【판례】《서울광장의 무단점유에 대한 변상금 부과 시 무단점유 판단 기준 및 변상금 산정방식(대법원 2019. 9. 9. 선고 2018두48298 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕
1. 판결의 요지 : [서울광장 무단점유시 변상금 산정기준에 관한 사건]
【판시사항】
[1] 사용·수익허가 없이 행정재산을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용·수익하거나 점유하는 경우, 공유재산 및 물품관리법 제81조 제1항에서 정한 변상금 부과대상인 ‘무단점유’에 해당하는지 여부(적극)
[2] 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례에서 정한 바에 따라 광장사용신고 및 서울특별시장의 사용신고 수리를 거치지 않은 채 서울광장을 무단사용한 경우, 공유재산 및 물품관리법상 변상금 부과대상인 무단점유에 해당하는지 여부(적극)
[3] 공유재산 및 물품관리법 시행령 제14조 제2항의 위임에 따라 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례 제10조 제1항 [별표]에서 정한 ‘서울광장 사용료 기준’을 서울광장의 무단점유에 따른 변상금 산정·부과에 적용할 수 있는지 여부(소극) 및 서울광장의 무단점유에 따른 변상금을 산정하는 방법
【판결요지】
[1] 공유재산 및 물품관리법(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제1조, 제6조 제1항, 제20조, 제22조, 제81조 제1항 본문의 내용과 변상금 제도의 입법 취지에 비추어 보면, 사용·수익허가 없이 행정재산을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용·수익하거나 점유하는 경우 공유재산법 제81조 제1항에서 정한 변상금 부과대상인 ‘무단점유’에 해당하고, 반드시 그 사용이 독점적·배타적일 필요는 없으며, 점유 부분이 동시에 일반 공중의 이용에 제공되고 있다고 하여 점유가 아니라고 할 수는 없다.
[2] 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례(이하 ‘서울광장조례’라 한다) 제2조 제1호는 “사용”이란 서울광장의 일부 또는 전부를 이용함으로써 불특정 다수 시민의 자유로운 광장 이용을 제한하는 행위를 말한다고 규정하고 있으나, 서울광장의 일부를 유형적·고정적으로 점유하는 경우에는 점유 부분에 대한 불특정 다수 시민의 광장 이용이 제한될 것이므로, 서울광장조례에서 정한 바에 따라 광장사용신고 및 서울특별시장의 사용신고 수리를 거치지 않은 채 서울광장을 무단사용한 경우에는 공유재산 및 물품관리법상 변상금 부과대상인 무단점유에 해당한다고 보아야 한다. 즉, 서울광장조례의 서울광장 “사용” 정의규정에 따라 변상금 부과대상인 무단점유인지에 관한 판단이 달라진다고 볼 수는 없다.
[3] 서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례(이하 ‘서울광장조례’라 한다)의 법적 성질과 변상금에 관한 법리를 기초로 공유재산 및 물품관리법 시행령 제14조 제2항의 위임에 따라 서울광장조례 제10조 제1항 [별표]에서 500㎡를 최소 사용면적으로 하여 서울광장의 광장사용료 기준을 정하고 있는 ‘서울광장 사용료 기준’의 규정 내용을 살펴보면, 서울광장 사용료 기준은 서울광장의 사용·수익허가 또는 사용신고 수리에 적용되는 기준일 뿐이고, 이를 서울광장의 무단점유에 따른 변상금 산정·부과에 적용할 수는 없다. 서울광장의 무단점유에 따른 변상금은 공유재산 및 물품관리법령에서 정한 ‘무단점유면적 × 해당 공유재산의 면적단위별 평정가격 × 무단점유기간/연 × 사용요율 × 120%’의 계산식에 실제 무단점유면적과 공유재산 및 물품관리법 시행령 제14조 제1항의 위임에 따라 서울특별시 공유재산 및 물품관리 조례 제22조에서 정한 사용요율을 적용하여 산정·부과하여야 한다.
2. 사안의 개요 및 쟁점
⑴ 위 판결의 쟁점은, ① 서울광장의 무단점유 해당 여부에 관한 판단기준, ② 서울광장을 무단점유한 자에 대하여 부과하는 변상금의 산정기준이다.
⑵ 사용·수익허가 없이 행정재산을 유형적·고정적으로 특정한 목적을 위하여 사용·수익하거나 점유하는 경우 공유재산 및 물품관리법(이하 ‘공유재산법’이라 한다) 제81조 제1항에서 정한 변상금 부과대상인 ‘무단점유’에 해당한다고 봄이 타당하고, 반드시 그 사용이 독점적·배타적일 필요는 없으며, 점유 부분이 동시에 일반 공중의 이용에 제공되고 있다고 하여 점유가 아니라고 할 수는 없다(대법원 1993. 5. 11. 선고 92누13325 판결, 대법원 2004. 10. 15. 선고 2002다68485 판결 참조).
서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례(이하 ‘서울광장조례’라 한다) 제2조 제1호는 서울광장의 “사용”이란 서울광장의 일부 또는 전부를 이용함으로써 불특정 다수 시민의 자유로운 광장 이용을 제한하는 행위를 말한다고 규정하고 있으나, 서울광장의 일부를 유형적·고정적으로 점유하는 경우에는 점유 부분에 대한 불특정 다수 시민의 광장 이용이 제한될 것이므로, 서울광장조례에서 정한 바에 따라 광장사용신고 및 서울특별시장의 사용신고 수리를 거치지 않은 채 서울광장을 무단사용한 경우에는 공유재산법상 변상금 부과대상인 무단점유에 해당한다고 보아야 한다. 즉, 서울광장조례의 서울광장 “사용” 정의규정에 따라 변상금 부과대상인 무단점유인지에 관한 판단이 달라진다고 볼 수는 없다.
⑶ 공유재산법 시행령 제14조 제2항의 위임에 따라 서울광장조례 제10조 제1항 [별표] ‘광장사용료 기준’은 500㎡를 ‘최소 사용면적’으로 하여 서울광장의 광장사용료 기준을 정하고 있다(서울광장의 사용 및 관리에 관한 조례 시행규칙 제9조 [별표] ‘광장사용료 기준’도 서울광장조례 제10조 제1항 [별표] ‘광장사용료 기준’과 동일하게 규정하고 있다. 이하 서울광장조례 별표와 위 규칙 별표를 통틀어 ‘서울광장 사용료 기준’이라 한다).
서울광장 사용료 기준은 서울광장의 사용·수익허가 또는 사용신고 수리에 적용되는 기준일 뿐이고, 이를 서울광장의 무단점유에 따른 변상금 산정·부과에 적용할 수는 없다고 보아야 한다. 서울광장의 무단점유에 따른 변상금은 공유재산법령에서 정한 ‘무단점유면적 × 해당 공유재산의 면적단위별 평정가격 × 무단점유기간/연 × 사용요율 × 120%’의 계산식에 실제 무단점유면적과 공유재산법 시행령 제14조 제1항의 위임에 따라 서울특별시 공유재산 및 물품관리 조례 제22조에서 정한 사용요율을 적용하여 산정·부과하여야 한다.
⑷ 주간에는 서울광장에서 대형 천막이 설치된 자전거를 세워놓고 1인 시위를 하고, 야간에는 서울특별시청사 부지에 텐트를 설치한 후 취침한 원고에 대하여 무단점유를 이유로 한 변상금이 부과된 사안에서, 원심이 변상금 부과대상인 ‘무단점유’에 해당한다고 판단한 것은 적절하나, ‘서울광장’을 무단점유한 부분에 대하여 ‘서울광장 사용료 기준’을 그대로 적용하여 변상금을 산정·부과하여야 한다고 판단한 것은 위법하므로 파기환송한 사례이다.
3. 서울광장의 무단점유에 대한 변상금 부과 시 무단점유 판단 기준 및 변상금 산정방식 [이하 대법원판례해설 제121호, 김지현 P.582-605 참조]
가. 서울광장의 사용신고와 사용료 징수
⑴ 서울광장의 사용 및 관리
① 서울시는 종전의 서울 중구 태평로1가, 태평로2가, 을지로1가, 정동 일대 13,207㎡ ‘시청 앞 광장’을 잔디광장과 화강석광장으로 구분․조성하여 ‘서울광장’으로 명명한 후 2004. 5. 1.부터 시민에게 개방해 오고 있으며, 서울광장의 사용 및 관리에 필요한 사항을 규정하기 위하여 2004. 5. 20. 서울광장조례(서울특별시조례 제4187 호)를 제정하였다.
② 서울광장조례의 목적은 시민의 건전한 여가선용과 문화활동, 공 익적 행사 및 집회와 시위의 진행 등을 위한 서울광장의 사용 및 관리에 필요한 사항을 규정하기 위한 것이다(제1조).
⑵ 사용신고
① 구 서울광장조례(2010. 9. 27. 서울특별시조례 제5031호로 개정되기 전의 것)에서 는 서울광장의 이용이 피고의 ‘허가’사항으로 되어 있었으나, 2010. 9. 27. 서울광장조례개정으로 ‘신고’사항으로 변경되었다.
‘서울광장 사용신고 수리행위’의 법적 성격은 공유재산법상 ‘사용․수익허가’라고 봄이 타당하다.
② ‘서울광장’에서 ‘집회 내지 시위’를 하는 경우 ‘서울광장 사용신고’와 ‘집회․시위 신고’는 별개로 이루어져야 한다.
집회․시위 자체는 집시법을 준수하여 이루어져 위법하지 않다고 하더라도, 공유재산법상 사용․수익허가를 받지 않고 공유재산을 점유하여 집회․시위를 하였다면, 공유재산법 제81조의 ‘무단점유’에 해당하므로 변상금 부과 대상이 될 수 있다.
③ 다만 원고와 같은 1인 시위는 집시법상 신고대상이 아니다.
⑶ 사용료 기준
지방자치단체의 장이 행정재산의 사용․수익을 허가하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수한다(공유재산법 제22조 제1항).
서울광장과 시청사 부지는 서울시 소유의 행정재산이다(공유재산법 제4조, 제5조).
나. 서울광장 무단점유에 대한 변상금 부과 등
⑴ 변상금의 의의, 취지 등
① 변상금은 사용허가나 대부계약 없이 국유재산 또는 공유재산을 사용․수익하거나 점유한 자, 즉 무단점유자에게 부과하는 금액이다(국유재산법 제2조 제9호, 공유 재산법 제81조 제1항).
② 사용료 또는 대부료보다 할증된 금액의 변상금을 부과․징수하는 목적은 국유재산의 사용․수익으로 인한 이익의 환수를 넘어 국유재산의 효율적인 보존․관리라는 공익을 실현하는 데 있고(대법원 2014. 7. 16. 선고 2011다76402 전원합의체 판 결), 무단점유에 대한 징벌적인 의미가 있다(대법원 2000. 1. 14. 선고 99두9735 판결 참조).
③ 변상금 부과처분은 국유재산의 경우 중앙관서의 장 등이(국유재산법 제72조 제1 항), 공유재산의 경우 지방자치단체의 장이 부과한다(공유재산법 제81조 제1항).
⑵ 이 사건 처분에 대한 검토
① 공유재산법 제81조 제1항은 “무단점유를 한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액을 징수한다.”라고 규정하고 있으므로, 변상금 징수요건에 해당하면 반드시 변상금 부과처분을 해야 한다.
② 그러나 변상금의 액수 산정에 관하여는 근거법령의 내용과 규정형식을 고려하여 재량 유무를 판단하여야 한다.
⑶ ‘무단점유’ 해당 여부
① 부정설(제1심)과 긍정설(원심)의 대립이 있다.
대상판결은 이 사건 시위가 서울광장을 무단점유한 경우에 해당한다고 판단하였다.
② 이 사건 시위용품을 장시간 비치하거나 텐트를 설치하여 취침을 하는 것이 1인 시위의 본질적인 내용이라거나 1인 시위를 위하여 반드시 필요한 조치라고 볼 수 없고, 공용재산을 점유․사용하지 않는 방법으로도 충분히 자신의 의사를 다중에게 표시할 수 있다고 보았다.
⑷ 서울광장의 무단점유에 대한 변상금 산정기준의 위법성
① ‘최소 사용면적’ 기준설(적법설, 원심)과 ‘실제 사용면적’ 기준설(위법설, 제1심)의대립이 있다.
대법원은 실제 사용면적 기준설을 채택하였다.
② 대상판결은 공유재산법령의 내용, 변상금 제도의 취지 및 성격 등을 고려하면, 변상금부과시 기준이 되는 ‘사용료’는 ‘실제 사용면적’에 대한 사용료라고 해석함이 타당하다고 판단하였다.
