【판례<해상화물운송사업자의 항만공사에 대한 항만시설사용료대납과 대납경비 청구권>】《항만공사에 항만시설사용료 대납경비지급 여부에 관한 재량이 있는지 여부(소극) 및 항만시설사용료대납경비 청구를 항만공사법시행규칙에 규정된 기한 내에 하여야 하는지 여부(소극)(대법원 2021. 12. 16. 선고 2018다204114 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕
1. 판결의 요지 : [항만사용료 대납경비의 지급을 구하는 사건]
【판시사항】
[1] 구 항만공사법 시행령 제13조 제3항이 항만공사에 대납경비 지급 여부에 관한 재량을 부여하는 규정인지 문제 된 사안에서, 위 조항은 항만공사에 대납경비 지급 여부에 관한 재량을 부여하는 규정이 아니라고 본 원심판단을 수긍한 사례
[2] 구 항만법과 항만공사법이 일반법과 특별법의 관계에 있는지 여부(적극) 및 구 항만공사법 시행령 제13조 제3항이 구 항만법 제30조 제5항에 따른 항만시설 사용료 대납경비청구권 제도가 당연히 적용된다는 것을 주의적·확인적으로 규정한 것인지 여부(적극)
[3] 항만공사법 시행규칙 제11조 제2항에서 ‘대납경비를 지급받으려는 자는 매월분의 대납경비를 다음 달 20일까지 공사에 청구하여야 한다.’고 정한 취지
【판결요지】
[1] 구 항만공사법 시행령(2017. 6. 20. 대통령령 제28139호로 개정되기 전의 것) 제13조 제3항이 항만공사에 대납경비 지급 여부에 관한 재량을 부여하는 규정인지 문제 된 사안에서, 위 조항은 해양수산부령에 대납경비청구권의 내용과 절차를 구체화하도록 수권하는 규정일 뿐, 항만공사에 대납경비 지급 여부에 관한 재량을 부여하는 규정이 아니라고 본 원심판단을 수긍한 사례.
[2] 구 항만법(2019. 1. 15. 법률 제16287호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)은 항만의 지정·개발·관리·사용과 재개발에 관한 사항을 정하는 것을 목적으로 하고(구 항만법 제1조), 항만공사법은 일정한 무역항에 항만공사를 설립하여 항만시설의 개발과 관리·운영에 관한 업무의 전문성과 효율성을 높이는 것을 목적으로 한다(항만공사법 제1조). 위와 같은 입법 목적, 관련 규정의 내용과 체제 등을 종합하면, 구 항만법과 항만공사법은 항만시설의 개발과 관리·운영에 관하여 일반법과 특별법의 관계에 있다고 보아야 한다. 따라서 항만공사법이 특별히 정하지 않은 사항에 관해서는 일반법인 구 항만법이 적용되어야 한다.
이러한 견지에서 항만시설 사용료 대납경비청구권에 관한 항만법령과 항만공사법령의 규정을 살펴보면, 구 항만공사법 시행령(2017. 6. 20. 대통령령 제28139호로 개정되기 전의 것) 제13조 제3항은 항만공사법에는 규정되어 있지 않은 새로운 제도를 시행령 단계에서 비로소 도입하는 창설적 규정이 아니라 항만공사의 경우에도 구 항만법 제30조 제5항에 따른 항만시설 사용료 대납경비청구권 제도가 당연히 적용된다는 것을 주의적·확인적으로 규정한 것이라고 보는 것이 타당하다.
[3] 항만시설 사용료 대납경비 지급 제도의 입법 취지와 관련 규정의 내용과 체제 등을 종합하면, ‘대납경비를 지급받으려는 자는 매월분의 대납경비를 다음 달 20일까지 공사에 청구하여야 한다.’고 정한 항만공사법 시행규칙 제11조 제2항은 해상화물운송사업자와 항만공사 상호 간의 업무편의를 위해 대납경비를 특별한 사정이 없는 한 1개월마다 정산하도록 하려는 취지이다. 이것이 다음 달 20일이 지나면 해당 월의 대납경비청구권을 더 이상 행사하지 못하도록 제한하려는 것은 아니다.
2. 사안의 개요
가. 사실관계
⑴ 원고(해상화물운송사업자)는 다수의 화주들로부터 항만시설 사용료를 수납 받아, 화주들을 대신하여 피고(항만공사)에게 항만시설 사용료를 대납하여 왔다.
⑵ 이후 원고는 피고에게 항만시설 사용료 대납에 따른 대납경비의 지급을 청구하였다.
⑶ 피고는 ‘항만공사법령상 대납경비의 지급 여부는 피고의 재량이고, 원고의 지급청구는 대납경비 발생 다음달 20일까지라는 청구기한을 도과하였다’는 이유로 이를 거절하였다.
⑷ 이에 원고는 피고를 상대로 항만시설 사용료 대납경비를 청구하는 이 사건 소를 제기하였다.
⑸ 원심은 청구를 인용하면서, “구 항만공사법 시행령의 대납경비 규정(제13조 제3항)은 수권법률인 항만공사법 제30조 제1항의 위임범위에 속하고, ‘지급할 수 있다’는 문언은 지급의 방법에 관한 것이지 지급 여부가 재량이라고 해석되지 않는다. 청구기한 규정(항만공사법 시행규칙 제11조 제2항)은 단순한 절차규정 내지 훈시규정이다.”는 취지로 판시하였다.
⑹ 대법원은 상고를 기각하면서, “구 항만법과 항만공사법은 일반법과 특별법 관계이므로, 항만시설 사용료 대납경비제도는 항만공사법에는 규정이 없으나 구 항만법이 적용됨에 따라 항만공사의 경우에도 인정되고, 따라서 구 항만공사법 시행령의 대납경비 규정은 주의적 규정이다. 청구기한 규정은 업무편의를 위하여 1개월마다 정산하려는 것이지 대납경비청구권을 제한하는 것은 아니다.”라고 판시하였다.
나. 쟁점
⑴ 이 사건의 쟁점은, ① 항만공사에 항만시설 사용료 대납경비 지급 여부에 관한 재량이 있는지 여부(소극), ② 항만시설 사용료 대납경비 청구를 항만공사법 시행규칙에 규정된 기한 내에 하여야 하는지 여부(소극)이다.
⑵ 구 항만공사법 시행령(2017. 6. 20. 대통령령 제28139호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제13조 제3항은 해양수산부령에 대납경비청구권의 내용과 절차를 구체화하도록 수권하는 규정일 뿐, 피고를 비롯한 항만공사에 대납경비 지급 여부에 관한 재량을 부여하는 규정이 아니다.
‘대납경비를 지급받으려는 자는 매월분의 대납경비를 다음달 20일까지 공사에 청구하여야 한다’고 정한 항만공사법 시행규칙 제11조 제2항은 해상화물운송사업자와 항만공사 상호간의 업무편의를 위해 대납경비를 특별한 사정이 없는 한 1개월마다 정산하도록 하려는 취지이다. 이것이 다음달 20일이 지나면 해당 월의 대납경비청구권을 더 이상 행사하지 못하도록 제한하려는 것은 아니다.
⑶ 원고(해상화물운송사업자)가 다수의 화주들로부터 항만시설 사용료를 수납받아 화주들을 대신하여 피고(인천항만공사)에게 항만시설 사용료를 한꺼번에 납부한 후, 피고를 상대로 항만공사법령에 규정된 항만시설 사용료 대납경비(대납한 사용료의 3%) 지급을 구하였다.
⑷ 대법원은, 피고에게 위 대납경비 지급 여부에 관한 재량이 있는 것이 아니고, 원고가 항만공사법 시행규칙에 규정된 기한 내에 청구하여야 하는 것은 아니라고 판단하면서, 원고 일부승소 판결을 선고한 원심 판단을 수긍하고 피고의 상고를 기각하였다.
3. 항만공사에 대한 항만시설 사용료 대납제도의 법령상 근거 [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 홍승면 P.1485-1487 참조]
가. 관련 규정
● 항만공사법 제30조(사용료 및 임대료의 징수)
① 공사(제42조 제1항에 따라 여객터미널 등의 관리·운영에 관한 사업을 위탁받은 법인을 포함한다. 이하 이 조 및 제30조의2에서 같다)는 공사가 관리하는 항만시설을 사용 또는 임차하려는 자로부터 사용료 또는 임대료를 징수할 수 있다. 이 경우 공사가 징수할 수 있는 사용료 또는 임대료의 종류는 대통령령으로 정한다.
● 구 시행령 제13조(사용료 및 임대료의 종류 등) (2017. 6. 20. 대통령령 제28139호로 개정되기 전의 것)
③ 공사는 법 제4조 제3항에 따라 공사의 관할구역 및 관할권을 행사할 수 있는 항만구역 외의 항만시설에서 「해운법」에 따른 해상여객운송사업, 해상화물운송사업 또는 해운대리점업을 경영하는 자가 다수의 승객 또는 화물을 동시에 운송하는 경우로서 이 영 제12조 제1항 제3호에 따라 공사에 신고를 하고 항만시설의 사용료를 한꺼번에 대신하여 냈을 때에는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 해당 사업자에게 사용료 대납(代納)에 든 경비를 지급할 수 있다.
● 시행규칙 제13조(사용료 및 임대료의 종류 등)
① 영 제13조 제3항에 따라 항만시설을 사용하는 자의 사용료를 한꺼번에 대신하여 낸 자에게 지급하는 대납(代納) 업무에 든 경비는 사용료 납입액의 100분의 3으로 한다.
② 제1항에 따라 대납업무의 경비를 지급받으려 자는 매월분의 대납경비를 다음달 20일까지 공사에 청구하여야 한다.
나. 항만공사법에는 대납경비에 관한 위임규정이 없음
⑴ 항만공사법 제30조 제1항의 문언상으로는 대납경비가 위임 범위에 속한다고 보기는 어렵다.
⑵ 원심은 별다른 이유 없이 ‘사용료 종류에 대한 위임 범위에는 사용료의 대납경비에 관한 사항도 포함된다’고만 하였다.
⑶ 그런데 구 항만법에 대납경비에 관한 규정이 있었다.
항만에 관한 사항 전반을 규정하는 구 항만법에는 있는 규정이, 항만 업무를 수행할 공사에 관한 법률인 항만공사법에서는 빠진 것이다.
● 구 항만법 제30조(항만시설의 사용 및 사용료 등) (2019. 1. 15. 법률 제16287호로 개정되기 전의 것)
⑤ 해양수산부장관은 「해운법」 제23조에 따른 해상화물운송사업을 하는 자 등 대통령령으로 정하는 자가 여러 사람의 화물을 동시에 운송하는 경우로서 제1항 단서에 따라 해양수산부장관에게 신고를 하고 항만시설을 사용하는 자의 사용료를 한꺼번에 대신하여 낸 경우에는 해양수산부령으로 정하는 바에 따라 해당 사업자에게 사용료 대납업무에 드는 경비를 지급할 수 있다.
⑷ 대법원은 구 항만법과 항만공사법이 일반법ㆍ특별법의 관계에 있으므로 구 항만법 제30조가 구 항만공사법 시행령의 모법이 된다고 구성하였다.
다. 모법의 명확한 위임이 없는 경우에 대상판결은 구체적 타당성을 따름
⑴ 위 구 항만법 규정은 당사자들이 주장하지 않았기에 원심판결에서도 고려되지 않았다.
⑵ 이처럼 모법의 명확한 위임이 없는 내용을 하위법령에서 규정하는 경우는 자주 있는데, 법원은 당사자의 주장이 없더라도 구체적 타당성에 따르는 경향이 있다.
즉 문리적 해석만으로 위임의 근거가 없다고 보아서 위법무효라고 판단하지 않고, 당해 하위법령을 적용하는 것이 타당하다면 적법유효하다는 방향으로 관련된 제반 규정을 검토하여 근거를 찾고 있다.
⑶ 대상판결의 사안도 이런 관점에서 대납경비가 지급되는 것이 타당하다고 보았다.
① 사용료 징수는 본디 피고의 업무이고, 원고가 이를 대납하기 위하여서는 인력과 비용이 적잖이 소요된다.
② 현재까지 대납경비가 지급되어 왔고, 그 과정에서 별다른 이의 제기가 없었다.
③ 이번 경우에만 ‘청구기한 도과’를 이유로 지급이 거절되었던 것이고, 다른 운송업자들에게는 지급되고 있다.
이러한 점에서 ‘위임 범위에 속한다’는 결론을 낸 원심의 판단은 타당하다고 보았다.
4. ‘청구기한 규정’의 의미 [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 홍승면 P.1485-1487 참조]
⑴ ‘청구기한 규정’은 대납경비 청구권을 제한하는 내용으로 해석되지 않는다.
⑵ ‘20일 내에 청구하여야 한다’는 문언만 놓고 보면, 소멸시효는 아니더라도 제척기간처럼 해석될 여지가 있다.
그러나 운송업자가 이미 대납업무를 마쳤음에도 20일의 도과만으로 그 비용을 보전 받지 못한다는 결론은 타당하다고 보기 어렵다.
⑶ 원심은 ‘절차규정’ 내지 ‘훈시규정’으로 해석하였고, 대법원은 ‘정산기간을 설정하는 취지이지 청구권 자체를 제한하는 것은 아니다’라고 보았다.
