【토지보상법상의 지장물 보상방법, 토지보상법상 지장물인도청구】《공익사업의 시행자가 이전비용에 못 미치는 물건의 가격으로 보상하는 경우 지장물의 소유자에 대하여 그 지장물의 철거 등을 요구할 수 있는지 여부(대법원 2021. 5. 7. 선고 2018다256313 판결), 도시개발사업의 시행자가 사업시행에 방해가 되는 지장물에 관하여 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제75조 제1항 단서 제2호에 따라 지장물의 가격으로 보상한 경우, 지

【토지보상법상의 지장물 보상방법, 토지보상법상 지장물인도청구】《공익사업의 시행자가 이전비용에 못 미치는 물건의 가격으로 보상하는 경우 지장물의 소유자에 대하여 그 지장물의 철거 등을 요구할 수 있는지 여부(대법원 2021. 5. 7. 선고 2018다256313 판결), 도시개발사업의 시행자가 사업시행에 방해가 되는 지장물에 관하여 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제75조 제1항 단서 제2호에 따라 지장물의 가격으로 보상한 경우, 지장물의 소유자는 같은 법 제43조에 따라 사업시행자에게 지장물을 인도할 의무가 있는지 여부(대법원 2022. 11. 17. 선고 2022다242342 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕

 

1. 토지보상법상의 지장물(支障物) [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 민성철 P.885-891 참조]

 

가. 관련조항

 

* 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제75조(건축물등 물건에 대한 보상)

① 건축물·입목·공작물과 그 밖에 토지에 정착한 물건(이하 “건축물등”이라 한다)에 대하여는 이전에 필요한 비용(이하 “이전비”라 한다)으로 보상하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 물건의 가격으로 보상하여야 한다.

1. 건축물등을 이전하기 어렵거나 그 이전으로 인하여 건축물등을 종래의 목적대로 사용할 수 없게 된 경우

2. 건축물등의 이전비가 그 물건의 가격을 넘는 경우

3. 사업시행자가 공익사업에 직접 사용할 목적으로 취득하는 경우

 

나. 지장물의 개념

 

공익사업의 사업부지 확보 과정에서 토지에 정착한 건축물, 입목, 공작물 등이 공익사업에 필요하다면 사업시행자는 토지보상법에 따라 이를 수용하여 소유권을 취득하고 사업을 계속 추진하면 된다.

반면, 위 건축물 등이 공익사업 자체에 필요한 것은 아니고 토지만이 필요한 경우, 위 건축물 등은 수용의 대상이 되는 것이 아니라 철거 또는 이전의 대상이 될 뿐이다.

이와 같이 수용 대상 토지에 정착하였으나 공익사업에 필요 없는 건축물 등을 일반적으로 지장물(支障物)이라고 한다[토지보상법 시행규칙 제3조 제2호 "지장물"이라 함은 공익사업시행지구내의 토지에 정착한 건축물ㆍ공작물ㆍ시설ㆍ입목ㆍ죽목 및 농작물 그 밖의 물건 중에서 당해 공익사업의 수행을 위하여 직접 필요하지 아니한 물건을 말한다].

 

다. 지장물에 대한 보상 방법

 

⑴ 사업시행자가 건축물 등이 공익사업에 필요하지 않다고 보아 토지만 수용한다 하더라도, 그 지상의 건축물 등의 소유자로서는 건축물 등을 그 용도대로 사용할 수 없게 되므로, 소유자로서는 다른 곳으로 이전하여 사용하려면 이전비에 대한 보상이, 만약 그러한 이전이 불가능하다면 그에 대한 일정한 보상이 필요하다.

 

⑵ 이를 규율하는 토지보상법 제75조 제1항은 지장물에 관하여 원칙적으로 ‘이전비’를, 예외적으로 ‘물건의 가격’을 보상하도록 정하고 있다.

입법 연혁적으로는 구 토지수용법(1962년)이 1900년 일본의 개정 토지수용법과 동일한 내용으로 ‘이전비 보상’을 원칙으로 규정한 것이 현재에 이르렀다.

과거 일본의 1900년대 건축물은 대부분 목조 건축물로서 해제 및 이전이 용이한 구조였으나, 현대 건축물은 거의 대부분이 철근콘크리트 건물이어서 이전이 사실상 불가능하므로, 위 규정이 현재 건축물의 구조와 부합하지 않는다.

실무적으로도 법률상 예외인 물건의 가격 보상이 더 보편적으로 이루어진다. 이전비 보상은 지장물이 이전이 용이한 ‘수목’ 등일 때에만 가능한 경우가 대부분이다.

 

라. 가격 보상을 한 사업시행자가 지장물의 소유권을 취득하는지 여부(= 소극)

 

⑴ 토지보상법은 공법에 해당하여 사법과는 그 규율목적, 내용, 형식 등을 달리한다. 토지보상법은 토지를 협의 또는 수용에 의하여 취득하는 방법이나 이에 대하여 어떻게 손실을 보상할 것인지를 규정할 뿐, 그로 인하여 소유권 등 사법상 법률관계의 변동이 초래됨에도 불구하고 이에 대하여는 명시적인 규정을 두고 있지 않은 경우가 많다.

토지보상법 제75조 제1항 단서 제1, 2호에 따라 지장물에 대하여 이전비가 아니라 가격 보상이 이루어지는 경우에도, ① 지장물의 소유권은 누구에게 귀속되는지, ② 지장물의 철거 또는 이전의무는 누가 부담하는지에 관하여는 명시적인 규정이 없다.

 

⑵ 민법이 물권변동에 관하여 성립요건주의를 채택하고 있음을 고려할 때, 사업시행자가 토지보상법 제75조 제1항 단서에 따라 물건의 가격으로 보상하였다 하여 지장물에 대한 등기(부동산의 경우) 내지 점유 이전(동산의 경우)과 같은 소유권 취득의 요건을 곧바로 갖추었다고 보기는 어렵다.

토지보상법 제45조가 수용의 효과로서 소유권 이전에 관하여 정하고 있는 것과는 달리, 토지보상법 제75조 제1항 단서에 의한 가격 보상의 경우에는 소유권 이전에 관한 명시적인 규정도 없으므로, 법률 규정에 의하여 소유권이 변동되는 경우라고 볼 수도 없다.

판례도 같은 취지에서 사업시행자가 가격 보상을 한 경우 지장물의 소유권 자체를 취득하지는 않는다고 보고 있다[대법원 2014. 9. 4. 선고 2013다89549 판결은 사업시행자가 토지보상법 제75조 제1항 제2호에 따라 지장물의 취득가를 보상한 사안에서, 소유자를 상대로 하여 지장물의 인도를 청구한 경우인데, “공익사업법 제75조 제1항 단서 제2호에 따라 물건의 가격으로 보상한 경우라도, 시행자가 해당 물건을 취득하는 수용의 절차를 거치지 아니한 이상 그 보상만으로 해당 물건의 소유권까지 취득한다고 보기는 어렵다(대법원 2012. 4. 13. 선고 2010다94960 판결 참조)”고 판시함].

 

⑶ 단, 사업시행자는 해당 지장물에 대한 ‘철거･폐기 등 처분권한’을 취득한 것으로 해석된다[대법원 2012. 4. 13. 선고 2010다94960 판결은 지장물의 소유자가 사업시행자를 상대로 지장물의 멸실로 인한 소유권 침해 등을 들어 손해배상을 청구한 사안에서 “사업시행자가 사업시행에 방해가 되는 지장물에 관하여 법 제75조 제1항 단서 제2호에 따라 이전에 소요되는 실제 비용에 못 미치는 물건의 가격으로 보상한 경우, 사업시행자가 당해 물건을 취득하는 제3호와 달리 수용의 절차를 거치지 아니한 이상 사업시행자가 그 보상만으로 당해 물건의 소유권까지 취득한다고 보기는 어렵겠으나, (중략) … 이러한 경우 지장물의 소유자로서도 사업시행에 방해가 되지 않는 상당한 기한 내에 위 시행규칙 제33조 제4항 단서에 따라 스스로 위 지장물 또는 그 구성부분을 이전해 가지 않은 이상 사업시행자의 지장물제거와 그 과정에서 발생하는 물건의 가치 상실을 수인하여야 할 지위에 있다”고 판시함].

 

2. 지장물의 소유자가 해당 지장물의 이전의무 등을 부담하는지 여부 [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 민성철 P.885-891 참조]

 

가. 관련 규정

 

* 토지보상법 제43조(토지 또는 물건의 인도 등)

토지소유자 및 관계인과 그 밖에 토지소유자나 관계인에 포함되지 아니하는 자로서 수용하거나 사용할 토지나 그 토지에 있는 물건에 관한 권리를 가진 자는 수용 또는 사용의 개시일까지 그 토지나 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전하여야 한다. [위반시 형사처벌 대상이 됨(토지보상법 제95조의2)]

* 제75조(건축물등 물건에 대한 보상)

⑥ 제1항부터 제4항까지의 규정에 따른 물건 및 그 밖의 물건에 대한 보상액의 구체적인 산정 및 평가방법과 보상기준은 국토교통부령으로 정한다.

* 제89조(대집행)

① 이 법 또는 이 법에 따른 처분으로 인한 의무를 이행하여야 할 자가 그 정하여진 기간 이내에 의무를 이행하지 아니하거나 완료하기 어려운 경우 또는 그로 하여금 그 의무를 이행하게 하는 것이 현저히 공익을 해친다고 인정되는 사유가 있는 경우에는 사업시행자는 시·도지사나 시장·군수 또는 구청장에게 「행정대집행법」에서 정하는 바에 따라 대집행을 신청할 수 있다. 이 경우 신청을 받은 시·도지사나 시장·군수 또는 구청장은 정당한 사유가 없으면 이에 따라야 한다.

* 토지보상법 시행규칙 제33조(건축물의 평가)

④ 물건의 가격으로 보상한 건축물의 철거비용은 사업시행자가 부담한다. 다만, 건축물의 소유자가 당해 건축물의 구성부분을 사용 또는 처분할 목적으로 철거하는 경우에는 건축물의 소유자가 부담한다.

* 제36조(공작물 등의 평가)

① 제33조 내지 제35조의 규정은 공작물 그 밖의 시설(이하 “공작물등”이라 한다)의 평가에 관하여 이를 준용한다

 

나. 이전이 가능한 경우(제75조 제1항 본문에 따른 이전비 보상의 경우)

 

① 이전비 보상이 이루어진 경우에도 여전히 해당 지장물의 소유권은 소유자에게 귀속되므로, 소유자는 수목 등 지장물을 이전할 의무가 있다(토지보상법 제43조).

 

② 만약 소유자가 이를 이전하지 아니할 경우, 물건의 이전은 ‘대체적 작위의무8)’에 해당하므로 토지보상법 제89조에 따라 행정대집행의 대상이 된다[행정대집행법 제2조(대집행과 그 비용징수) 법률(중략)에 의하여 직접 명령되었거나 또는 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 아니하는 경우 다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란하고 또한 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때에는 당해 행정청은 스스로 의무자가 하여야 할 행위를 하거나 또는 제3자로 하여금 이를 하게 하여 그 비용을 의무자로부터 징수할 수 있다].

 

다. 이전이 불가능하거나 이전에 드는 비용이 물건의 가격을 넘는 경우(제75조 제1항 단서 제1, 2호에 따른 가격 보상의 경우)

 

⑴ 문제점 제기

 

최근 건축물은 대부분 철근콘크리트로 건축되어 그 자체를 이전하는 것이 사실상 불가능하다.

사업시행자로서는 사업 시행을 위하여 건축물 등을 철거해야 하는데, 소유자가 여전히 건축물 등을 점유하고 있는 경우에는 철거를 위한 전제로서 먼저 해당 건축물 등의 점유를 이전받을 필요가 있다.

여기서 해당 건축물 등의 인도, 철거 등과 관련하여 소유자와 사업시행자의 지위가 문제된다.

 

⑵ 소유자가 사업시행자에게 해당 건축물 등을 인도할 의무를 부담하는지 여부(= 소극)

 

대법원 2012. 4. 13. 선고 2010다94960 판결은 “… 사업시행자는 그 지장물의 소유자가 위 시행규칙 제33조 제4항 단서에 따라 스스로의 비용으로 철거하겠다고 하는 등의 특별한 사정이 없는 한 지장물의 소유자에 대하여 ‘그 철거 및 토지의 인도’를 ̇ ̇ ̇ 요구할 수 없고 자신의 비용으로 직접 이를 제거할 수 있을 뿐이며, …”라고 판시하고 있고, 대상판결은 위 판시 중 ‘그 철거 및 토지의 인도’ 부분을 ‘그 철거 등을’이라고 표현하고 있다.

그런 표현의 차이에도 불구하고 본질적으로 다른 내용으로 보기는 어렵고, 2010다94960 판결과 마찬가지로 ‘토지의 인도’를 청구할 수는 없다고 할 것이다.

이는 사업시행자가 해당 지장물의 소유권을 취득하지는 아니한다는 점에 근거한 것으로 보인다.

 

⑶ 사업시행자가 소유자에게 퇴거청구를 할 수 있는지 여부(= 긍정)

 

① 판례는 도시개발구역 내의 건축물 점유자에 대한 퇴거청구를 인정하고 있다[대법원 2014. 9. 4. 선고 2013다89549 판결 : 도시개발사업의 시행자는 도시개발법 제38조 제1항에 따라 필요한 경우 도시개발구역에 있는 건축물 등을 이전하거나 제거할 수 있고, 건축물 등을 점유하는 사람이 있어 그 이전이나 제거가 방해당하고 있다면 원만한 실현을 위하여 점유자에 대하여 퇴거를 청구할 수 있다고 보아야 하므로, 시행자가 위와 같이 해당 물건의 소유권을 취득하지 못한다고 보더라도 건축물 등을 이전하거나 제거하는 데에 지장이 초래되지는 않는다].

위 판결의 판시가 도시개발법에 따른 도시개발사업에 한정되는 것인지 여부는 명확하지 아니하나, 앞서 본 바와 같이 토지보상법 제75조 제1항 단서 제1, 2호에 따라 가격 보상이 이루어진 경우 소유자가 사업시행자의 지장물 제거와 그 과정에서 발생하는 물건의 가치 상실을 수인하여야 할 지위에 있다고 보는 이상, 소유자 등이 지장물로부터 퇴거를 거부하여 건축물 등의 철거, 제거에 방해를 초래한다면 지장물 제거를 위하여 선행되어야 하는 퇴거의무 자체는 인정할 수 있다고 보인다.

 

② 단, 이전의무는 대체적 작위의무로서 행정대집행의 대상이 되었으나, 인도의무, 퇴거의무 등은 행정대집행법이 예견하는 대체적 작위의무가 아니므로 사업시행자가 토지보상법 제89조에 따라 행정대집행의 방식으로 점유자를 퇴거하도록 할 수는 없다[대법원 2005. 8. 19. 선고 2004다2809 판결 : 위 각 규정에서의 '인도'에는 명도도 포함되는 것으로 보아야 하고, 이러한 명도의무는 그것을 강제적으로 실현하면서 직접적인 실력행사가 필요한 것이지 대체적 작위의무라고 볼 수 없으므로 특별한 사정이 없는 한 행정대집행법에 의한 대집행의 대상이 될 수 있는 것이 아니다(대법원 1998. 10. 23. 선고 97누157 판결 참조)].

 

⑷ 소유자가 건축물 등의 철거ㆍ이전의무를 부담하는지 여부(= 소극)

 

① 판례는 사업시행자가 건축물을 철거할 수 있는 권한을 가질 뿐이고, 소유자가 이를 철거할 의무는 없다고 보고 있다(위 2010다94960 판결 등 : ‘지장물의 소유자에 대하여 철거 등을 요구할 수 없고, 자신의 비용으로 직접 이를 제거할 수 있을 뿐이다.’)

토지보상법 시행규칙 제33조 제4항도 건축물의 철거비용은 사업시행자가 부담하는 것으로 규정하고 있고, 이는 제36조에 따라 건축물 이외의 공작물 등에도 준용된다.

 

② 지장물의 이전의무도 마찬가지다[대법원 2015. 4. 23. 선고 2014도15607 판결 : 사업시행자가 사업시행에 방해가 되는 지장물에 관하여 토지보상법 제75조 제1항 단서 제1호에 따라 물건의 가격으로 보상한 경우, 사업시행자가 당해 물건을 취득하는 제3호와 달리 협의 또는 수용에 의한 취득 절차를 거치지 아니한 이상 사업시행자가 그 보상만으로 당해 물건의 소유권까지 취득한다고 할 수는 없으나, 다른 한편으로 사업시행자는 수목의 소유자가 사업시행에 방해가 되지 않는 상당한 기한 내에 토지보상법 시행규칙 제37조 제5항 단서에 따라 수목을 처분할 목적으로 벌채하기로 하는 등의 특별한 사정이 없는 한 자신의 비용으로 직접 이를 벌채할 수 있다. 이러한 경우 수목의 소유자로서도 사업시행자의 수목 벌채와 그 과정에서 발생하는 물건의 가치 상실을 수인하여야 할 지위에 있다. 따라서 사업시행자가 토지보상법 제75조 제1항 단서 제1호에 따라 수목의 가격으로 보상하였으나 수목을 협의 또는 수용에 의하여 취득하지 않은 경우, 수목의 소유자는 특별한 사정이 없는 한 토지보상법 제43조에 의한 지장물의 이전의무를 부담하지 않고, 사업시행자는 수목의 소유자에게 수목의 이전 또는 벌채를 요구할 수 없다].

만약 이와 달리 소유자에게 지장물 이전의무를 부과한다면, ⓐ 지장물을 이전하기 어려워 가격 보상을 하는 경우에는 소유자에게 사실상 불가능한 의무를 부담시키는 모순된 결과를 야기하고, ⓑ 이전비가 그 물건의 가격을 넘는 경우에는 물건의 가격보다 더 높은 이전비를 소유자에게 부담시키는 것으로서 정당한 보상 또는 적정가격 보상의 원칙에 반하는 결과를 초래하므로 부당하다.

결론적으로 토지보상법 제75조 제1항 단서 제1, 2호에 따라 가격 보상이 이루어지는 경우에는 같은 항 본문에 따라 이전비 보상이 이루어지는 경우와 달리 지장물 소유자의 이전의무를 규정한 토지보상법 제43조가 적용되지 않는다.

 

라. 공익사업의 시행자가 사업시행에 방해가 되는 지장물에 관하여 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제75조 제1항 단서 제2호에 따라 이전에 드는 실제 비용에 못 미치는 물건의 가격으로 보상한 경우, 사업시행자가 해당 물건의 소유권을 취득하는지 여부(원칙적 소극) 및 이때 지장물의 소유자에 대하여 철거 등을 요구할 수 있는지 여부(원칙적 소극) (대법원 2021. 5. 7. 선고 2018다256313 판결)

 

⑴ 위 판결의 쟁점은, 사업시행자가 사업시행에 방해가 되는 지장물에 관하여 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」제75조 제1항 단서 제2호에 따라 이전에 드는 실제 비용에 못 미치는 물건의 가격으로 보상한 경우 지장물 소유자에게 폐기물을 이전하도록 요청하거나, 그 불이행을 이유로 처리비에 해당하는 손해배상을 청구할 수 있는지 여부이다.

 

⑵ 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제75조 제1항은 본문에서 지장물인 건축물 등에 대해서는 이전비로 보상하여야 한다는 원칙을 정하고 단서에서 다음 각호에 해당하는 경우에는 해당 물건의 가격으로 보상하여야 한다고 정하면서, 제1호로 건축물 등의 이전이 어렵거나 그 이전으로 인하여 건축물 등을 종래의 목적대로 사용할 수 없게 된 경우, 제2호로 건축물 등의 이전비가 그 물건의 가격을 넘는 경우, 제3호로 사업시행자가 공익사업에 직접 사용할 목적으로 취득하는 경우를 들고 있다.

 

토지보상법 제75조 제6항의 위임에 따른「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙」(이하 ‘토지보상법 시행규칙’이라 한다) 제33조 제4항, 제36조 제1항에서는 토지보상법 제75조 제1항 단서에 따라 물건의 가격으로 보상된 건축물과 공작물 등에 대해서는 사업시행자의 부담으로 이를 철거하도록 하되, 그 소유자가 해당 건축물 등의 구성부분을 사용 또는 처분할 목적으로 철거하는 경우에는 건축물 등의 소유자로 하여금 해당 비용을 부담하게 하고 있다.

 

이러한 관계 법령의 내용을 토지보상법에 따른 지장물에 대한 수용보상의 취지와 정당한 보상 또는 적정가격 보상의 원칙에 비추어 보면, 사업시행자가 사업시행에 방해가 되는 지장물에 관하여 토지보상법 제75조 제1항 단서 제2호에 따라 이전에 드는 실제 비용에 못 미치는 물건의 가격으로 보상한 경우 사업시행자가 해당 물건을 취득하는 제3호와 달리 수용의 절차를 거치지 않은 이상 사업시행자가 그 보상만으로 해당 물건의 소유권까지 취득한다고 보기는 어렵다. 또한 사업시행자는 지장물의 소유자가 토지보상법 시행규칙 제33조 제4항 단서에 따라 스스로의 비용으로 철거하겠다고 하는 등의 특별한 사정이 없는 한 지장물의 소유자에 대하여 그 철거 등을 요구할 수 없고 자신의 비용으로 직접 이를 제거할 수 있을 뿐이다(대법원 2012. 4. 13. 선고 2010다94960 판결 참조).

 

⑶ 택지개발사업의 사업시행자인 원고는 공공용지 협의취득을 원인으로 토지 소유권을 취득했는데 토지에서 폐기물이 발견되자 지장물 소유자인 피고들을 상대로 손해배상으로 폐기물 처리비용의 지급을 구한 사안이다.

 

⑷ 대법원은, 위 법리에 비추어 원고는 자신의 비용으로 직접 폐기물을 제거할 수 있을 뿐이고 지장물 소유자에게 폐기물을 이전하도록 요청하거나, 그 불이행을 이유로 처리비에 해당하는 손해배상을 청구할 수는 없다고 보아, 같은 취지의 원심을 수긍하였다.

 

3. 토지보상법상 지장물 인도청구 [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 민성철 P.2819-2824 참조]

 

가. 관련 규정

 

● 토지보상법

제43조(토지 또는 물건의 인도 등)

토지소유자 및 관계인과 그 밖에 토지소유자나 관계인에 포함되지 아니하는 자로서 수용하거나 사용할 토지나 그 토지에 있는 물건에 관한 권리를 가진 자는 수용 또는 사용의 개시일까지 그 토지나 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전하여야 한다.

 

● 제45조(권리의 취득ㆍ소멸 및 제한)

① 사업시행자는 수용의 개시일에 토지나 물건의 소유권을 취득하며, 그 토지나 물건에 관한 다른 권리는 이와 동시에 소멸한다.

② 사업시행자는 사용의 개시일에 토지나 물건의 사용권을 취득하며, 그 토지나 물건에 관한 다른 권리는 사용 기간 중에는 행사하지 못한다.

③ 토지수용위원회의 재결로 인정된 권리는 제1항 및 제2항에도 불구하고 소멸되거나 그 행사가 정지되지 아니한다.

● 제75조(건축물등 물건에 대한 보상)

① 건축물ㆍ입목ㆍ공작물과 그 밖에 토지에 정착한 물건(이하 “건축물등”이라 한다)에 대하여는 이전에 필요한 비용(이하 “이전비”라 한다)으로 보상하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 해당 물건의 가격으로 보상하여야 한다.

1. 건축물등을 이전하기 어렵거나 그 이전으로 인하여 건축물등을 종래의 목적대로 사용할 수 없게 된 경우

2. 건축물등의 이전비가 그 물건의 가격을 넘는 경우

3. 사업시행자가 공익사업에 직접 사용할 목적으로 취득하는 경우

 

나. 공익사업에 필요하여 수용대상이 된 토지와 그 지상의 물건들

 

⑴ 예컨대 국가, 지방자치단체 또는 공공단체가 택지 조성을 위한 공익사업을 하려는 경우, 그 사업부지 확보가 필요하다.

➠ 이러한 경우 토지에 정착한 건축물, 입목, 공작물 등은 ‘택지 조성’이라는 공익사업에 필요한 것은 아니므로, ‘철거’ 또는 ‘이전’의 대상이 될 뿐이다.

 

⑴ 만약 이러한 건축물 등이 공익사업을 위하여 필요하다면, 사업시행자가 토지보상법에 따라 이를 수용하여 소유권을 취득하면 될 것이나, 공익사업 시행을 위하여 ‘토지’만이 필요하고 그 지상의 건축물 등이 필요하지 아니한 경우라면, 건축물 등을 수용할 필요는 없다.

➠ 이와 같이 수용 대상 토지에 정착하였으나 공익사업에 필요 없는 건축물 등을 일반적으로 지장물(支障物)이라고 한다[토지보상법 시행규칙 제3조 제2호 "지장물"이라 함은 공익사업시행지구내의 토지에 정착한 건축물·공작물·시설·입목·죽목 및 농작물 그 밖의 물건 중에서 당해 공익사업의 수행을 위하여 직접 필요하지 아니한 물건을 말한다]. [✍ 地藏物이 아님].

 

⑵ 그런데 사업시행자가 건축물 등이 공익사업에 필요하지 않다고 보아 토지만 수용한다 하더라도, 그 지상의 건축물 등의 소유자로서는 건축물 등을 그 용도대로 사용할 수 없게 된다.

 

➠ 소유자로서는 다른 곳으로 이전하여 사용하려면 이전비에 대한 보상이, 만약 그러한 이전이 불가능하다면 그에 대한 일정한 보상이 필요하다.

➠ 이와 관련하여 규율하고 있는 것이 토지보상법 제75조 제1항이다.

 

⑶ 토지보상법 제75조 제1항은 지장물에 관하여 원칙적으로 ‘이전비’를, 예외적으로 ‘물건의 가격’을 보상하도록 정하고 있다.

 

① 지장물 보상에 있어서 ‘이전비 보상’(토지보상법 시행규칙 제2조)을 원칙으로 한 취지는 공익사업에 필요하지 아니한 물건에 대하여도 그 소유자가 이전하여 다른 목적으로 이용하는 것과 관계없이 수용하는 것이 가혹하기 때문이라고 보고 있다.

● 토지보상법 시행규칙 제2조

4. “이전비”라 함은 대상물 건 의 유용성을 동일하게 유지하면 서 이를 당해 공익사업시행지구밖의 지역으로 이전ㆍ이설 또는 이식하는데 소요되는 비용(물건의 해체비, 건축허가에 일반적으로 소요되는 경비를 포함한 건축비와 적정거리까지의 운반비를 포함하며, 「건축법」 등 관계법령에 의하여 요구되는 시설의 개선에 필요한 비용을 제외한다)을 말한다.

 

② 입법 연혁적으로는 토지보상법 제75조 제1항의 모법으로 볼 수 있는 1900년 일본의 개정 토지수용법에서 ‘이전비 보상’을 원칙으로 하여 규정하였는데, 구 토지수용법(1962년)에서 이와 동일하게 규정한 것이 현재에 이르렀다고 한다.

한편 일본의 1900년대 건축물은 대부분 목조 건축물로서 해제 및 이전이 용이한 구조였으나, 현대 건축물은 거의 대부분이 철근콘크리트 건물이어서 이전이 사실상 불가능하므로, 위 규정이 현재 건축물의 구조와 부합하지 아니한다는 비판이 있다.

 

③ 실무적으로도 건축물 등에 관하여 본문에 따라 이전비 보상이 이루어지는 경우는 거의 없고, 대부분 가격 보상이 이루어진다는 점에서, 법률적으로는 이전비 보상을 원칙으로 하고 있지만, 실무에서는 법률상 예외인 물건의 가격보상이 더 보편적으로 이루어진다고 한다.

 

다. 대법원 2022. 11. 17. 선고 2022다242342 판결의 내용 검토

 

⑴ 토지보상법 제75조 제1항 단서 제1, 2호에 따라 물건의 가격을 보상한 경우 사업시행자가 지장물의 소유권을 취득하는지 여부 (➠ 소극)

 

① 민법은 물권변동에 관하여 성립요건주의를 채택하여, 부동산의 경우 등기에 의하여, 동산의 경우는 인도에 의하여 이루어진다고 정하고 있다.

➠ 지장물 중 건축물은 토지와 독립된 부동산이므로 소유권이 이전되기 위하여는 등기가 되어야 하고, 나머지 지장물의 경우에도 점유 이전이 있어야 하는데, 토지보상법 제75조 제1항 단서 제2호에 따라 물건의 가격을 이전비로 지급했다고 하여 사업시행자가 이러한 소유권 취득의 요건을 갖추었다고 보기는 어렵다.

 

② 그리고 토지보상법 제75조 제1항 단서에 의한 가격 보상의 경우, 토지보상법 제45조에서 수용의 효과로서 소유권 이전에 관하여 정하고 있는 것과는 달리 소유권 이전에 관한 명시적인 규정을 두고 있지도 않다.

➠ 법률 규정에 의한 소유권 이전으로 볼 수도 없다.

 

③ 판례도 같은 취지에서, 이러한 경우 사업시행자가 소유권 자체를 취득한 것은 아니라고 보고 있다.

판례가 인정한 사업시행자의 지위에 관하여 해당 지장물에 대한 ‘철거･폐기 등 처분권한’을 취득한 것으로 해석된다.

 

④ 대법원 2012. 4. 13. 선고 2010다94960 판결[✍ 지장물의 소유자가 사업시행자를 상대로 지장물의 멸실로 인한 소유권 침해 등을 들어 손해배상을 청구한 사안임]

◎ 대법원 2012. 4. 13. 선고 2010다94960 판결 : 관계 법령의 내용을 법에 따른 지장물에 대한 수용보상의 취지와 정당한 보상 또는 적정가격 보상의 원칙에 비추어 보면, 사업시행자가 사업시행에 방해가 되는 지장물에 관하여 법 제75조 제1항 단서 제2호에 따라 이전에 소요되는 실제 비용에 못 미치는 물건의 가격으로 보상한 경우, 사업시행자가 당해 물건을 취득하는 제3호와 달리 수용의 절차를 거치지 아니한 이상 사업시행자가 그 보상만으로 당해 물건의 소유권까지 취득한다고 보기는 어렵겠으나, 다른 한편으로 사업시행자는 그 지장물의 소유자가 위 시행규칙 제33조 제4항 단서에 따라 스스로의 비용으로 철거하겠다고 하는 등의 특별한 사정이 없는 한 지장물의 소유자에 대하여 그 철거 및 토지의 인도를 요구할 수 없고 자신의 비용으로 직접 이를 제거할 수 있을 뿐이며, 이러한 경우 지장물의 소유자로서도 사업시행에 방해가 되지 않는 상당한 기한 내에 위 시행규칙 제33조 제4항 단서에 따라 스스로 위 지장물 또는 그 구성부분을 이전해 가지 않은 이상 사업시행자의 지장물 제거와 그 과정에서 발생하는 물건의 가치 상실을 수인(수인)하여야 할 지위에 있다고 봄이 상당하다.

 

⑵ 토지보상법 제43조에 따라 지장물 소유자가 지장물의 이전 의무를 부담하는지 여부 (➠ 소극)

 

① 대법원 2015. 4. 23. 선고 2014도15607 판결 : 토지보상법 제75조 제1항 제1호, 제2호, 제3호, 제5항, 제6항, 토지보상법 시행규칙 제37조 제2항, 제3항, 제5항 등 관계 법령의 내용을 토지보상법에 따른 지장물에 대한 수용보상의 취지와 정당한 보상 또는 적정가격 보상의 원칙에 비추어 보면, 사업시행자가 사업시행에 방해가 되는 지장물에 관하여 토지보상법 제75조 제1항 단서 제1호에 따라 물건의 가격으로 보상한 경우, 사업시행자가 당해 물건을 취득하는 제3호와 달리 협의 또는 수용에 의한 취득 절차를 거치지 아니한 이상 사업시행자가 그 보상만으로 당해 물건의 소유권까지 취득한다고 할 수는 없으나, 다른 한편으로 사업시행자는 수목의 소유자가 사업시행에 방해가 되지 않는 상당한 기한 내에 토지보상법 시행규칙 제37조 제5항 단서에 따라 수목을 처분할 목적으로 벌채하기로 하는 등의 특별한 사정이 없는 한 자신의 비용으로 직접 이를 벌채할 수 있다. 이러한 경우 수목의 소유자로서도 사업시행자의 수목 벌채와 그 과정에서 발생하는 물건의 가치 상실을 수인하여야 할 지위에 있다. 따라서 사업시행자가 토지보상법 제75조 제1항 단서 제1호에 따라 수목의 가격으로 보상하였으나 수목을 협의 또는 수용에 의하여 취득하지 않은 경우, 수목의 소유자는 특별한 사정이 없는 한 토지보상법 제43조에 의한 지장물의 이전의무를 부담하지 않고, 사업시행자는 수목의 소유자에게 수목의 이전 또는 벌채를 요구할 수 없다.

 

② 판례는 사업시행자가 건축물을 철거할 수 있는 권한을 가질 뿐이고, 소유자가 이를 철거할 의무는 없다고 보고 있다.

 

③ 토지보상법 시행규칙 제33조 제4항은 “물건의 가격으로 보상한 건축물의 철거비용은 사업시행자가 부담한다”고 규정하고, 이를 건축물 이외의 공작물 등에 준용하도록 정하고 있다.

 

④ 따라서 지장물이 건축물 이외에 입목･공작물 등으로서, 토지보상법 제75조 제1항 본문에 따라 이전비 보상이 이루어지지 아니하고, 같은 항 단서 제1, 2호에 따라 ‘가격 보상’이 이루어진 경우에는 해당 지장물의 이전의무에 관하여도 동일하게 보아야 한다.

 

⑤ 만약 이와 달리 만약 소유자에게 지장물 이전의무를 부과할 경우, ⓐ ‘지장물을 이전하기 어려운 경우’임에도 지장물의 소유자에게 이전의무를 부담시키는 것은 사실상 불가능한 의무를 부담시키는 것으로 토지보상법 제75조 제1항 단서 제1호와 모순되는 해석이고, ⓑ 지장물의 이전으로 인하여 지장물을 종래의 목적대로 사용할 수 없게 된 경우 또는 이전비가 그 물건의 가격을 넘는 경우에도 지장물의 소유자에게 이전의무를 부담시키는 것은 물건의 가격보다 더 높은 이전비를 소유자에게 부담시키는 것으로서 정당한 보상 또는 적정가격보상의 원칙에 반하는 결과를 초래하므로 부당하다.

 

⑶ 토지보상법 제43조에 따라 지장물 소유자가 지장물로부터 퇴거의무를 부담하는지 여부 (➠ 적극)

 

① 대법원 2014. 9. 4. 선고 2013다89549 판결[✍ 사업시행자가 토지보상법 제75조 제1항 제2호에 따라 지장물의 취득가를 보상한 사안에서, 소유자를 상대로 하여 지장물의 인도를 청구한 사안임]

◎ 대법원 2014. 9. 4. 선고 2013다89549 판결 : 도시개발법 제65조 제5항에 의하여 준용되는 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘공익사업법’이라 한다) 제75조 제1항 단서 제2호, 제6항, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 제33조 제4항, 제36조 제1항 등 관계 법령의 내용을 정당한 보상의 원칙에 비추어 보면, 도시개발사업의 시행자가 사업시행에 방해가 되는 건축물 등에 관하여 공익사업법 제75조 제1항 단서 제2호에 따라 물건의 가격으로 보상한 경우라도, 시행자가 해당 물건을 취득하는 수용의 절차를 거치지 아니한 이상 그 보상만으로 해당 물건의 소유권까지 취득한다고 보기는 어렵다(대법원 2012. 4. 13. 선고 2010다94960 판결 참조). 도시개발사업의 시행자는 도시개발법 제38조 제1항에 따라 필요한 경우 도시개발구역에 있는 건축물 등을 이전하거나 제거할 수 있고, 건축물 등을 점유하는 사람이 있어 그 이전이나 제거가 방해당하고 있다면 그 원만한 실현을 위하여 점유자에 대하여 퇴거를 청구할 수 있다고 보아야 하므로 시행자가 위와 같이 해당 물건의 소유권을 취득하지 못한다고 보더라도 건축물 등을 이전하거나 제거하는 데에 지장이 초래되지는 않을 것이다. 원심이 위와 같은 법리에 따라, 원고 조합이 이 사건 각 지장물의 소유권을 취득하였음을 전제로 피고를 상대로 소유권에 기하여 이 사건 각 지장물의 인도를 청구할 수는 없다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 손실보상에 의한 소유권 취득에 관한 법리를 오해하는 등의 위법이 없다.

☞ 사업시행자의 지장물 소유자에 대한 인도 청구가 허용되지 아니한다고 하였으나, 판시 내용을 보면, 소유권을 취득하였음을 전제로 소유권에 기한 인도 청구를 할 수 없다는 취지이므로 대법원 2022. 11. 17. 선고 2022다242342 판결과 저촉된다고 보기는 어렵다.

● 도시개발법 제38조(장애물 등의 이전과 제거)

① 시행자는 제35조제1항에 따라 환지 예정지를 지정하거나 제37조제1항에 따라 종전의 토지에 관한 사용 또는 수익을 정지시키는 경우나 대통령령으로 정하는 시설의 변경ㆍ폐지에 관한 공사를 시행하는 경우 필요하면 도시개발구역에 있는 건축물과 그 밖의 공작물이나 물건(이하 “건축물등”이라 한다) 및 죽목(竹木), 토석, 울타리 등의 장애물(이하 “장애물등”이라 한다)을 이전하거나 제거할 수 있다. 이 경우 시행자(행정청이 아닌 시행자만 해당한다)는 미리 관할 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다.

 

⑷ 토지보상법 제43조에 따라 지장물 소유자가 사업시행자에게 지장물 인도의무를 부담하는 지 여부 [= 적극(대법원 2022. 11. 17. 선고 2022다242342 판결)]

 

◎ 대법원 2022. 11. 17. 선고 2022다242342 판결 : 사업시행자가 지장물에 관하여 토지보상법 제75조 제1항 단서 제2호에 따라 지장물의 가격으로 보상한 경우 특별한 사정이 없는 한 지장물의 소유자는 사업시행자에게 지장물을 인도할 의무가 있다.

 

① 위 판결(대법원 2022. 11. 17. 선고 2022다242342 판결)의 취지는 사업시행자가 지장물을 스스로의 비용으로 제거할 수 있는 권한이 있으므로, 그 전제로서 지장물의 점유를 확보할 필요가 있음을 고려하여, 지장물 소유자의 인도의무를 인정한 것으로 보인다.

 

② 이는 토지보상법 제43조(… 수용 또는 사용의 개시일까지 그 토지나 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전하여야 한다)가 정한 인도의무와 이전의무 중 인도의무에 대하여 이전의무와는 달리 취급하겠다는 취지로 보아야 한다.

 

라. 도시개발사업의 시행자가 사업시행에 방해가 되는 지장물에 관하여 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제75조 제1항 단서 제2호에 따라 지장물의 가격으로 보상한 경우, 지장물의 소유자는 같은 법 제43조에 따라 사업시행자에게 지장물을 인도할 의무가 있는지 여부(대법원 2022. 11. 17. 선고 2022다242342 판결)

 

⑴ 위 판결의 쟁점은, 도시개발사업의 사업시행자가 토지보상법 제75조 제1항 단서 제2호에 따라 물건 가격으로 보상한 경우, 지장물 소유자가 사업시행자에 대하여 토지보상법 제43조에 따른 지장물 인도의무를 부담하는지 여부(적극)이다.

 

⑵ 도시개발법 제22조 제1항에 따라 준용되는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제43조는, “토지소유자 및 관계인과 그 밖에 토지소유자나 관계인에 포함되지 아니하는 자로서 수용하거나 사용할 토지나 그 토지에 있는 물건에 관한 권리를 가진 자는 수용 또는 사용의 개시일까지 그 토지나 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

도시개발사업의 시행자가 사업시행에 방해가 되는 지장물에 관하여 토지보상법 제75조 제1항 단서 제2호에 따라 물건의 가격으로 보상한 경우, 사업시행자가 당해 물건을 취득하는 제3호와 달리 수용의 절차를 거치지 아니한 이상 사업시행자가 그 보상만으로 당해 물건의 소유권까지 취득한다고 보기는 어렵지만, 지장물의 소유자가 토지보상법 시행규칙 제33조 제4항 단서에 따라 스스로의 비용으로 철거하겠다고 하는 등 특별한 사정이 없는 한 사업시행자는 자신의 비용으로 이를 제거할 수 있고, 지장물의 소유자는 사업시행자의 지장물 제거와 그 과정에서 발생하는 물건의 가치 상실을 수인하여야 할 지위에 있다(대법원 2012. 4. 13. 선고 2010다94960 판결, 대법원 2019. 4. 11. 선고 2018다277419 판결 등 참조).

따라서 사업시행자가 지장물에 관하여 토지보상법 제75조 제1항 단서 제2호에 따라 지장물의 가격으로 보상한 경우 특별한 사정이 없는 한 지장물의 소유자는 사업시행자에게 지장물을 인도할 의무가 있다.

 

⑶ 도시개발사업 시행자인 원고가 지장물에 관하여 토지보상법 제75조 제1항 단서 제2호에 따라 지장물의 가격으로 보상한 후 지장물 소유자인 피고를 상대로 퇴거청구를 하였다가 2심에서 주위적으로 지장물 인도청구를 추가한 사안에서, 대법원은 위와 같은 법리를 판시하고 이와 달리 원고의 지장물 인도청구를 배척한 원심판결을 파기·환송하였다.