【행정소송】《근로복지공단이 국민건강보험공단의 위임을 받아 처리한 경우 누구를 피고로 삼아야 할까? 둘 이상의 행정행위가 연속적으로 행하여지는 경우 선행행위가 무효이면 후행행위도 위법하게 되는 걸까?》
1. 피고 적격
가. 기준
항고소송은 원칙적으로 소송의 대상인 행정처분 등을 외부적으로 그의 명의로 행한 행정청을 피고로 하여야 하는 것으로서, 그 행정처분을 하게 된 연유가 상급 행정청이나 타행정청의 지시나 통보에 의한 것이라 하여 다르지 않고, 권한의 위임이나 위탁을 받아 수임행정청이 자신의 명의로 한 처분에 관하여도 마찬가지이다.
그리고 위와 같은 지시나 통보, 권한의 위임이나 위탁은 행정기관 내부의 문제일뿐 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 것이 아니어서 항고소송의 대상이 되는 행정처분에 해당하지 않는다.
나. 근로복지공단이 국민건강보험공단의 위임을 받아 처리한 경우
근로복지공단이 갑 지방자치단체에 고용보험료 부과처분을 하자, 갑 지방자치단체가 구 고용보험 및 산업재해보상보험의 보험료징수 등에 관한 법률(2010. 1. 27. 법률 제9989호로 개정되어 2011. 1. 1.부터 시행된 것) 제4조 등에 따라 국민건강보
험공단을 상대로 위 처분의 무효확인 및 취소를 구한 사안에서, 근로복지공단이 갑 지방자치단체에 대하여 고용보험료를 부과·고지하는 처분을 한 후, 국민건강보험공단이 위 법 제4조에 따라 종전 근로복지공단이 수행하던 보험료의 고지 및 수납 등의 업무를 수행하게 되었고, 위 법 부칙 제5조가 ‘위 법 시행 전에 종전의 규정에 따른 근로복지공단의 행위는 국민건강보험공단의 행위로 본다’고 규정하고 있어, 갑 지방자치단체에 대한 근로복지공단의 고용보험료 부과처분에 관계되는 권한 중 적어도 보험료의 고지에 관한 업무는 국민건강보험공단이 그 명의로 고용노동부장관의 위탁을 받아서 한 것으로 보아야 하므로, 위 처분의 무효확인 및 취소 소송의 피고는 국민건강보험공단이 되어야 한다(대법원 2013. 2. 28. 선고 2012두22904 판결).
2. 하자의 승계
가. 의의
둘 이상의 행정행위가 연속적으로 행하여지는 경우 선행행위가 무효이면 후행행위도 위법하게 된다(후행행위가 무효인지, 아니면 취소사유 있음에 불과한지는 하자의 중대 명백성을 다시 따져야 할 것이다).
그러나 선행행위에 취소사유에 불과한 하자가 있을 뿐이고 이미 불가쟁력이 생긴 경우에는, 그 하자가 후행행위에 승계됨으로써 후행행위 자체에는 아무런 흠이 없는데도 그 하자를 이유로 후행행위가 위법하게 되는지가 문제 된다.
통설⋅판례는 원칙적으로 선행행위와 후행행위가 서로 독립하여 별개의 효과를 목적으로 하는 경우에는 하자의 승계가 인정되지 않아 선행행위가 무효가 아닌 이상 선행행위의 흠을 이유로 후행행위의 위법을 주장할 수 없고, 선행행위와 후행행
위가 서로 결합하여 하나의 효과를 완성하는 경우에는 하자의 승계가 인정된다는 태도를 보이고 있다.
나. 부인 사례
① 과세처분과 체납처분(대법원 1988. 6. 28. 선고 87누1009 판결).
다만 과세처분 이후 과세 근거 법률규정에 대하여 위헌결정이 내려진 경우, 과세처분이 제소기간 경과로 확정되었고 그 조세채권의 집행을 위한 체납처분의 근거 규정 자체에 대하여는 따로 위헌결정이 내려진 바 없다고 하더라도, 위헌결정의 기속력과 헌법을 최고규범으로 하는 법질서의 체계적 요청에 비추어 위헌결정 이후 그 조세채권의 집행을 위한 체납처분은 더 이상 허용되지 아니하므로, 이에 어긋난 체납처분은 무효이다(대법원 2012. 2. 16. 선고 2010두10907 판결).
② 도시계획결정과 수용재결(대법원 1990. 1. 23. 선고 87누947 판결)
③ 사업인정과 토지수용재결(대법원 1992. 3. 13. 선고 91누4324 판결)
④ 택지개발예정지구지정과 택지개발계획승인(대법원 1996. 3. 22. 선고 95누10075 판결)
⑤ 공무원에 대한 직위해제처분과 직권면직처분(대법원 1984. 9. 11. 선고 84누191 판결)
⑥ 건물철거명령과 대집행계고처분(대법원 1982. 7. 27. 선고 81누293 판결, 대법원 1998. 9. 8. 선고 97누20502 판결)
⑦ 액화석유가스 판매사업 허가처분과 사업개시신고 반려처분(대법원 1991. 4. 23. 선고 90누8756 판결)
⑧ 공동상속인 갑에 대한 상속세부과처분과 그 상속세에 대하여 연대납부의무를 지는 공동상속인 을에게 한 징수처분(대법원 2001. 11. 27. 선고 98두9530 판결)
⑨ 보충역편입처분과 공익근무요원소집처분(대법원 2002. 12. 10. 선고 2001두5422 판결)
⑩ 국제항공노선 운수권배분 및 노선면허거처분과 노선면허처분(대법원 2004. 11. 26. 선고 2003두3123 판결)
⑪ 증액경정처분에 흡수되어 소멸한 당초처분의 절차적 하자와 존속하는 증액경정처분(대법원 2010. 6. 24. 선고 2007두16493 판결)
3. 인정 사례
① 안경사시험합격무효처분과 안경사면허취소처분(대법원 1993. 2. 9. 선고 92누4567 판결)
② 계고처분과 대집행비용납부명령(대법원 1993. 11. 9. 선고 93누14271 판결)
③ 건물철거계고처분과 대집행영장발부통보처분(대법원 1996. 2. 9. 선고 95누12507 판결)
④ 자진신고자의 감면신청에 대한 ‘감면불인정 통지’와 ‘시정조치 및 과징금 납부명령’(대법원 2013. 6. 13. 선고 2012두26449 판결)
4. 예외
선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 효과를 목적으로 하는 경우에도 선행처분의 불가쟁력이나 구속력이 그로 인하여 불이익을 입게 되는 자에게 수인한도를 넘은 가혹함을 가져오고 그 결과가 당사자에게 예측 가능한 것이 아닌 경우에는 그 하자가 승계된다.
① 개별공시지가결정의 하자는 그 개별공시지가를 기준으로 한 과세처분이나 개발부담금부과처분에 승계된다(대법원 1994. 1. 25. 선고 93누8542 판결, 대법원 1997. 4. 11. 선고 96누9096 판결).
② 수용대상 토지 가격 산정의 기초가 된 비교표준지공시지가결정의 위법을 수용보상금의 증액을 구하는 소송에서 주장할 수 있다(대법원 2008. 8. 21. 선고 2007두13845 판결).
③ 친일반민족행위진상규명위원회의 친일반민족행위자결정 처분의 위법을 이유로 지방보훈지청장의 독립유공자법 적용배제자결정 처분의 효력을 다툴 수 있다(대법원 2013. 3. 14. 선고 2012두6964 판결).
