【판례<국가를 당사자로 하는 계약>】《물가변동에 따른 계약금액 조정방법에 관하여 계약서에 명시되지 않은 경우 계약상대자에게 선택권이 유보된 것으로 볼 수 있는지 여부(대법원 2019. 3. 28. 선고 2017다213470 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕
1. 판결의 요지
【판시사항】
국가를 당사자로 하는 계약이나 공공기관의 운영에 관한 법률의 적용 대상인 공기업이 일방 당사자가 되는 계약을 체결할 당시 계약상대자가 물가변동에 따른 계약금액 조정방법으로 지수조정률 방법을 선택할 수 있는데도 이를 원한다는 의사를 표시하지 않은 경우, 품목조정률 방법으로 계약금액을 조정하여야 하는지 여부(적극)
【판결요지】
국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 ‘국가계약법’이라 한다)은 국가를 당사자로 하는 계약이나 공공기관의 운영에 관한 법률의 적용 대상인 공기업이 일방 당사자가 되는 계약(이하 편의상 ‘공공계약’이라 한다)에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 계약업무를 원활하게 수행할 수 있도록 하기 위한 목적으로 제정된 것으로(제1조), 공공계약이 공정하고 효율적으로 체결·시행되도록 공공계약의 기본적 내용에 관한 규정을 두고 있다.
국가계약법 제19조(물가변동 등에 따른 계약금액 조정)는 공사계약·제조계약·용역계약 또는 그 밖에 국고의 부담이 되는 계약을 체결한 다음 물가변동 등으로 인하여 계약금액을 조정할 필요가 있을 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 계약금액을 조정하도록 정하고 있다. 그 위임에 따라 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령(이하 ‘국가계약법 시행령’이라 한다) 제64조(물가변동으로 인한 계약금액의 조정)는 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 위와 같은 계약을 체결한 날부터 90일 이상 경과하고 입찰일을 기준으로 기획재정부령이 정하는 바에 의하여 산출된 품목조정률 또는 지수조정률이 100분의 3 이상 증감된 때 계약금액을 조정하되(제1항), 동일한 계약에 대하여 품목조정률 또는 지수조정률 중 하나의 방법에 의하여야 하고, 계약을 체결할 때에 계약서에 계약상대자가 지수조정률을 원하는 경우 외에는 품목조정률 방법으로 계약금액을 조정한다는 뜻을 명시하여야 한다고 정하고 있다(제2항).
국가계약법 시행령 제64조는 원래 계약 체결일을 기준으로 품목조정률 또는 지수조정률이 100분의 5 이상 증감된 때 계약금액을 조정하되(제1항), 계약을 체결할 때에 계약상대자와 협의하여 계약금액 조정방법을 계약서에 명시하도록 정하고 있었으나(제2항), 2005. 9. 8. 대통령령 제19035호로 개정하면서 위와 같이 변경되었다. 이는 물가변동에 따른 계약금액 조정기준을 완화하고 물가변동률 산정의 기준시점을 입찰일로 조정함으로써 계약상대자의 부담을 완화한 것이다. 또한 계약금액 조정방법에 관하여 원래 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원에게 부여하였던 협의·결정에 관한 의무와 권한을 없애고 계약상대자가 지수조정률 방법을 원한다는 의사표시를 하는 경우에는 그 의사대로, 그러한 의사표시가 없는 경우에는 품목조정률 방법을 계약서에 명시할 의무를 부여하고 있다. 이와 같이 계약상대자는 원래 계약금액 조정방법을 선택할 권리가 없었지만, 개정을 통하여 계약을 체결할 때 지수조정률 방법을 선택할 권리를 보장받게 되었다.
위와 같은 국가계약법 제19조와 그 시행령 제64조 개정 전후의 문언과 내용, 공공계약의 성격, 국가계약법령의 체계와 목적 등을 종합하면, 계약상대자는 계약 체결 시 계약금액 조정방법으로 지수조정률 방법을 선택할 수 있으나, 그러한 권리 행사에 아무런 장애사유가 없는데도 지수조정률 방법을 원한다는 의사를 표시하지 않았다면 품목조정률 방법으로 계약금액을 조정해야 한다.
2. 사안의 개요 및 쟁점 [이하 대법원판례해설 제119호, 정현식 P.162-171 참조]
가. 사실관계
⑴ 원고는 2014. 4.경 피고와 선로유지보수 도급계약을 체결하였는데, 도급계약서에 ‘물가변동적용기준’이라는 항목에 아무런 기재가 없었다.
⑵ 원고는 2014. 10.경 피고에게 물가변동으로 인한 계약금액 조정사유 발생을 이유로 ‘지수조정률’에 의한 방법으로 계약금액 조정신청을 하였다.
⑶ 피고는 ‘계약 당시 별도의 요청이 없었으므로 물가변동으로 인한 계약금액 조 정은 품목조정률에 의한 방법을 적용하여야 한다.’는 내용으로 회신하였다.
나. 이 사건의 쟁점
계약서에 ‘물가변동적용기준’이라는 항목이 있는데도 거기에 아무런 기재 없이 계약이 체결되었는데, 이 경우 조정방법의 선택권이 금액조정신청 시까지 계약상대자에게 유보된 것으로 볼 수 있을지, 아니면 피고 주장과 같이 품목 조정률 방법으로 정해진 것으로 보아야 하는지가 쟁점이다.
3. 국가계약법령 규정의 법적 성격 일반론 [이하 대법원판례해설 제119호, 정현식 P.162-171 참조]
가. 관련 법령의 규정 내용
* 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제19조(물가변동 등에 따른 계약금액 조정) 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 공사계약․제조계약․용역계약 또는 그 밖에 국고의 부담이 되는 계약을 체결한 다음 물가변동, 설계변경, 그 밖에 계약내용의 변경으로 인하여 계약금액을 조정할 필요가 있을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 계약금액을 조정한다.
* 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제64조 ⇨ 제2항을 ‘이 사건 조항’이라고 함
① 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 법 제19조의 규정에 의하여 국고의 부담이 되는 계약을 체결(장기계속공사 및 장기물품제조 등의 경우에는 제1차계약의 체결을 말한다)한 날부터 90일 이상 경과하고 동시에 다음 각호의 어느 하나에 해당되는 때에는 기획재정부령이 정하는 바에 의하여 계약금액을 조정한다. 이 경우 조정기준일(조정사유가 발생한 날을 말한다. 이하 이 조에서 같다)부터 90일 이내에는 이를 다시 조정하지 못한다.
1. 입찰일을 기준일로 하여 기획재정부령이 정하는 바에 의하여 산출된 품목조정률이 100분의 3 이상 증감된 때
2. 입찰일을 기준일로 하여 기획재정부령이 정하는 바에 의하여 산출된 지수조정률이 100분의 3 이상 증감된 때
② 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 제1항의 규정에 의하여 계약금액을 조정함 에 있어서 동일한 계약에 대하여는 제1항 각호의 방법 중 하나의 방법에 의하여야 하며, 계약을 체결할 때에 계약서에 계약상대자가 제1항 제2호의 방법을 원하는 경우 외에는 동항 제1호의 방법으로 계약금액을 조정한다는 뜻을 명시하여야 한다.
위 규정은 2005. 9. 8. 개정되었는데, 개정 전에는 ① 60일 이상 경과하고 계약체결일 기준으로 100분의 5 이상 증감된 때, ② 계약을 체결할 때에 ‘계약상대자와 협의하여 계약금액 조정방법을 계약서에 명시하여야’ 한다고 규정되어 있었다.
나. 국가계약법령 규정의 법적 성격 일반론
⑴ 공공계약은 사법(私法)상 계약으로서 법령에서 특별히 정하지 않는 한 사적 자치와 계약자유의 원칙을 비롯한 사법의 원리가 적용되는 것이 원칙(대법원 2001. 12. 11. 선고 2001다33604 판결 등)이다.
⑵ 국가계약법령은 모든 공공계약에 적용되는데 일반적으로 순수하게 계약담당 공무원이 준수할 사항을 규정한 국가의 내부규범적 성질을 가지는 조항과 법규적 성격을 가지는 조항이 혼재되어 있다고 보고 있다.
대법원은 계약서 작성의무에 관한 조항을 강행규정으로 본 경우(대법원 1989. 4. 25. 선고 86다카2329 판결 등) 등 예외적인 경우를 제외하고 대부분 내부 규정으로(지체상금 관련 조항: 대법원 1996. 4. 26. 선고 95다11436 판결, 계 약보증금 관련 조항: 대법원 2004. 12. 10. 선고 2002다73852 판결, 입찰절차 관련 조항: 대법원 2001. 12. 11. 선고 2001다33604 판결 등) 보아 왔다.
⑶ 최근에 대법원 2017. 12. 21. 선고 2012다74076 전원합의체 판결은 ‘국가계약법상 물가변동에 따른 계약금액조정을 배제하는 특약’은 계약상대자의 이익을 부당하게 제한하지 않는 한 무효로 볼 수 없다고 판단하였다.
위 전원합의체 판결 이후 대법원 2018. 10. 12. 선고 2015다256794 판결은 ‘대가지급지연에 대한 이자’에 관한 국가계약법령 규정을 효력규정으로 보면서 계약의 일반조건 규정이 아닌 계약 당시 시행하는 국가계약법 시행령 규정을 적용해야 한다고 판단하였다.
⑷ 국가계약법령의 문언상 계약담당자에 대한 편면적 규율로 보이는 규정일지라도 문언의 의미와 연혁 등을 분석한 결과 그 규정이 계약상대자를 구속하는 의미로 해석할 수 있다면 그 규정에 따라 법률효과를 부여하는 의미에서 효력규정으로 볼 여지가 있을 것이다.
나. 이 사건 조항의 법적 성격과 해석 (= 계약상대자를 구속하는 내용이 포함되어 있음)
⑴ 2005년 개정 전에는 계약담당자에게 협의․명시의무만을 부과하였다.
⑵ 그런데 2005년 개정으로 계약담당자에게는 조정방법 선택과 관련하여 협의에 관한 의무와 권한을 없애고 단지 계약상대자가 지수조정률을 원한다는 의사표시를 하는 경우 그 의사표시를 수령하여 계약서에 명시하거나 의사표시가 없다면 품목조정률을 명시할 의무만을 부과하는 한편, 계약상대자에게는 계약체결 단계에서 지수조정률을 선택할 수 있는 권리를 부여하는 것으로 변경한 것으로 볼 수 있다.
⑶ 이렇게 계약 체결 시점에서 계약상대자에게 지수조정률 선택권을 부여한 것인 이상 그 권리 행사에 아무런 장애사유가 없는데도 그러한 선택권을 행사하지 않은 채 계약이 체결되면 조정방법은 품목조정률로 정해진다고 보아야 한다.
⑷ 이렇게 보면 개정 전에는 계약담당자에게만 협의․명시의무를 부과하는 내부규정이었지만 위와 같은 개정으로 계약당사자에게 지수조정률 선택권한을 부여하면서도 그 시기를 계약체결 시까지로 한정함으로써 계약당사자를 구속하는 의미에서 효력규정이 되었다고 볼 수 있다.
4. 대상판결의 내용 [이하 대법원판례해설 제119호, 정현식 P.162-171 참조]
⑴ 원고는 이전에도 지수조정률을 택하여 계약을 체결한 적이 있어 이 사건 조항을 숙지하고 있었던 것으로 보이고, 선택권 행사에 장애사유가 있었다는 점에 대해 구체적인 주장․증명도 없어 보인다.
⑵ 계약 체결 시 선택권을 행사하지 않음으로써 이 사건 조항의 해석상 그 효력에 따라 당연히 품목조정률로 정해진 것이고, 계약의 해석 측면에서도 원고들이 이 사건 조항을 명확히 인지하고 있고 계약서 서식에 항목까지 별도로 구분되어 있는데도 지수조정률을 택하는 의사표시를 하지 않았다면 품목조정률로 하는 데에 의사합치가 있었다고 보는 것이 객관적 해석 원칙에 부합된다.
