호와 같다.
학교용지비 : ｢학교용지법｣ 제4조에 따라 을(원고 LH공사)이 학교용지를 무상으로 공급한다.
1. 학교시설사업비 및 내부비품비 : 갑(교육감)이 전액 부담한다. 단, 녹지축소로 인한 개발이익 발생시 을은 개 발이익을 학교시설사업비로 사용하고 차액에 대하여 갑이 부담한다.
1. 갑이 분담할 학교설립비용은 제3조 총사업비의 범위내에서 추후 확정한다.
제6조(시설물의 인계 및 비용정산)
1. 갑이 학교를 인수 후 을은 지급신청서 및 공사계약서 등 증빙서류를 첨부하여 갑에 부담비용 지급신청을 하 고 갑은 요청일로부터 1개월 이내 증빙서류 검토 후 학교의 시설사업비 및 내부비품비를 을에 정산지급하 여야 한다.
제11조(특약사항) ② 본 협약을 체결함에 있어 상호 이견사항인 자본비용(건설자금이자)에 대해서는 갑과 을이 별도 협의한다.
제12조(협약의 해석) 본 협약에 규정되지 아니한 사항과 해석에 관하여 상호 의견이 다를 경우에는 갑과 을이 협의하여 결정하거나 ｢학교시설사업촉진법｣ 등 관련법령 및 조례 등의 규정에 따른다.
⑶ 원고(LH공사)는 이사건 협약에 따라 피고(서울특별시)에게 학교시설 설치후 인도하기로 하였다.
⑷ 서울특별시 교육감은 원고(LH공사)에게 508억을 지급하였다.
원고는 자본비용 27억 원 지급을 요구하였으나, 서울특별시 교육감은 불응하였다.
⑸ 원고는 자본비용의 지급을 구하는 이 사건 민사소송을 제기하였다.
⑹ 이 사건 소 제기 후 대법원 2016. 11. 24. 선고 2014두47686 판결이 선고되었는데, 그 취지는 보금자리주택지구 개발사업에는 학교용지법(학교용지확보 등에 관한 특례법)이 적용되지 않아 개발사업시행자인 LH공 사에게 학교용지법상 학교용지부담금 부과처분을 할 수 없다는 취지이다(대법원 2016. 11. 24. 선고 2014두47686 판결 : 학교용지부담금 부과대상 사업에 관한 학교용지법 제2조 제2호는 그 부과대상 사업의 근거법률로 공공주택건설법을 들고 있지 아니하다. … 따라서 공공주택건설법에 따른 단지조성사업은 학교용지 법 제2조 제2호에 정한 학교용지부담금 부과대상 개발사업에 포함되지 아니한다고 보아야 하고, 이 와 달리 학교용지부담금 부과대상 개발사업에 포함된다고 해석하는 것은 학교용지부담금 부과에 관 한 규정을 그 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하는 것이어서 허용되지 아니한다.)
⑺ 위 판결 선고 이후 학교용지법의 주무부처인 교육부장관은 학교용지법 개정안을 의원발의 형식으로 국회에 제출하여, 2017. 3. 21. 법률 제14604호 개정으로 학교용지법 제2조 제2호 에 학교용지법이 적용되는 개발사업의 범위에 구 보금자리주택법의 후신인 ｢공공주택 특별법｣이 명시되게 되었다.
① 2017. 3. 21. 개정 전 : 2. "개발사업"이란 「건축법」, 「도시개발법」, 「도시 및 주거환경정비법」, 「주택법」, 「택지개발촉진 법」 및 「산업입지 및 개발에 관한 법률」에 따라 시행하는 사업 중 100가구 규모 이상의 주택건설 용 토지를 조성·개발하거나 공동주택을 건설하는 사업을 말한다.
② 2017. 3. 21. 개정 후 : 2. “개발사업”이란 다음 각 목의 어느 하나에 해 당하는 법률에 따라 시행하는 사업 중 100세대 규모 이상의 주택건설용 토지를 조성ㆍ개발하거 나 공동주택을 건설하는 사업을 말한다.…
사. 「공공주택 특별법」
⑻ 그리고 다른 한편으로 LH공사 및 이를 감독하는 중앙행정기관(국토부장관), 국회 소관 상임위(국토교통위원회), 다른 한편으로는 전국 시․도 교육감 및 이를 감독하는 중앙행정기관 (교육부장관), 국회 소관 상임위인 교육문화체육관광위원회가 2017. 4. 27. 국회에서 모여 구 학교용지법의 부실 입법 및 대법원 2014두47686 판결에 따라 촉발된 다수의 분쟁을 대승적 차원에서 해결하기 위하여, ‘구 학교용지법의 적용범위가 다투어지는 일체의 민사․행정소송은 취하하고 보금자리주택지구 개발사업과 같이 구 학교용지법 제2조 제2호에서 명시되지 않은 개발사업의 경우에도 구 학교용지법이 적용되는 것으로 처리한다’는 취지의 합의를 하고 협약서를 작성하였다.
제2조(협약의 당사자) 본 협약은 전국 시․도 교육청 교육감(이하 ‘교육청’), 한국토지주택공사(이하 ‘LH’)가 체결하고, 교육문화체육관광위원회, 국토교통위원회, 교육부, 국토교통부가 협액이행이 원만히 이루어지도록 지원한다.
제3조(개발사업의 처리) 2017. 3. 21. 개정된 학교용지법 이전의 법률(이하 舊 학교용지법)에 명시되지 않은 개발사 업은 기존의 법제처 유권해석(舊 학교용지법 제2조에 명시되지 않은 사업도 舊 학교용지법 적용 대상임)에 의거하 여 처리한다.
제4조(소송의 처리) ➀ LH는 舊 학교용지법 제2조와 관련한 학교용지부담금 부과처분 취소소송 및 부당이득반환청 구소송을 협약체결 이후 즉시 취하한다.
➁ 제1항 소송과 관련한 비용은 소송당사자가 각각 부담한다.
제6조(학교시설 설치주체) ➀ LH가 학교용지법 제4조의2에 따라 학교시설을 설치하는 경우, 위탁계약을 통해 교육 청이 설치한다. 이 경우 위탁의 범위는 설계․시공․감리․준공․하자처리 등 학교시설 설치 관련 일체의 업무를 의미한 다.
➁ 제1항의 위탁계약을 체결할 경우 LH는 위탁수수료를 부담하며, 위탁수수료는 총 사업비의 1000분의 5로 한다.
➂ 제1항의 위탁계약 실시의 개시시기 등 세부사항은 교육청과 LH가 협의를 통해 별도로 정한다.
나. 쟁점
⑴ 이 사건의 쟁점은, 구 학교용지법 제4조의2 제5항에 따른 학교설치비용분담에 관하여 개발사업시행자와 교육감 간에 협의가 이루어지지 아니한 경우 비용부담방법이다.
⑵ 학교시설 설치비용의 부담 주체에 관하여 공영개발사업시행자와 교육감 사이에 합의가 이루어지지 않은 경우, 법원이 제반 사정을 고려하여 비용부담자를 결정할 수 있다고 판단한 사건이다.
⑶ 서울 강남·서초 보금자리주택지구 개발사업 시행자인 원고(한국토지주택공사)와 피고(서울특별시) 교육감이 위 사업지구 내에 설치할 세명초등학교, 세곡중학교, 우솔초등학교 설치비용에 관하여 협약을 체결하면서 학교시설사업비·내부비품비 508억 원은 교육감이 부담하기로 하였으나, 자본비용(건설자금이자) 27억 원에 관하여는 부담주체를 결정하지 못하였고, ‘본 협약에 규정되지 아니한 사항과 해석에 관하여 상호 의견이 다를 경우에는 협의하여 결정하거나 관련법령 등에 따른다’라고 협약을 체결하였다.
⑷ 한국토지주택공사가 학교시설 설치공사를 실시하여 서울특별시 교육감에게 학교를 인도하였고, 교육감은 학교시설사업비·내부비품비 508억 원을 지급하였다.
한국토지주택공사는 자본비용(건설자금이자) 27억 원도 지급해 줄 것을 요청하였으나 교육감은 이를 거절하였고, 한국토지주택공사가 위 27억 원의 지급을 구하는 소를 제기하여 원심에서 승소하였다.
⑸ 대법원은 다음과 같이 판단하여 원심판결을 파기하고 사건을 서울행정법원으로 이송하였다.
① 학교설치에 소요되는 일반적인 비용(시설사업비 및 내부비품비)은 서울특별시 교육감이 전액 부담하고, 다만 자본비용(건설자금이자)에 한해서 누가 얼마만큼 부담할지에 관해서 합의가 성립하지 않았으므로, 구 학교용지법 제4조의2의 정당한 해석에 따라 그 비용 부담 의무자를 결정하여야 한다.
② 구 학교용지법 제4조의2의 정당한 해석에 의하면, 학교시설 설치비용의 ‘분담’에 관하여 공영개발사업시행자와 교육감 사이에 협의가 성립되지 않은 경우에는 법원이 제반 사정을 종합하여 공영개발사업시행자와 교육감 사이의 그 차액 분담 방식이나 비율을 결정할 수 있다.
③ 서울특별시 교육감이 자본비용을 제외한 나머지 학교시설 설치비용(시설사업비 및 내부비품비) 508억 원을 이미 원고에게 지급한 점, 원고가 구하는 이 사건 자본비용은 27억 원으로 위 508억 원의 5% 정도에 불과한바, 자본비용을 제외하더라도 서울특별시 교육감이 학교시설 설치비용 중 거의 대부분을 부담한 것으로 볼 수 있는 점, 자본비용까지 서울특별시 교육감이 부담할 경우 원고는 학교시설 설치비용을 전혀 부담하지 않게 되는데, 이는 학교시설 설치비용을 분담한다고 규정한 구 학교용지법 제4조의2 제5항의 취지에 반하는 점 등 이 사건에 나타난 제반 사정을 종합하면, 학교시설을 설치하는 데 필요한 자본비용은 원고가 부담함이 타당하다.
④ 이와 달리 판단한 원심판결은 받아들일 수 없어 파기되어야 한다.
그런데 한국토지주택공사와 관할 교육감이 체결한 협약은 공법상 계약에 해당하고, 이와 관련한 계약상 의무의 존부·범위에 관한 분쟁은 공법상 당사자소송의 대상이라고 보아야 하므로, 행정소송으로 심리·판단되어야 한다.
따라서 제1심 관할법원인 서울행정법원으로 이송하였다.
3. 대상판결의 내용 분석 [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 민성철 P.706-713 참조]
가. 관련 규정
* 학교용지법(학교용지 확보 등에 관한 특례법)
제4조의2(학교시설에 관한 특례) ① 제4조 제3항 제1호 각 목에 따른 개발사업시행자[가. 국가 또는 지방자치단체, 나. 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제4조에 따른 공공기관, 다. 「지방공기업법」 제5조에 따른 지방직영기업, 라. 「지방공기업법」 제49조에 따른 지방공사 마. 「지방공기업법」 제76조에 따른 지방공단]가 ｢수 도권정비계획법｣ 제2조 제1호에 따른 수도권에서 학교용지를 무상으로 공급하는 개발사업을 하는 경우 소공원 및 조경녹지를 포함한 학교시설을 설치하여 시ㆍ도 교육비특별회계 소관 공유재 산으로 시ㆍ도 교육청에 무상공급하여야 한다.
② 제1항에 따라 학교시설을 설치하는 개발사업시행자는 학교의 수ㆍ규모, 학교부지에 설치하는 소공원 및 조경녹지, 개교시기 및 설립비용 등에 관하여 교육감과 협의하여야 한다.
③ 제1항에 따라 학교시설을 설치하는 개발사업시행자는 해당 개발지역에 「도시공원 및 녹지 등에 관한 법률」 제14조 제2항에도 불구하고 같은 항에 따른 기준면적에서 개발사업면적의 최대 100분 의 1을 뺀 면적을 도시공원 또는 녹지로 확보할 수 있다.
④ 제3항에 따라 도시공원 및 녹지를 축소함에 따라 발생하는 개발이익은 학교시설의 설치비용으로 사용하여야 한다.
⑤ 제1항에 따라 학교시설을 설치하는 경우 그 비용이 제4항에 따른 개발이익보다 많을 경우 제 2항에 따른 협의를 통하여 그 차액을 확정하고 교육감이 분담한다.
⑥ 제1항에 따른 학교시설 무상공급 대상에 포함되지 아니하는 개발사업시행자가 학교시설을 설치하여 무상으로 공급하는 경우에는 제2항부터 제4항까지의 규정을 준용한다.
나. 원심과 대상판결의 판단 요지
⑴ 이 사건의 쟁점
이 사건에서 원고가 구하는 것은 학교 설치 비용에 대한 자본비용이다.
이 사건 협약에서 학교 설치비용을 서울특별시 교육감이 부담하기로 하였고, 그에 따라 서울특별시 교육감이 약 508억원을 원고에게 지급하였다.
이 사건 협약에서 자본비용에 관하여는 원고와 서울특별시 교육감이 ‘협의’하기로 하였고, 만약 협의가 성립하지 아니할 경우 관련 법령 및 조례에 따르기로 하였으며, 그 관련 법령이 학교용지법 제4조의2라는 점에 관하여도 다툼이 없고, 이 사건에서 학교용지법 제4조의2 제3항이 정하고 있는 도시공원, 녹지 축소로 인한 개발이익이 존재하지 않는다는 점에 관하여도 다툼이 없다.
궁극적으로 학교용지법 제4조의2 제5항에서 정하고 있는 비용의 분담에 관하여 사업시행자와 교육감 사이에 협의가 이루어지지 않는 경우 그 비용 분담을(특히 공원․녹지 축소로 인한 개발이익이 없는 경우) 어떻게 정할 것인지가 문제된다.
⑵ 원심의 판단 요지
① 제1항이 정한 ‘학교 시설 무상공급의 원칙’은 지방자치단체의 학교설립의무의 예외이고, 학교용지법의 본래 규율대상인 ‘학교용지’의 확보에 관한 사항 이외에 수도권에서 학교 시 설 확보의 필요성이 대두되어 특별히 정하게 된 것이다.
학교시설 무상공급의 원칙도 절대적인 것이 아니라 다른 규정과의 관계 내에서만 의미가 있다.
② 제1항과 제3, 4, 5항의 관계를 개발사업시행자와 교육감 사이의 학교 설치 비용 분담에 관 한 기준을 정한 것으로 해석하였다.
개발사업시행자에게 학교시설 설치 비용을 부담하도록 하는 대신, 확보해야할 도시공원 및 녹지의 범위를 축소함으로써 그만큼 주거용지 또는 상업용지를 더 판매하여 그 비용을 조달할 수 있도록 한다.
제5항에서 ‘협의를 통하여 차액을 확정하고 교육감이 분담한다’라고 정하고 있는데, 교육감이 분담해야 하는 것은 ‘협의를 통하여 확정된 차액’ 그 자체이지, 그 차액 중 일부라고 해석되지 아니한다.
결국 이 조항은 별도의 협의가 이루어지지 아니하는 이상 학교설치 비용 중 개발이익 부분은 개발사업시행자가, 차액 부분은 교육감이 부담함을 전제로 한 규정으로 봄이 타당하다.
‘분담’의 의미에 관하여, 학교설치비용 전체 중 개발이익 부분은 개발사업시행자가, 차액 부분은 교육감이 나누어 부담하게 되므로, ‘분담’의 문언적 의미에서 벗어나지 아니한다.
만약 이와 달리, 차액 부분에 관하여 협의가 성립하지 아니한 경우에도 개발사업시행자와 교육감이 나누어 부담하여야 하는 것으로 해석할 경우, 위 법률에서 분담의 방식과 기준에 관하여 아무런 규정을 두고 있지 아니하므로, 협의 불성립시 비용 분담에 대한 규율공백 상태를 초래한다.
⑶ 대상판결의 판단 요지
① 제1항을 학교시설 무상공급의 원칙을 선언한 것으로 보고, 제3, 4, 5항을 그에 대한 비용 보전 조항으로 해석하였다.
‘무상 공급’이므로 개발사업시행자가 학교 시설 설치로 인한 비용을 전부 보전받지 못하더라도 부당하지 않다.
그리고 개발행위 관련법령에서 ‘비용보전’은 필연적으로 전부 보전을 의미하지 않는다.
② 제5항이 정한 ‘분담(分擔)’의 문언적 의미에 주목하였다.
분담은 사전적으로 ‘나누어서 맡음’으로 정의된다.
만약 입법자가 학교설치 비용과 개발이익의 차액을 전부 교육감에게 부담시킬 의사였다면, ‘분담’이라는 용어대신 ‘부담’이라는 용어를 사용하였을 것이다.
③ 그 결과 차액의 범위와 개발사업시행자와 교육감 사이의 차액에 대한 부담 비율, 부담 방 식 등도 모두 협의 대상에 포함되고, 협의가 되지 아니하는 경우 각자의 분담액이 정해지지 아니한 상태가 된다.
결국 법원의 판단에 의하여 결정된다.
라. 대상판결의 요지
⑴ LH공사와 교육감의 지위
① LH공사는 ｢한국토지주택공사법｣에 따라 설립된 국토교통부의 감독을 받는 공법인이다.
LH공사는 택지 조성‧공급을 주된 업무로 하던 대한토지공사와 주택의 공급을 주된 업무로 하던 대한주택공사가 통합된 것으로, 이 사건에서 문제된 보금자리주택 건설과 같은 대규모 사업의 사업시행자로서, 택지를 조성하여 이를 분양하고, 직접 자신이 조성한 택지에 주택을 건축하여 공급하기도 한다.
② 학교용지법은 개발사업시행자에 대한 학교용지확보 등에 관한 의무를 정하고 있는데, 개발 사업과 관련한 인‧허가의 처분권자는 교육감이 아니라 시‧도지사이다.
학교용지법 제5조는 학교용지부담금의 부과 주체를 교육감이 아닌 시‧도지사로 정하고 있고, 제4조, 제4조의2가 정한 학교용지 확보 또는 학교시설설치 등에 관한 사항은 개발행위에 관한 사업계획 인․허가 조건에 해당한다.
학교용지법 제10조는 교육감이 학교용지 확보 미비 등 일정한 경우 시‧도지사 등 인․허가권자에게 해당 개발사업시행자에 대한 공사중지를 요청할 수 있도록 규정하고 있다.
개발사업과 관련하여 교육감은 직접 인․허가권을 가진 처분청이 아니라 ‘관계행정청’정도의 지위이다.
⑵ 소송형태
먼저 이 사건 협약은 공법인인 LH공사와 관계행정청인 교육감 사이에, 학교용지법 제4조 의2가 정한 학교시설 설치비용에 관한 협의의 일환으로 보아야 하므로 이는 ‘공법상 계약’ 으로 봄이 타당하고, 이 사건 소송은 이러한 공법상 계약에서 정한 권리‧의무에 관한 쟁송 이므로 소송 형태는 공법상 당사자 소송으로 봄이 타당하다.
