【판례<소하천정비법과 손실보상>】《소하천정비법에 따라 소하천구역으로 편입된 토지의 소유자가 사용ㆍ수익에 관한 권리행사에 제한을 받아 손해를 입고 있는 경우 관리청을 상대로 손해배상이나 부당이득의 반환을 청구할 수 있는지 여부(소극)(대법원 2021. 12. 30. 선고 2018다284608 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕
1. 판결의 요지 : [소하천구역 소유자가 관리청을 상대로 부당이득반환청구를 하는 사건]
【판시사항】
구 소하천정비법에 따라 소하천구역으로 편입된 토지의 소유자가 사용·수익에 관한 권리행사에 제한을 받아 손해를 입고 있는 경우, 관리청을 상대로 손해배상이나 부당이득의 반환을 청구할 수 있는지 여부(소극)
【판결요지】
토지가 구 소하천정비법(2016. 1. 27. 법률 제13919호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)에 의하여 소하천구역으로 적법하게 편입된 경우 그로 인하여 그 토지의 소유자가 사용·수익에 관한 권리행사에 제한을 받아 손해를 입고 있다고 하더라도 구 소하천정비법 제24조에서 정한 절차에 따라 손실보상을 청구할 수 있음은 별론으로 하고, 관리청의 제방 부지에 대한 점유를 권원 없는 점유와 같이 보아 손해배상이나 부당이득의 반환을 청구할 수 없다.
2. 사안의 개요 및 쟁점
가. 사실관계
⑴ 남양주시장은 2000. 1. 10. 송천리 토지(원고 소유)를 지나는 소래비천을 구 소하천정비법(2016. 1. 27. 법률 제13919호로 개정되기 전의 것)에 따른 소하천으로 지정ㆍ고시하였다.
⑵ 피고는 ‘송천리 토지’ 중 일부(‘이 사건 부지’)를 도로로 사용하였다.
⑶ 원고는 피고가 권한 없이 원고 소유인 송천리 토지를 점유하여 차임 상당의 부당이득을 얻고 있음을 이유로 피고에 대하여 부당이득 반환을 구하는 이 사건 소를 제기하였다.
⑷ 원심은 ‘이 사건 부지’가 구 하천법(1999. 2. 8. 법률 제5893호로 전부 개정된 것)에 따른 하천구역에 포함되지 않아 피고의 이 사건 부지의 점유ㆍ사용은 적법한 권원이 없다고 보았으나, 대법원은 원심판결을 파기환송하였다.
나. 쟁점
⑴ 이 사건의 쟁점은, 구 소하천정비법(2016. 1. 27. 법률 제13919호로 개정되기 전의 것)에 따른 소하천구역에 편입된 토지의 소유자가 관리청을 상대로 점유사용에 대한 부당이득반환청구를 할 수 있는지 여부이다.
⑵ ○○천은 소하천으로 구 소하천정비법(2016. 1. 27. 법률 제13919호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)의 적용을 받으므로, 토지가 소하천구역으로 편입되는지 여부는 구 소하천정비법에 따라 판단하여야 한다. 토지가 구 소하천정비법에 의하여 소하천구역으로 적법하게 편입된 경우 그로 인하여 그 토지의 소유자가 사용․수익에 관한 권리행사에 제한을 받아 손해를 입고 있다고 하더라도 구 소하천정비법 제24조에서 정한 절차에 따라 손실보상을 청구할 수 있음은 별론으로 하고, 관리청의 제방 부지에 대한 점유를 권원 없는 점유와 같이 보아 손해배상이나 부당이득의 반환을 청구할 수 없다(대법원 1990. 2. 27. 선고 88다카7030 판결, 대법원 1994. 11. 18. 선고 93다30686 판결 등 참조).
⑶ 구 소하천정비법 제2조 제2호 (나)목은 소하천부속물이 설치된 토지의 구역을 소하천구역으로 정하였고, 같은 조 제3호는 제방을 소하천부속물 중 하나로 정하였다. 그러나 구 소하천정비법은 구 하천법처럼 소하천부속물이 되기 위해서는 관리청이 이를 직접 설치하거나 설치자의 동의를 받을 것을 요건으로 정하고 있지 않다.
⑷ 이 사건 부지가 ○○천의 제방 부지에 해당할 경우 관리청이 이를 직접 설치하였는지 또는 설치자의 동의를 받았는지에 관계없이 소하천구역에 해당할 수 있다. 만약 이 사건 부지가 소하천구역에 해당한다면 원고는 구 소하천정비법의 적용을 받아 이 사건 부지에 관한 권리행사가 제한됨으로써 손해를 입었다고 하더라도 피고가 이 사건 부지를 도로로 사용하는 것에 대하여 권원 없는 점유와 같이 보아 부당이득의 반환을 구할 수 없다.
⑸ ○○천 제방 부지(이 사건 부지)를 소유하고 있는 원고가 이 사건 부지에 도로를 설치하여 사용하는 관리청(지방자치단체)을 상대로 부당이득반환청구를 한 사안이다.
원심은 이 사건 부지를 지나는 하천이 소하천법이 적용되는 소하천임에도 하천법을 기준으로 이 사건 부지에 있는 제방이 관리청이 설치하였거나 관리청이 설치자의 동의를 받았다는 증명이 없다고 보아 제방은 하천부속물이 아니고 이 사건 부지도 하천구역이 아니라고 판단하였다.
그러나 대법원은 이러한 판단은 법률을 잘못 적용한 것이고 구 소하천법이 적용되는 소하천부속물의 경우 관리청이 직접 설치하거나 설치자의 동의를 받을 것을 요건으로 하지 않으므로 이 사건 부지는 소하천구역에 해당할 수 있다고 판단하였다.
⑹ 또한 이 사건 부지가 소하천구역일 경우 그 소유자의 권리행사가 제한되고 관리청이 이를 점유사용하더라도 권원 없는 점유로 볼 수 없다는 이유로 토지소유자의 부당이득반환청구를 부정하였다.
3. 소하천정비법과 손실보상 [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 민성철 P.1534-1537 참조]
가. 관련 규정
● 구 소하천정비법 (2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정되기 전의 것) ※ 이 사건 부지가 소하천으로 지정ㆍ고시된 2000. 1. 10.을 기준한 적용법령임
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. “소하천”이라 함은 하천법의 적용 또는 준용을 받지 아니하는 하천으로서 제3조의 규정에 의하여 그 명칭과 구간이 지정·고시된 것을 말한다.
2. “소하천구역”이라 함은 다음 각목의 1에 해당하는 구역을 말한다.
가. 소하천의 형상과 기능을 유지하고 있는 토지의 구역
나. 소하천부속물이 설치된 토지의 구역
다. 제방이 있는 곳은 그 제방으로부터 물이 흐르는 측의 토지의 구역
3. “소하천부속물”이라 함은 소하천의 이용·관리에 필요한 제방, 호안, 보, 수문등 시설 또는 공작물을 말한다.
● 제3조(소하천의 지정 및 관리청)
① 소하천은 시장·군수 또는 자치구의 구청장이 지정한다. ② 시장·군수 및 자치구의 구청장이 제1항의 규정에 의하여 소하천을 지정한 때에는 행정자치부령이 정하는 바에 의하여 그 명칭과 구간을 고시하여야 한다. 이를 변경하거나 폐지하는 때에도 또한 같다.
③ 소하천의 정비와 그 유지관리는 이 법 또는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 소하천을 지정한 시장·군수 및 자치구의 구청장(이하 ‘구청장’이라 한다)이 이를 관장한다.
● 제24조(공용부담등으로 인한 손실보상)
① 제8조의 규정에 의한 시행계획에 따른 소하천의 정비, 제18조의 규정에 의한 관리청의 처분 또는 명령, 제19조제2항의 규정에 의한 시·도지사의 처분 또는 명령으로 인하여 손실을 입은자가 있을 때에는 관리청은 그 손실을 보상하여야 한다.
② 제1항의 규정에 의한 손실보상에 있어서는 관리청은 손실을 입은 자와 협의하여야 한다. 이 경우 협의가 성립되지 아니하거나 협의를 할 수 없을 때에는 관리청은 스스로 결정한 금액을 손실을 입은 자에게 지급하여야 한다.
③ 제2항 후단의 규정에 의한 보상에 대하여 불복이 있는 자는 보상금의 지급을 받은 날부터 30일 이내에 토지수용법 제28조의 규정에 의한 관할토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다.
④ 제1항의 경우에 당해 손실이 제18조제1항제3호의 규정에 의한 사유로 인한 것인 때에는 관리청은 그 사업을 시행하는 자로 하여금 그 손실의 전부 또는 일부를 보상하게 할 수 있다.
나. 위 규정의 취지
⑴ 구 소하천정비법은 제24조에서 손실보상에 관한 규정을 두고 있다.
⑵ 아래 구 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 개정된 것)에 관한 대법원 2006. 5. 18. 선고 2004다6207 전원합의체 판결과 구별해야 한다.
◎ 대법원 2006. 5. 18. 선고 2004다6207 전원합의체 판결
[1] 법률 제3782호 하천법 중 개정법률(이하 '개정 하천법'이라 한다)은 그 부칙 제2조 제1항에서 개정 하천법의 시행일인 1984. 12. 31. 전에 유수지에 해당되어 하천구역으로 된 토지 및 구 하천법(1971. 1. 19. 법률 제2292호로 전문 개정된 것)의 시행으로 국유로 된 제외지 안의 토지에 대하여는 관리청이 그 손실을 보상하도록 규정하였고, ‘법률 제3782호 하천법 중 개정법률 부칙 제2조의 규정에 의한 보상청구권의 소멸시효가 만료된 하천구역 편입토지 보상에 관한 특별조치법’ 제2조는 개정 하천법 부칙 제2조 제1항에 해당하는 토지로서 개정 하천법 부칙 제2조 제2항에서 규정하고 있는 소멸시효의 만료로 보상청구권이 소멸되어 보상을 받지 못한 토지에 대하여는 시·도지사가 그 손실을 보상하도록 규정하고 있는바, 위 각 규정들에 의한 손실보상청구권은 모두 종전의 하천법 규정 자체에 의하여 하천구역으로 편입되어 국유로 되었으나 그에 대한 보상규정이 없었거나 보상청구권이 시효로 소멸되어 보상을 받지 못한 토지들에 대하여, 국가가 반성적 고려와 국민의 권리구제 차원에서 그 손실을 보상하기 위하여 규정한 것으로서, 그 법적 성질은 하천법 본칙(본칙)이 원래부터 규정하고 있던 하천구역에의 편입에 의한 손실보상청구권과 하등 다를 바가 없는 것이어서 공법상의 권리임이 분명하므로 그에 관한 쟁송도 행정소송절차에 의하여야 한다.
[2] 하천법 부칙(1984. 12. 31.) 제2조와 ‘법률 제3782호 하천법 중 개정법률 부칙 제2조의 규정에 의한 보상청구권의 소멸시효가 만료된 하천구역 편입토지 보상에 관한 특별조치법’ 제2조, 제6조의 각 규정들을 종합하면, 위 규정들에 의한 손실보상청구권은 1984. 12. 31. 전에 토지가 하천구역으로 된 경우에는 당연히 발생되는 것이지, 관리청의 보상금지급결정에 의하여 비로소 발생하는 것은 아니므로, 위 규정들에 의한 손실보상금의 지급을 구하거나 손실보상청구권의 확인을 구하는 소송은 행정소송법 제3조 제2호 소정의 당사자소송에 의하여야 한다.
다. 하천법의 개정과 하천구역 편입방식 및 손실보상 규정의 변화
⑴ 연혁과 변화
① 1971년 이전 : 하천구역 결정고시
② 1971년 하천법 : 하천구역 법정제도. 가.목 손실보상 규정 없음
③ 1984년 하천법 : 하천구역 법정제도. 가.목 손실보상 규정 있음. 부칙 경과규정
④ 2007년 하천법 : 하천구역 결정고시
⑵ 대법원 2006. 5. 18. 선고 2004다6207 전원합의체 판결은, 헌법상 정당보상원칙에 비추어, 하천구역에 편입되는 순간 당연히 손실보상청구권이 발생했다고 봄을 전제하여, 행정청의 별도의 처분 없이도 권리를 취득한다고 본 판결이다.
⑶ 대법원 1994. 11. 18. 선고 93다30686 판결과의 비교
◎ 대법원 1994. 11. 18. 선고 93다30686 판결 : 토지가 하천법에 의하여 준용하천구역으로 적법하게 편입되었다면 소유자가 이로 인하여 사용수익에 관한 사권의 행사에 제한을 받아 손해를 입고 있다고 하여도, 같은 법 제74조 소정의 절차에 따라 손실보상을 청구할 수 있음은 별론으로 하고, 준용하천의 관리청인 지방자치단체의 점유를 권원 없는 점유와 같이 보아 손해배상이나 부당이득의 반환을 청구할 수 없다.
⑷ 대상판결의 판시내용
“사정이 이러하다면 원심으로서는 이 사건 부지가 구 소하천정비법의 적용을 받는 소하천구역인지, 피고가 이 사건 부지를 도로로 점유·사용하는 것에 적법한 권원이 있는지 등을 심리하여 피고에게 원고에 대한 부당이득반환의무가 있는지를 판단하였어야 했다. 그런데도 원심은 이러한 사정을 살피지 않은 채 곧바로 이 사건 부지에 구 하천법을 적용하여 이 사건 부지가 하천구역에 포함되지 않는다고 판단하고, 이를 전제로 피고의 원고 1에 대한 부당이득반환의무를 인정하였다. 이러한 원심의 판단에는 구 소하천정비법에서 정하는 소하천구역에 관한 법리를 오해하여 필요한 심리를 다하지 않음으로써 판결에 영향을 미친 잘못이 있다. 이를 지적하는 상고이유 주장은 이유 있다. 한편 소래비천의 소하천구역 변경 등으로 이 사건 부지 중 일부가 소하천구역에서 제외되었을 가능성이 있다. 만약 이 사건 부지 중 일부가 소하천구역에서 제외되었다면 그 부분에 대해서는 피고가 부당이득반환의무를 부담할 수도 있으므로, 이 사건 부지 중 소하천구역에서 제외된 부분이 어디인지를 특정하여 피고의 부당이득반환의 범위를 판단할 필요가 있음을 지적해 둔다.”
⑸ 손실보상청구권침해 자체가 손해
대법원 2021. 11. 11. 선고 2018다204022 판결은 다음과 같이 판시하여, 손실보상청구권 침해 자체를 손해로 인정한 것으로 볼 수 있다.
“공익사업의 시행자인 피고는 공사에 착수하기 전 임차인인 원고들에게 영업손실 보상금을 지급할 의무가 있는데도 보상액을 지급하지 않고 공사에 착수하였다. 원고들은 영업손실 보상금을 받지 못한 채 영업장에서 영업을 계속할 수 없었고 그 과정에서 위와 같은 공사를 하는 것을 승낙하였다고 볼 자료가 없다. 피고는 영업손실보상을 구하는 원고들의 협의요청을 거부하였을 뿐 아니라 재결신청청구도 거부하여 원고들로 하여금 재결절차 등을 통하여 영업손실보상을 받을 수 없도록 하였다. 따라서 피고는 원고들에게 손실보상청구권을 침해한 손해를 배상할 책임이 있다.”
