【판례<국가배상책임에서 제3자보호성이론>】《토지이용규제기본법상 국토이용정보체계 등재의무위반으로 인한 국가배상책임(대법원 2019. 10. 18. 선고 2017다202968 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕
1. 판결의 요지 : [토지이용규제 기본법 제8조 제9항에 따른 국토이용정보체계 등재의무 위반을 이유로 손해배상을 구하는 사건]
【판시사항】
토지이용규제 기본법 제5조 제3호에서 정한 ‘다른 법령의 위임에 따라 총리령, 부령 및 자치법규에 규정된 지역·지구 등’은 국토교통부장관이 그 명칭과 근거 법령을 관보에 고시하여야만 지역·지구 등으로서 효력이 있는지 여부(적극) 및 시장·군수·구청장은 위 지역·지구 등의 명칭과 근거 법령이 국토교통부장관 고시에 포함되어 있어 해당 지역·지구 등의 지정행위가 유효한 경우에만 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장의 통보에 따라 이를 국토이용정보체계에 등재할 의무가 있는지 여부(적극)
【판결요지】
토지이용규제 기본법(이하 ‘토지이용규제법’이라 한다)은 토지이용규제의 투명성을 확보하여 국민의 토지이용상의 불편을 줄이고 국민경제의 발전에 이바지함을 목적으로 한다(제1조). 토지이용규제법 제2조 제1호는 ‘지역·지구·구역·권역·단지·도시·군계획시설 등 명칭에 관계없이 개발행위를 제한하거나 토지이용과 관련된 인허가 등을 받도록 하는 등 토지의 이용 및 보전에 관한 제한을 하는 일단의 토지로서 제5조 각호에 규정된 것’을 ‘지역·지구 등’으로 정의하는데, 제5조 제3호는 ‘다른 법령의 위임에 따라 총리령, 부령 및 자치법규에 규정된 지역·지구 등’은 국토교통부장관이 이를 관보에 고시하지 않으면 신설할 수 없다고 정하고 있다. 이에 따라 국토교통부장관은 ‘토지이용규제를 하는 지역·지구 등’이라는 제목으로 지역·지구 등의 명칭과 근거 법령을 열거한 목록을 관보에 고시한다(위 고시는 토지이용규제법의 위임에 따라 법령을 보충하는 행정규칙으로서 법규명령에 해당한다). 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 특정한 지역·지구 등을 지정하는 경우 관계 시장·군수·구청장에게 미리 관련 내용을 통보하여야 하고(제8조 제8항), 시장·군수·구청장은 이를 국토이용정보체계에 등재함으로써 지역·지구 등의 지정 효력이 발생한 날부터 일반 국민이 필지별로 지역·지구 등의 지정 여부와 행위제한 내용을 알 수 있도록 해야 한다(제8조 제9항, 제9조 제1항).
2. 사안의 개요 및 쟁점
가. 사실관계
⑴ 부동산을 매입하여 태양광 사업을 하려고 하였는데 개발행위허가를 받지 못한 사안(정확하게는 개발행위허가가 늦어지게 된 사안)이다.
⑵ 울주군이 문화재보존영향 검토대상구역의 내용을 국토이용정보체계에 등재하지 아니하여 이를 모르고 토지를 매입하였다는 이유로 울주군에 대하여 손해배상을 청구하였다.
⑶ 청구의 일부를 인용하였고, 상고기각되었다.
나. 사안의 개요 및 경위
(1) 문화재보호 법령의 관련 규정과 구 울산광역시 문화재보호조례(2010. 7. 8. 조례 제1149호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 울산문화재보호조례’라 한다) 제23조의2 제1 항에 의하면, 울산광역시 지정문화재를 보호하기 위하여 지정된 보호구역의 외곽경 계지점에서 500m 이내의 지역(다만 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제36조의 주 거지역․상업지역․공업지역의 경우에는 200m 이내의 지역, 이하 ‘이 사건 허가대 상구역’이라 한다)에서 건축물, 시설물을 설치․증설하는 행위를 할 때에는 그 공사가 문화재 보존에 영향을 미치는지 여부에 관하여 관계 행정기관의 검토를 거쳐 허가를 받아야 한다.
⑵ 울산광역시 지정문화재 보호구역이 지정되면 별도의 지정절차 없이 위 조례에 따라 이 사건 허가대상구역의 범위가 자동으로 정해진다.
⑶ 울산광역시장은 1998년경부터 울산광역시 지정문화재로 지정되어 있던 이 사건 문화재를 포함하여 71개 시지정문화재에 대한 문화재 지정 및 보호구역의 범위를 2008. 12. 24. 일괄조정하면서 지형도면을 고시하였고, 그 전날인 2008. 12. 23. 피 고 군수에게 토지이용규제 기본법에 따라 그 조정 사실을 통보하면서 국토이용정보 체계에 등재하는 등 후속조치를 할 것을 요청하였다.
⑷ 피고 군수는 위 통보를 받고 이 사건 문화재 및 그 보호구역에 관한 내용을 국토이용정보체계에 등재하였으나, 이 사건 허가대상구역에 관하여는 국토이용정보체계에 등재하지 않았다(원고가 부동산을 매수한 뒤인 2014. 9. 12.에야 비로소 이를 등재하였다).
⑸ 원고는 2014. 3. 10. 이 사건 허가대상구역 내에 위치한 이 사건 각 부동산을 매 수하여 2014. 4. 25. 소유권이전등기를 마쳤다.
⑹ 매매계약 당시 공인중개사가 작성한 중개대상물 확인․설명서에는 이 사건 각 부동산이 허가대상구역 내에 위치하여 토지이용에 제한이 있다는 내용이 기재되어 있지 않았다.
⑺ 원고는 2014. 8. 27. 이 사건 각 부동산에 태양광발전소 건립을 위한 개발행위허 가를 신청하였는데 울산광역시장은 위 공사가 이 사건 문화재의 역사경관에 미치는 악영향이 크다는 이유로 이를 허가하지 않았다.
⑻ 원고는 피고가 이 사건 허가대상구역을 국토이용정보체계에 등재할 직무상 의무를 위반하여 그 내용이 국토이용정보체계 및 토지이용계획원에 누락됨으로써 원고가 이 사건 부동산에 발전소 건립이 불가능하다는 사실을 모르고 이를 매수하여 손해를 입었다고 주장하며 피고를 상대로 국가배상을 청구하였다.
다. 쟁점
⑴ 이 사건의 쟁점은, ① 토지이용규제 기본법 제5조 제3호에 따라 ‘다른 법령의 위임에 따라 총리령, 부령 및 자치법규에 규정된 지역·지구 등’은 국토교통부장관이 그 지역·지구 등의 명칭과 근거 법령을 관보에 고시하여야만 지역·지구 등으로서 효력이 있는지 여부(적극), ② 시장·군수·구청장은 해당 지역·지구 등의 지정행위가 유효한 경우에만 이를 국토이용정보체계에 등재할 의무가 있는지 여부(적극)이다.
⑵ 이 사건 부동산은 울산광역시 지정문화재 근처에 위치하여 문화재 관련 법령에 따라 문화재 보존에 영향을 미치지 않는 경우에만 건축 등 행위가 허가되는 구역(문화재보존영향 검토대상구역)이다.
⑶ 원고는, 피고 군수가 토지이용규제법 제8조 제9항을 위반하여 위와 같은 규제 내용을 국토이용정보체계에 등재하지 않아서 원고로서는 규제 사실을 모르고 위 부동산을 매수하였다고 하면서 피고를 상대로 손해배상을 구하였다.
⑷ 대법원은, 원심이 울산광역시 지정문화재의 문화재보존영향 검토대상구역이 토지이용규제법에 관한 국토교통부 고시에 포함되지 않았더라도 피고가 이를 국토이용정보체계에 등재할 의무가 있다고 본 것은 잘못이지만, 이미 ‘토지이용규제를 하는 지역·지구 등’에 관한 2006. 6. 7.자 국토교통부고시에 울산광역시 지정문화재의 문화재보존영향 검토대상구역이 포함되어 있었으므로 피고 군수는 울산광역시장의 통보에 따라 그 규제 내용을 국토이용정보체계에 등재할 의무가 있었다는 이유로, 결과적으로 피고의 손해배상책임을 인정한 원심판결에 판결 결과에 영향을 미친 잘못은 없다고 보아 피고의 상고를 기각하였다.
3. 토지이용규제법상 국토이용정보체계 등재의무의 제3자 보호성 [이하 대법원판례해설 제121호, 이지영 P.330-346 참조]
가. 국가배상책임에서 제3자 보호성 이론
⑴ 공무원이 직무상 의무를 위반하였고 국민이 그와 관련하여 손해를 입은 경우 국가가 언제나 그 손해를 배상하여야 하는 것은 아니다.
⑵ 판례는 대법원 1993. 2. 12. 선고 91다43466 판결 이래 공무원의 직무상 의무가 단순히 공공 일반의 이익을 위하거나 행정기관 내부의 질서를 규율하기 위한 것만이 아니고 국민 개개인의 안전과 이익을 보호하기 위한 경우에 한하여 국가배상책임을 진다고 하여 왔다.
나. 제3자 보호성의 판단 기준
⑴ 판례는 공무원이 준수하여야 할 직무상 의무가 과연 오로지 공공 일반의 전체적 인 이익을 조장하기 위한 것에 불과한지 혹은 사회구성원 개개인의 안전과 이익을 보호하기 위하여 설정된 것인지 여부에 관한 판단은 결국 법 전체의 기본적인 취지․목적(①)과 그 의무를 부과하고 있는 개별 규정의 구체적 목적․내용(②) 및 그 직무의 성질(③) 등 제반 사정을 고려하여 개별적․구체적으로 판단할 수밖에 없다고 하였다(대법원 2000. 6. 9. 선고 98다55949 판결).
⑵ 또한 상당인과관계의 유무를 판단함에 있어서는 일반적인 결과 발생의 개연성(④), 가해행위의 태양 및 피해의 정도(⑤) 등도 종합적으로 고려하여야 한다고 하였다 (대법원 2009. 7. 23. 선고 2006다87798 판결).
다. 제3자 보호성에 관한 대법원판례
⑴ 제3자 보호성을 긍정한 판례
제3자 보호성을 긍정한 판례로는,
① 선박안전법, 유선 및 도선업법의 선박검사를 부실하게 하여 선박에 화재가 발생한 경우(대법원 1993. 2. 12. 선고 91다43466 판결),
② 해수욕장 시설 감독 의무를 소홀히하여 감전사고가 발생한 경우(대법원 1995. 4. 11. 선고 94다15646 판결),
③ 소방공무원이 소방점검을 소홀히하여 화재가 발생한 경우(대법원 2008. 4. 10. 선고 2005다48994 판결),
④ 경찰이 112신고를 받고도 필요한 조치를 취하지 않은 사이에 범죄가 발생한 경우(대법원 2017. 11. 9. 선고 2017다228083 판결),
⑤ 군부대 총기 관리 과실로 무기가 유출되어 범죄에 사용된 경우(대법원 1998. 2. 10. 선고 97다49534 판결),
⑥ 수용자 감시를 소홀히 하여 도주한 수용자가 범죄를 저지른 경우(대법원 2003. 2. 14. 선고 2002다62678 판결),
⑦ 호적법 규정에 위반하여 제적부 관리를 소홀히 하여 위조된 호적부에 의해 상속을 원인으로 한 무효의 소유권이전등기 등을 마친 경우(대법원 1994. 12. 27. 선고 94다36285 판결),
⑧ 이장, 주민등록 담당공무원의 과실로 발급 된 허위의 세대별 주민등록표, 인감증명서에 의해 무효의 근저당권설정등기 등을 마친 경우(대법원 1996. 12. 6. 선고 95다33610 판결),
⑨ 공무원이 예고등기 촉탁을 누락하였는데 소유권이전등기가 유효함을 믿고 거래한 경우(대법원 1998. 9. 22. 선고 98다2631 판결),
⑩ 경매법원에서 공유자에 대한 통지를 누락하여 경락허가결정이 취소된 경우(대법원 2007. 12. 27. 선고 2005다62747 판결) 등이 있다.
⑵ 제3자 보호성을 부정한 판례
제3자 보호성을 부정한 판례로는,
① 대통령이 지자체 선고일 공고 의무를 위반한 경우(대법원 1994. 6. 10. 선고 93다30877 판결),
② 주택임대차보호법상 대항력 있는 임차인이 배당요구를 하였는데 경매법원이 배당요구사실을 채무자인 임대인에게 통지하지 않은 경우(대법원 2001. 9. 25. 선고 2001다1942 판결),
③ 상수원 수질이 수질환경보전법 등 법령에서 정한 환경기준에 미달하였으나 그렇게 공급된 수돗물이 음용수 기준에 적합하고 몸에 해로운 물질이 포함되어 있지 않은 경우(대법원 2001. 10. 23. 선고 99다36280 판결),
④ 산업폐기물처리시설 부지사용을 승낙한 소유자가 공무원이 토지형질변경허가를 받지 않은 상태에서 산업폐기물종말처리장의 설치승인 및 사전사용을 허가하였다고 손해배상을 구하는 경우(대법원 2000. 6. 9. 선고 98다55949 판결) 등이 있다.
⑶ 판례의 태도 분석
① 위 판례를 종합해보면, 공무원의 직무상 의무가 국민의 생명, 신체의 안전과 관련이 있는 경우에는 제3자 보호성을 인정하는 것이 일반적으로 보인다.
② 재산상 이익과 관련하여도, 공무원의 직무와 개인의 재산상 이익 사이에 밀접한 관계가 있는 경우(대법원 2005다62747 판결)에는 제3자 보호성을 인정하지만, 직무와 재산상 이익 또는 손해 발생 사이에 관련성이 없는 경우(대법원 2001다1942 판결)에는 이를 부정한다.
③ 한편 앞서 본 부정례들은 상수원수의 수질이 기준에 미달하지만 수돗물이 음용수 기준에 적합하고 몸에 해로운 물질이 포함되어 있지 않아 손해배상을 인정하기 어렵거나(대법원 2001. 10. 23. 선고 99다36280 판결), 원고들이 산업폐기물종말처리시설에 부지사용을 승낙하고도 다른 트집을 잡아 손해배상을 청구하는 것이거나(대법원 2000. 6. 9. 선고 98다55949 판결), 대통령의 지방자치단체장 선거일 공고의무 위반을 이유로 위자료를 구하는 경우(대법원 1994. 6. 10. 선고 93다30877 판결)와 같이 입법 목적이 개개 국민의 구체적 이익을 도모하는 것으로 보기 어렵거나 인과관계를 인정하기 어려운 사안들이다.
4. 대상판결의 내용 분석 [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 홍승면 P.170 참조]
가. 원고는 토지의 매도인을 상대로 구제를 받을 수 있는지 여부
⑴ 부당이득반환청구 가능 여부 : 불가하다.
시가보다 비싸게 팔았으니까 차액만큼 부당이득이라고 보기는 어렵다.
부동산을 매도하고 대금을 받은 것이므로 법률상 원인이 있다.
⑵ 착오 취소 가능 여부 : 가능하지 않다. 원칙적으로 동기의 착오에 불과하다.
⑶ 착오가 인정되는 경우 매수인이 취소하지 않고 불법행위 손해배상청구를 할 수 있는지 여부 : 불가하다. 매수인이 계약 내용이 유리하다고 생각하고 취소를 안 한 채 불법행위를 주장하는 경우 위법행위와 손해 사이에 인과관계를 인정하기 어려울 것이다.
⑷ 원심의 판단
① 원심 판단은 결론의 구체적 타당성 측면에서는 타당하다.
이 사건은 매도인에 대해서 부당이득, 손해배상 어느 것도 청구하지 못한다.
② 매수인이 태양광 사업을 하려고 했는데 공법상 규제로 인하여 사업이 늦어지고 손해가 발생한 것은 사실이고 여기에 피고(울주군)의 잘못이 인정된다.
전체적인 형평을 고려할 때 원심이 1,100만 원(원고의 변호사 비용 정도)을 인정한 것은 적절해 보인다.
나. 대상판결의 판시요지
대상판결은 토지이용규제법 제5조, 제8조의 절차를 준수하여 규제지역으로서 효력이 있는 경우에 국토이용정보체계 등재의무가 있다는 점을 명확히 하고, 국토이용정보체계 등재의무가 토지를 거래하고 이용하는 국민 개개인의 이익을 보호하기 위해 설정된 것으로서 제3자 보호성이 인정됨을 전제로 하여 그 등재의무 위반행위에 대해 국가배상책임을 인정하였다.
