【판례<잔여지매수·잔여지수용청구, 도로법상 접도구역 지정 제도, 토지보상법상 잔여지손실보상>】《고속도로 건설공사를 위해 일단의 토지 중 일부만 수용 된 후, 그 잔여지의 일부가 고..

【판례<잔여지매수·잔여지수용청구, 도로법상 접도구역 지정 제도, 토지보상법상 잔여지손실보상>】《고속도로 건설공사를 위해 일단의 토지 중 일부만 수용 된 후, 그 잔여지의 일부가 고속도로 접도구역으로 지정된 것이 토지보상법 제73조 제1항의 잔여지 손실보상의 대상인지 여부(대법원 2017. 7. 11. 선고 2017두40860 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕

 

1. 판결의 요지 : [토지보상법 제73조 제1항의 잔여지 가격감소 손실보상 청구를 하면서, 손실의 한 종류로 접도구역 지정으로 인한 가치하락을 주장한 사례]

 

【판시사항】

 

공익사업의 사업시행자가 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지 중 일부를 취득하거나 사용하고 남은 잔여지에 현실적 이용상황 변경 또는 사용가치 및 교환가치의 하락 등이 발생하였으나 그 손실이 토지의 일부가 공익사업에 취득되거나 사용됨으로 인하여 발생한 것이 아닌 경우, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제73조 제1항 본문에 따른 잔여지 손실보상 대상에 해당하는지 여부(원칙적 소극)

 

【판결요지】

 

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라고 한다) 제73조 제1항 본문은 “사업시행자는 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 취득되거나 사용됨으로 인하여 잔여지의 가격이 감소하거나 그 밖의 손실이 있을 때 또는 잔여지에 통로·도랑·담장 등의 신설이나 그 밖의 공사가 필요할 때에는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 그 손실이나 공사의 비용을 보상하여야 한다.”라고 규정하고 있다.

 

여기서 특정한 공익사업의 사업시행자가 보상하여야 하는 손실은, 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지 중 일부를 사업시행자가 그 공익사업을 위하여 취득하거나 사용함으로 인하여 잔여지에 발생하는 것임을 전제로 한다. 따라서 이러한 잔여지에 대하여 현실적 이용상황 변경 또는 사용가치 및 교환가치의 하락 등이 발생하였더라도, 그 손실이 토지의 일부가 공익사업에 취득되거나 사용됨으로 인하여 발생하는 것이 아니라면 특별한 사정이 없는 한 토지보상법 제73조 제1항 본문에 따른 잔여지 손실보상 대상에 해당한다고 볼 수 없다.

 

잔여지가 접도구역으로 지정ㆍ고시됨으로써 일정한 형질변경이나 건축행위가 금지되어 장래의 이용가능성이나 거래의 용이성 등에 비추어 사용가치 및 교환가치가 하락하는 손실은, 고속도로를 건설하는 이 사건 공익사업에 원고들 소유의 일단의 토지 중 일부가 취득되거나 사용됨으로 인하여 발생한 것이 아니라, 그와 별도로 국토교통부장관이 이 사건 잔여지 일부를 접도구역으로 지정ㆍ고시한 조치에 기인한 것이므로, 원칙적으로 토지보상법 제73조 제1항에 따른 잔여지 손실보상의 대상에 해당하지 아니한다.

 

2. 사안의 개요 및 쟁점 [이하 대법원판례해설 제113호, 이상덕 P.477-465 참조]

 

가. 사실관계

 

⑴ 국토해양부장관은 2008. 3. 28. 국토해양부고시 제2008-14호로 사업시행자를 제2 서해안고속도로㈜(사업시행)와 피고 한국도로공사(용지보상)로 정하여, 평택～시흥 42.6km 구간의 고속국도 153호선(= 이 사건 고속국도)을 개설하는 민간투자사업(= 이 사건 사업) 실시계획을 고시하였다. 그 후 국토해양부장관은 2009. 6. 26. 국토해양부고시 제2009-399호로 이 사건 사업에 편입되는 토지의 세목을 고시하였다.

 

⑵ 원고들은 화성시 장안면에 위치하여 전, 답, 자연림으로 이용 중인 각 토지(= 이 사건 토지)를 소유하고 있었는데, 위 토지세목고시에 따라 이 사건 토지 중 일부(= 이 사건 편입 토지)만 이 사건 사업에 편입되었다. 이 사건 편입토지에 관해서는 2008. 11. 4.～2011. 6. 21. 원고들과 피고 사이에 보상협의가 성립되어, 이를 원인으로 대한민국 앞으로 소유권이전등기를 마쳤다.

 

⑶ 국토해양부장관은 2011. 9. 5. 도로구조의 손궤방지 및 미관보존, 자동차의 고속교통에 대한 위험의 방지를 목적으로 이 사건 고속국도 양측의 도로구역 경계선 각각 20m 구역을 접도구역으로 지정하고 이를 국토해양부고시 제2011-482호로 고시하였다.

 

⑷ 제2서해안고속도로㈜는 2013. 3. 25. 이 사건 사업을 완료한 후 준공검사를 마쳤 다. 원고들은 2014. 3. 14. 피고에게 이 사건 토지 중 위와 같이 편입되지 않고 남아 있는 부분(= 이 사건 잔여지)에 가격감소가 발생하였다는 이유로 이에 대한 손실보상을 청구하였다.

 

⑸ 피고가 이 사건 잔여지에 관한 손실보상 협의를 거부하자, 원고들은 2014. 5. 8. 중앙토지수용위원회에 보상재결을 신청하였다. 중앙토지수용위원회는 2015. 5. 21. ‘이 사건 토지 중 이 사건 편입 토지 부분만 취득됨으로 인하여 이 사건 잔여지의 가치가 하락하였다고 인정하기 어렵다’는 이유로 원고들의 손실보상청구를 기각하는 재결을 하였다.

 

나. 쟁점 : 고속도로 건설공사를 위해 일단의 토지의 일부만 수용되고 남은 ‘잔여지’가 고속도로 접도구역으로 지정되어 가치가 하락한 것이 토지보상법 제73조 제1항의 잔여지 가격감소 손실보상의 대상이 되는지 여부(= 소극)

 

⑴ 사업시행자가 도로 건설을 위해 일단의 토지의 일부를 (수용 또는 협의의 방식으로) 취득함에 따라 잔여지에 획지조건이나 접근조건 등에 불리한 영향이 발생한 경우에는 당연히 가격감소를 인정하여 토지보상법 제73조에 따라 그 손실을 보상하여야 한다.

이 사건 쟁점은 잔여지(중 일부)가 접도구역으로 지정됨에 따라 장래 이용가능성(토지형질변경, 건축)이 제한되어 가격이 하락하는 결과도 토지보상법 제73조 소정의 ‘일단의 토지의 일부가 취득됨으로 인하여 잔여지의 가격이 감소하는 경우’로 볼 수 있는지 여부이다.

즉, 고속도로 건설공사를 위해 일단의 토지의 일부만 수용되고 남은 ‘잔여지’가 고속도로 접도구역으로 지정되어 가치가 하락한 것이 토지보상법 제73조 제1항의 잔여지 가격감소 손실보상의 대상이 되는지 여부(소극)가 핵심쟁점이다.

 

⑵ 토지보상법 제73조 제1항의 잔여지 가격감소 등의 손실보상은 동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지 중 일부를 사업시행자가 그 공익사업을 위하여 취득하거나 사용함으로 인하여 잔여지에 발생하는 것임을 전제로 한다. 따라서 이러한 잔여지에 대하여 ‘현실적 이용상황 변경 또는 사용가치 및 교환가치의 하락 등’이 발생하였더라도, 그 손실이 공익사업에 취득되거나 사용됨으로 인하여 발생하는 것이 아니라면 특별한 사정이 없는 한 토지보상법 제73조 제1항 본문에 따른 잔여지 손실보상 대상에 해당한다고 볼 수 없다.

잔여지가 접도구역으로 지정·고시됨으로써 일정한 형질변경이나 건축행위가 금지되어 장래의 이용가능성이나 거래의 용이성 등에 비추어 사용가치 및 교환가치가 하락하는 손실은, 고속도로를 건설하는 이 사건 공익사업에 원고들 소유의 일단의 토지 중 일부가 취득되거나 사용됨으로 인하여 발생한 것이 아니라, 그와 별도로 국토교통부 장관이 이 사건 잔여지 일부를 접도구역으로 지정·고시한 조치에 기인한 것이므로, 원칙적으로 토지보상법 제73조 제1항에 따른 잔여지 손실보상의 대상에 해당하지 아니한다.

 

3. 도로법상 접도구역 지정 제도 [이하 대법원판례해설 제113호, 이상덕 P.477-465 참조]

 

가. 접도구역 제도의 내용

 

⑴ 도로법은, 도로 구조의 손궤 방지, 미관 보존 또는 교통에 대한 위험을 방지하기 위하여, 도로관리청이 도로경계선으로부터 20m 이내의 범위에서 접도구역을 지정ㆍ고시할 수 있도록 규정하고 있다(구 도로법 제49조 제1항, 제2항). 고속도로의 경우 그 특수성을 고려하여 도로경계선으로 50m 이내의 범위에서 접도구역을 지정할 수 있다는 별도의 특례 규정이 있다(구 고속국도법 제8조).

 

⑵ 접도구역에서는 대통령령에서 정하는 소규모 건축행위 등을 제외하고는, 원칙적으로 토지형질변경, 건축물ㆍ공작물의 신축ㆍ개축ㆍ증축이 금지되며(구 도로법 제49조 제3항), 이를 위반한 경우 형사처벌 대상이다(구 도로법 제97조 제6호).

 

⑶ 접도구역은 어떤 도로의 全 구간의 양측에 반드시 지정하여야 하는 것은 아니며, 도로관리청이 접도구역의 지정이 필요하지 아니하다고 판단하는 경우로서, 특히 도 로의 폭 및 구조가 잘 정비되어 있는 도시지역의 경우 접도구역을 지정하지 아니할 수 있다(구 도로법 시행령 제46조 제1항, 구 도로법 시행규칙 제28조).

 

⑷ 접도구역 제도는 1961. 12. 27. 법률 제871호로 도로법이 제정될 당시부터 존재하였는데, 그로 인한 재산권 행사의 제한에 대한 손실보상 규정이 없다가, 개발제한구역 제도에 관한 헌법재판소 1998. 12. 24. 89헌마214 등 헌법불합치결정의 영향으로 2004. 1. 20. 법률 제7103호 개정에서 매수청구제도가 도입되었다. 접도구역으로 지정된 모든 토지가 아니라, ‘접도구역 지정으로 인하여 접도구역에 있는 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저하게 감소한 토지 또는 해당 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지’의 경우에만 매수청구의 대상이 된다(구 도로법 제53조 제1항, 구 도로법 시행령 제48조).

 

⑸ 접도구역으로 지정되었으나 매수청구의 요건을 충족하지 못하는 그 밖의 토지의 경우 구 도로법 제92조 제1항에 의한 손실보상 청구가 가능한지에 대해 의문이 있을 수 있으나, 헌법재판소 및 대법원의 기존 판례 입장은 부정적이다.

 

나. 행위제한(공용부담)에 대한 손실보상의 필요성 문제

 

⑴ 행위제한의 유형 분류

 

각종 개별법령에는 일정한 공익 목적을 위해 일정 범위의 토지에 대하여 토지형질변경이나 건축물의 건축과 같은 행위를 하지 못하도록 토지재산권의 행사를 제한하고 있는 공용부담 제도가 무수히 입법되어 있는데, ① 도시계획적 관점에서 용도지역ㆍ지구ㆍ구역을 지정하여 그 지정 목적에 위배되는 행위를 하지 못하도록 하는 도시계획제한, ② 특정 공익사업을 시행할 때까지 일정 기간 동안 그 공익사업 시행에 방해가 되는 행위를 하지 못하도록 하는 공익사업제한, ③ 공공시설의 보호ㆍ유지ㆍ관리를 위해 그 주변의 일정 범위 내의 토지에서 일정한 행위를 하지 못하도록 하는 공공시설 보호제한 등의 유형으로 분류할 수 있다.

 

접도구역 지정을 통한 행위제한은 1차적으로 공공 기반시설인 도로의 보호ㆍ유지ㆍ관리를 위한 것이지만, 도로 자체가 도시계획적 관점에서 설치되는 것이고 접도구역은 단순히 현재의 도로를 위한 것만이 아니라 장래의 도로확장의 가능성을 열어두려는 목적에도 간접적으로 기여하고 있으므로, 공공시설 보호제한의 성격과 도시계획제한의 성격을 모두 가지고 있다고 보아야 할 것이다.

 

⑵ 판례상 손실보상 필요 여부의 판단 기준

 

헌법재판소는 일련의 결정을 통해 ‘도시계획제한(공용부담)에 손실보상이 필요한 지’에 관하여 분명한 기준을 제시하였는데, 이를 요약하면 다음과 같다.

 

첫째, 토지는 한정되어 있으므로, 기본적으로 다른 재산권에 비해 강한 사회적 구속을 받아야 하고, 따라서 더욱 큰 사회적 제약을 수인하여야 한다.

 

둘째, 도시계획제한으로 토지를 종래의 목적으로 사용할 수 없거나 또는 더 이상 법적으로 허용된 토지이용의 방법이 없기 때문에 실질적으로 토지의 사용ㆍ수익이 불가능한 경우가 아닌 한, 도시계획제한은 원칙적으로 수인해야 하는 사회적 제약이다.

 

셋째, 도시계획제한으로 토지를 종래의 목적으로 사용할 수 없는 대표적인 사례는 나대지인 경우이며, 지목이 ‘대’ 이외인 경우에는 ‘토지가 종래 농지 등으로 사용되었으나 개발제한구역의 지정이 있은 후에 주변지역의 도시과밀화로 인하여 농지가 오염되거나 수로가 차단되는 등의 사유로 토지를 더 이상 종래의 목적으로 사용하는 것이 불가능하거나 현저히 곤란하게 되어버린 경우’ 외에는 수인한도를 넘는 경우를 상정하기 어렵다(개발제한구역 제도에 관한 헌법재판소 1998. 12. 24. 선고 89헌마214 등 전원재판부 결정).

 

넷째, 어떤 토지를 수용하여 도시계획시설을 설치하는 사업을 시행하기 위하여 도시계획시설결정을 하는 때에는, 나대지인 경우에도 일정 기간 동안은 도시계획시설결정으로 인한 행위제한을 수인하여야 한다. 그러나 사업시행자가 수용보상금을 지급하지 아니한 채 도시계획시설사업을 장기간 지체하는 경우에 그 손실을 보상하지 않는 것은 수인한도를 넘는 것이다(헌법재판소 1999. 10. 21. 선고 97헌바26 전원재판부 결정).

 

다섯째, 국토계획법 제47조가 10년 이내에 도시계획시설사업이 시행되지 아니하는 경우에 지목이 ‘대’인 토지에 한하여 매수청구제도를 규정하고, 지목이 ‘대’ 이외인 토지에 관해서는 매수청구의 대상에서 제외한 것은 합리적 근거가 있는 차별로서, 수인해야 하는 사회적 제약이다(헌법재판소 2005. 9. 29. 선고 2002헌바84 전원재판부결정).

 

대법원도 개발제한구역에서의 행위제한은 원칙적으로 토지소유자가 공공복리를 위해 수인하여야 할 사회적 제약에 해당하며(대법원 1990. 5. 8.자 89부2 결정), 재산권 행사의 제한이 수인하여야 할 사회적 제약의 범위 내에 있는 한 손실보상의 대상인 ‘특별한 희생’에 해당하지 않는다고 보고 있다(대법원 2014. 3. 27. 선고 2010다108197 판결).

 

다. 접도구역 지정의 손실보상 필요 여부

 

접도구역 지정된 후에 토지를 종래의 목적으로 사용할 수 없거나 또는 더 이상 법적으로 허용된 토지이용의 방법이 없기 때문에 실질적으로 토지의 사용ㆍ수익이 불가능한 경우가 아닌 한, 접도구역 지정은 원칙적으로 수인해야 하는 사회적 제약이라고 봄이 타당하다.

 

5. 토지보상법상 잔여지 손실보상 제도  [이하 대법원판례해설 제113호, 이상덕 P.477-465 참조]

 

가. 잔여지 매수ㆍ수용청구 제도와 잔여지 가격감소 손실보상 제도의 비교

 

⑴ 두 제도는 1962. 1. 15. 제정된 구 토지수용법에서부터 포함되어 있었던 것으로서, 사업시행자가 ‘일단의 토지의 일부를 취득함으로 인하여’ 비롯된 문제를 규율하는 것이란 점에서는 공통적이지만, 그 적용요건과 효과를 달리하는 별개의 제도이다.

 

⑵ ‘동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적으로 사용하는 것이 현저히 곤란할 때’에는 사업시행자에게 매수를 청구할 수 있고, 매수협의가 성립되지 않는 경우에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다(토지보상법 제74조 제1항).

 

⑶ ‘일단의 토지’란 반드시 1필지의 토지만을 가리키는 것이 아니라 일반적인 이용방법에 의한 객관적인 상황이 동일한 한 수필지의 토지(= 일단지)까지 포함한다(대법원 1999. 5. 14. 선고 97누4623 판결).

 

⑷ ‘종래의 목적’이라 함은 수용재결 당시에 당해 잔여지가 현실적으로 사용되고 있는 구체적인 용도를 의미하고, ‘사용하는 것이 현저히 곤란한 때’라고 함은 물리적으로 사용하는 것이 곤란하게 된 경우는 물론 사회적, 경제적으로 사용하는 것이 곤란하게 된 경우, 즉 절대적으로 이용 불가능한 경우만이 아니라 이용은 가능하나 많은 비용이 소요되는 경우를 포함한다(대법원 2005. 1. 28. 선고 2002두4679 판결 등). 단순히 장래 예정되어 있는 목적에 사용할 수 없는 것에 불과한 경우에는 잔여지 수용청구가 인정되지 아니하나, 예정목적을 실현하기 위해 관련 인허가를 받아 공사에 착수하는 등 외부적 사정에 의하여 객관적으로 예정목적을 추정할 수 있다면, 그 예정목적도 ‘종래의 목적’에 해당한다고 볼 수 있다(대법원 1990. 12. 26. 선고 90누1076 판결). 지목이 ‘임야’인 잔여지가 신설국도의 접도구역으로 지정되었으나, 접도구역에서 임야의 본래 목적인 죽목의 재식 및 벌채가 가능하므로, 잔여지를 종래의 목적인 ‘임야’로 사용하는 것이 현저하게 곤란하게 되었다고 볼 수 없어 잔여지 수용청구의 대상이 아니다(대법 원 2000. 2. 8. 선고 97누15845 판결).

 

⑸ ‘동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 취득되거나 사용됨으로 인하여 잔여지의 가격이 감소하거나 그 밖의 손실이 있을 때 또는 잔여지에 통로ㆍ도랑ㆍ담장 등의 신설이나 그 밖의 공사가 필요한 때’에는 그 손실이나 비용의 보상을 청구할 수 있고, 협의가 성립되지 않는 경우에는 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다(토지보상법 제73조 제1항, 제4항, 제9조 제7항).

 

⑹ 토지보상법 제73조 제1항은 동일한 소유자에 속한 일단의 토지의 일부 수용이라는 요건 외에 잔여지 가격의 감소만을 들고 있으므로, 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란한 사정이 인정되지 않는 경우에도(즉, 종래의 목적으로 사용할 수는 있더라도) 일단의 토지를 일부 수용함으로써 잔여지의 가격이 감소되었다고 인정되는 한, 가격감소에 따른 손실보상 청구가 가능하다(대법원 1999. 5. 14. 선고 97누4623 판결).

 

⑺ ‘잔여지 수용청구에 대한 재결절차’와 ‘잔여지 가격감소 등으로 인한 손실보상 청구에 대한 재결절차’는 별개의 절차이며, 전자를 거쳤다고 하여 후자를 거치지 않고 곧바로 사업시행자를 상대로 가격감소 손실보상 청구의 소를 제기하는 것은 허용되지 않는다(대법원 2014. 9. 25. 선고 2012두24092 판결).

 

나. 잔여지 가격감소 손실보상에 관한 판례

 

⑴ 대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두23149 판결은 “(공익사업법) 제73조에 의하면, 동일한 토지소유자에 속하는 일단의 토지의 일부가 취득 또는 사용됨으로 인하여 잔여지의 가격이 감소하거나 그 밖의 손실이 있는 때 등에는 토지소유자는 그로 인한 잔여지 손실보상청구를 할 수 있고, 이 경우 보상하여야 할 손실에는 ① 토지 일부의 취득 또는 사용으로 인하여 그 획지조건이나 접근조건 등의 가격형성요인이 변동됨에 따라 발생하는 손실뿐만 아니라 ② 그 취득 또는 사용목적사업의 시행으로 설치되는 시설의 형태ㆍ구조ㆍ사용 등에 기인하여 발생하는 손실과 ③ 수용재결 당시의 현실적 이용상황의 변경 외 장래의 이용가능성이나 거래의 용이성 등에 의한 사용가치 및 교환가치상의 하락 모두가 포함된다(대법원 1998. 9. 8. 선고 97누10680 판결, 대법원 2000. 12. 22. 선고 99두10315 판결 참조).

 

⑵ 이 사건 쟁점과 관련하여 제1심이 인용한 법리는 ③번 부분이다.

대법원 1998. 9. 8. 선고 97누10680 판결은 일부 수용으로 잔여지가 맹지가 된 경우로서, 사업시행자가 대체도로를 개설해주기로 약정하였으나 이는 도시계획변경승인이 필요한 사항으로서 도로개설 가능성이 분명하지는 않고, 설령 개설된다고 하더라도 통행 여건이 종전과 같은 수준으로 회복될지가 분명하지 않다고 보아 가격감소손실을 인정한 사례이다. 대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두23149 판결은 일부 수용으로 잔여지에서 국도 등 공로에의 통행이 불가능하지는 않으나 현저하게 곤란해져 장래의 이용가능성이 종전보다 불리해진 경우에 가격감소 손실을 인정한 사례이다.

 

⑶ 대법원이 그 밖에 가격감소를 긍정한 사례로는 토지의 모양이 변형되어 이용가치가 감소한 사례(대법원 1993. 4. 23. 선고 92누6600 판결, 대법원 1997. 10. 10. 선고 96누19666 판결, 대법원 1998. 9. 18. 선고 97누13375 판결), 전원개발사업자가 타인 소유의 토지 일부를 전선로 지지 철탑의 부지로 수용함과 아울러 잔여지의 지상 공간에 전선을 가설한 경우 그 잔여지의 가격이 감소하는 데 따른 손실도 잔여지 보상의 대상에 해당한다고 본 사례(대법원 2000. 12. 22. 선고 99두10315 판결), 3가지 요인(= 토지의 모양 변형 + 공로에의 접근성 하락 + 고가도로에 의한 일조권 침해, 소음ㆍ진동 피해)으로 가격감소 손실이 발생하였다고 본 원심의 판단을 수긍한 사례(대법원 2002. 3. 15. 선고 2000두1362 판결), 지목이 ‘전’인 토지에 여관을 신축하고자 적법하게 개발행위허가(형질변경 및 건축허가)를 받아 암반제거, 옹벽축조 등의 부지조성공사를 마쳤는데 그 후 고속도로 건설을 위한 도로구역결정ㆍ고시가 되어 여관의 건축행위로 나아가지 못한 사안에서 잔여지의 부지조성 공사비용이 잔여지 가격감소 손실에 해당함을 긍정한 사례가 있다(대법원 2010. 8. 19. 선고 2008두822 판결).

 

6. 대상판결의 내용 분석  [이하 대법원판례해설 제113호, 이상덕 P.477-465 참조]

 

⑴ 접도구역 지정으로 인한 손실은 토지보상법 제73조 잔여지 가격감소 손실과는 별개이다.

 

‘사업시행자가 일단의 토지의 일부를 분할하여 취득함으로써 발생하는 손실’과 ‘잔여지가 접도구역으로 지정됨으로써 그 행위제한 때문에 장래의 이용이나 거래에 미치는 불리한 효과’는 구분하여야 한다. 전자는 토지보상법상 사업시행자의 행위로 인해 발생하는 손실로서 토지보상법의 규율을 받고, 후자는 도로관리청의 행위로 인해 발생하는 손실로서 도로법의 규율을 받는다. 접도구역 지정은 도로관리청의 재량사항으로서, 도로를 건설한다고 하여 항상 접도구역을 지정하여야 하는 것은 아니다.

 

⑵ 접도구역 지정으로 인한 가치하락은 원칙적으로 손실보상 대상이 아니다.

 

접도구역의 경우 나대지인 경우 등 극히 예외적인 경우에만 구 도로법 제53조에 의한 매수청구가 가능하며, 그 외의 경우에 접도구역 지정으로 인한 행위제한은 원칙적으로 손실보상이 필요 없는 사회적 제약에 불과하여 구 도로법 제92조에 의한 손실보상의 대상이 되지 못한다.

 

⑶ 도로법상 손실보상 재결절차를 거치지 아니한 상태에서, 잔여지 가격감소 손실보상청구의 소에서 도로법상 손실보상청구로 청구원인을 변경하는 것은 허용되지 않는다. 토지보상법 제73조에 관한 재결절차와 제74조에 관한 재결절차도 별개의 절차이 어서 상호 유용이 불가능하다는 것이 판례의 입장이므로(대법원 2014. 9. 25. 선고 2012두24092 판결), 토지보상법에 의한 재결절차와 도로법에 의한 재결절차도 별개의 절차라고 봄이 타당하다. 손실보상 요건이 다르면, 토지수용위원회의 심리대상도 다르므로, 각각 별도의 재결절차를 거쳐야 한다.

 

⑷ 피고는 토지보상법상 사업시행자일 뿐, 도로법상 도로관리청이라고 볼 수도 없다.

 

6. 잔여지 손실보상 [이하 대법원판례해설 제117호, 이상덕 P.723-755 참조]

 

이 사건은 시행규칙 제47조 제3항의 잔여 영업시설 손실보상의 요건을 충족하는 지가 쟁점인 사안이다.

‘잔여 영업시설 손실보상’에 관한 판례 법리가 축적되어 있지 않으나, ‘잔여지 손실보상’에 관한 판례 법리를 ‘잔여 영업시설의 손실보상’에도 적절하게 유추적용하는 것이 가능하다.

 

가. 잔여지 수용청구 제도와 잔여지 손실보상 제도의 비교

 

⑴ 잔여지 수용청구 제도

 

① ‘동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 협의에 의하여 매수되거나 수용됨으로 인하여 잔여지를 종래의 목적으로 사용하는 것이 현저히 곤란할 때’에는 사업시행자에게 매수를 청구할 수 있고, 매수협의가 성립되지 않는 경우에는 관할 토지수용위원회에 수용을 청구할 수 있다(법 제74조 제1항).

 

② ‘일단의 토지’란 반드시 1필지의 토지만을 가리키는 것이 아니라 일반적인 이용방법에 의한 객관적인 상황이 동일한 한 수필지의 토지(= 일단지)까지 포함한다(대법원 1999. 5. 14. 선고 97누4623 판결).

 

③ ‘종래의 목적’이란 수용재결 당시에 해당 잔여지가 현실적으로 사용되고 있는 구체적인 용도를 의미하고, ‘사용하는 것이 현저히 곤란한 때’란 물리적으로 사용하는 것이 곤란하게 된 경우는 물론 사회적, 경제적으로 사용하는 것이 곤란하게 된 경우, 즉 절대적으로 이용 불가능한 경우만이 아니라 이용은 가능하나 많은 비용이 소요되는 경우를 포함한다(대법원 2005. 1. 28. 선고 2002두4679 판결 등).

 

④ 단순히 장래 예정되어 있는 목적에 사용할 수 없는 것에 불과한 경우에는 잔여지 수용청구가 인정되지 아니하나, 예정목적을 실현하기 위해 관련 인허가를 받아 공사에 착수하는 등 외부적 사정에 의하여 객관적으로 예정목적을 추정할 수 있다면, 그 예정목적도 ‘종래의 목적’에 해당한다고 볼 수 있다[대법원 1990. 12. 26. 선고 90누1076 판결은 지목이 ‘전’인 토지에 주택 신축을 준비 중 그 토지의 일부가 수용되어 주택을 건축할 수 없게 된 사안에서 잔여지 수용청구를 긍정하였다. 대법원 1999. 7. 13. 선고 99두3850 판결은 지목이 ‘임야’인 토지에 공장부지조성작업을 완료하고 블록제조공장 건축허가를 받은 상태에서 그 토지의 일부가 수용되어 블록제조공장 건축․운영이 어려워진 사안에서 잔여지 수용청구를 긍정하였다].

 

⑤ 지목이 ‘임야’인 잔여지가 신설국도의 접도구역으로 지정되었으나, 접도구역에서 임야의 본래 목적인 죽목의 재식 및 벌채가 가능하므로, 잔여지를 종래의 목적인 ‘임야’로 사용하는 것이 현저하게 곤란하게 되었다고 볼 수 없어 잔여지 수용청구의 대상이 아니다(대법원 2000. 2. 8. 선고 97누15845 판결).

 

⑵ 잔여지 손실보상 제도

 

㈎ ‘동일한 소유자에게 속하는 일단의 토지의 일부가 취득되거나 사용됨으로 인하여 Ⓐ 잔여지의 가격이 감소하거나 그 밖의 손실이 있을 때 또는 Ⓑ 잔여지에 통로․도랑․담장 등의 신설이나 그 밖의 공사가 필요할 때’에는 그 손실이나 비용의 보상을 청구할 수 있고, 협의가 성립되지 않는 경우에는 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다(법 제73조 제1항, 제4항, 제9조 제7항).

 

㈏ ‘Ⓐ 손실이 있는 때 또는 Ⓑ 공사가 필요할 때에는 그 손실이나 공사비용을 보상하여야 한다’라고 규정함으로써, 보상대상으로서 Ⓐ 손실과 Ⓑ 공사비용을 구분하고 있다. 여기에서 Ⓑ 공사는 특정한 내용의 손실을 상쇄․전보하기 위해서 시행 되는 것이므로, 그 손실금액을 ‘가격감소’의 방식으로 측정할 것이냐, ‘공사비용’의 방식으로 측정할 것이냐의 선택의 문제일 뿐이고, 보상원인이 되는 손실은 공통적이라고 보아야 한다. 다만 모든 종류의 손실이 공사를 통해 상쇄․전보될 수 있는 것은 아닐 것이다. 판례의 사안들은 대부분 Ⓐ 손실의 보상을 청구한 사안이고, 손실을 상쇄․전보하기 위하여 장래에 지출하여야 할 Ⓑ 공사비용을 청구한 사안은 찾아보기 어렵다.

 

㈐ 법 제73조 제1항은 동일한 소유자에 속한 일단의 토지의 일부 수용이라는 요건 외에 잔여지 가격의 감소만을 들고 있으므로, 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 현저히 곤란한 사정이 인정되지 않는 경우에도(즉, 종래의 목적으로 사용할 수는 있더라도) 일단의 토지를 일부 수용함으로써 잔여지의 가격이 감소되었다고 인정되는 한, 가격감소에 따른 손실보상 청구가 가능하다(대법원 1999. 5. 14. 선고 97누4623 판결).

 

나. 잔여지 손실보상의 대상이 되는 가격감소의 유형

 

⑴ 판례

 

㈎ 대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두23149 판결은, “(토지보상법) 제73조에 의하면, 동일한 토지소유자에 속하는 일단의 토지의 일부가 취득 또는 사용됨으로 인하여 잔여지의 가격이 감소하거나 그 밖의 손실이 있는 때 등에는 토지소유자는 그로 인한 잔여지 손실보상청구를 할 수 있고, 이 경우 보상하여야 할 손실에는 ① 토지 일부의 취득 또는 사용으로 인하여 그 획지조건이나 접근조건 등의 가격형성요인이 변동됨에 따라 발생하는 손실뿐만 아니라 ② 그 취득 또는 사용목적사업의 시행으로 설치되는 시설의 형태․구조․사용 등에 기인하여 발생하는 손실과 ③ 수용재결 당시의 현실적 이용상황의 변경 외 장래의 이용가능성이나 거래의 용이성 등에 의한 사용가치 및 교환가치상의 하락 모두가 포함된다(대법원 1998. 9. 8. 선고 97 누10680 판결, 대법원 2000. 12. 22. 선고 99두10315 판결 참조)”고 판시하고 있다.

 

㈏ 판례는 손실을 3가지 유형으로 설시하고 있으나, 한정적 열거의 취지는 아니다.

 

①유형에 해당하는 것으로는 토지의 모양이 변형되어 이용가치가 감소한 사례가 있다(대법원 1993. 4. 23. 선고 92누6600 판결, 대법원 1997. 10. 10. 선고 96누19666 판결, 대법원 1998. 9. 18. 선고 97누13375 판결).

 

②유형에 해당하는 것으로는, 전원개발사업자가 타인 소유의 토지 일부를 전선로 지지 철탑의 부지로 수용함과 아울러 잔여지의 지상공간에 전선을 가설한 경우 그 잔여지의 가격이 감소하는 데 따른 손실도 잔여지 보상의 대상에 해당한다고 본 사례(대법원 2000. 12. 22. 선고 99두10315 판결), 고가도로에 의한 일조권 침해, 소음․진동 피해가 발생한 사례가 있다[대법원 2002. 3. 15. 선고 2000두1362 판결은 3가지 요인(= 토지의 모양 변형 + 공로에의 접근성 하락 + 고가도로에 의한 일조권 침해, 소음․진동 피해)으로 가격감소 손실이 발생하였다고 본 원심의 판단을 수긍한 사례이다].

 

③유형에 해당하는 것으로는, 일부 수용으로 잔여지가 맹지가 된 사례, 일부 수용으로 잔여지에서 국도 등 공공도로에의 통행이 불가능하지는 않으나 현저하게 곤란하게 된 사례가 있다[대법원 1998. 9. 8. 선고 97누10680 판결, 대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두23149 판결].

 

⑵ 수용손실과 사업손실의 구분(유형화)

 

㈎ 일부 수용․취득으로 잔여지에 발생하는 손실은 ① 수용손실(일부 수용 자체에 의해서 잔여지에 발생하는 불리한 효과로서, 토지의 형상과 통행 등이 제약을 받는 경우를 의미함)과 ② 사업손실(일부 수용된 토지에서 공사의 시설과정 또는 공사완료 후 공공시설이 운영되는 과정에서 시설의 형태․구조, 진동․소음, 일조․조망의 저해 등으로 잔여지의 장래의 이용가능성이나 거래의 용이성이 하락하는 손실)로 나뉜다.

 

㈏ ① 수용손실은 수용개시와 동시에 일부 수용 자체에 의하여 발생하는 효과로 이해할 수 있는 반면, ② 사업손실은 수용 후 공공시설의 설치공사 과정 또는 설치 후 가동 과정에서 비로소 잔여지에 불이익이 발생하는 효과로 이해할 수 있다.

 

㈐ 사업손실도 법 제73조 제1항에 의한 손실보상대상이 된다는 것이 판례이다.

 

7. 잔여 영업시설 손실보상 [이하 대법원판례해설 제117호, 이상덕 P.723-755 참조]

 

가. 판례 검토

 

⑴ 판시내용

 

대법원 2005. 11. 25. 선고 2003두11230 판결 : 공특법 시행규칙 제25조 제3항은 “공공사업에 영업시설의 일부가 편입됨으로 인하여 잔여시설에 그 시설을 새로이 설치하거나 보수하지 아니하고는 당해 영업을 계속할 수 없는 경우에는 3월의 범위 내에서 그 시설의 설치 등에 소요되는 기간의 영업이익에 그 시설의 설치 등에 소요되는 통상비용을 더한 금액으로 평가한다.”라고 규정하고 있을 뿐 그 보수 기간 중의 인건비 등 고정적 비용을 보상한다는 명문의 규정을 두고 있지는 아니하지만, 그와 같은 경우라도 고정적 비용에 대한 보상을 금하는 취지로 볼 것은 아니고, 휴업 및 보수기간 중에도 고정적 비용이 소요된다는 점에 있어서 영업장소를 이전하는 영업의 경우와 그렇지 않은 경우를 달리 볼 아무런 이유가 없으며, 영업장소의 이전을 불문하고 휴업 및 보수기간 중 소요되는 고정적 비용을 보상함이 적정보상의 원칙에도 부합하는 점에 비추어 보면, 영업장소를 이전하지 않는 영업의 경우에도 공특법 시행규칙 제25조 제1항을 유추적용하여 영업장소를 이전하는 경우와 마찬가지로 그 보수기간 중의 인건비 등 고정적 비용을 보상함이 타당하다 할 것이다. 위의 법리와 기록에 비추어 살펴보면, 원심이 피고 수원시가 원고에게 카센터 영업의 휴업기간 중의 인건비를 보상할 의무가 있다고 판단하였음은 정당하여 수긍할 수 있고, 거 기에 상고이유와 같은 공특법 시행규칙 제25조 제3항 소정의 영업장소를 이전하지 아니하 는 경우의 인건비 등 고정비용에 관한 보상의무에 대한 법리오해의 위법이 없다.

 

⑵ 위 판례의 결론

 

① 세차장 영업의 경우 : 원고가 운영하는 세차장 영업의 휴업 당시 원고가 휴업수당 또는 휴업수당상당금 등의 인건비를 지급하여야 하는 근로자를 고용하고 있었다고 보기 어렵다(사실인정의 문제). 따라서 휴업기간 중의 인건비를 휴업보상으로 인정하기 곤란하다.

 

② 카센터 영업의 경우 : 영업장소를 이전하지 않는 영업의 경우에도 시행규칙 제 25조 제1항을 유추적용하여 영업장소를 이전하는 경우와 마찬가지로 그 보수기간 중의 인건비 등 고정적 비용을 보상함이 타당하다. 카센터 영업의 휴업 당시 원고 가 휴업수당 또는 휴업수당상당금 등의 인건비를 지급하여야 하는 근로자를 고용하고 있었다. 따라서 사업시행자인 피고 수원시는 원고에게 카센터 영업의 휴업기간 중의 인건비를 보상할 의무가 있다.

 

나. 판례의 의미

 

위 판례는 ‘(영업장소를 이전하지 않는) 잔여 영업시설의 손실보상의 범위’에 관하여 구 공특법 시행규칙 제25조 제3항의 “3월의 범위 내에서 그 시설의 설치 등에 소요되는 기간의 영업이익에 그 시설의 설치 등에 소요되는 통상비용을 더한 금액”(≒ 현행 토지보상법 시행규칙 제47조 제3항 제1호, 제2호) 부분을 제한적 열거규정이 아니며(= 예시적 규정이며), 그 시설의 설치․보수기간에 실제 영업은 하지 못하면서 지출하여야 하는 직원 인건비 등 고정비용을 영업장소를 이전하는 경우에 관한 구 공특법 제25조 제1항(≒ 시행규칙 제47조 제1항 제1호)을 유추적용하여 보상하여야 한다는 취지이다. 이는 실제 손실이 발생한 이상 가급적 정확하게 산정․보상하여 헌법상 정당보상원칙을 구현하기 위한 것이라고 볼 수 있다.

 

다. 일부 수용에 따른 잔여영업시설 손실보상의 요건(대법원 2018. 7. 20. 선고 2015두4044 판결)

 

⑴ 원고가 일관되게 주장하고 있는 각종 손실 내지 공사비용은, 영업시설의 일부(이 사건 공장의 전면부 진출입로)가 수용되어 잔여 영업시설의 운영(생산한 제품을 대형트럭에 적재하여 출고하는 작업)에 곤란함이 초래되어 잔여시설의 일부 철거․보수 또는 생산라인의 재조정이 필요하므로, 그로 인한 손실 또는 공사비용을 보상하여 달라는 것이었다.

 

⑵ 사업시행자가 동일한 토지소유자에 속하는 일단의 토지 일부를 취득함으로 인하여 잔여지의 가격이 감소하거나 그 밖의 손실이 있을 때 등에는 잔여지를 종래의 목적으로 사용하는 것이 가능한 경우라도 잔여지 손실보상의 대상이 되며, 잔여지를 종래의 목적에 사용하는 것이 불가능하거나 현저히 곤란한 경우이어야만 잔여지 손실보상청구를 할 수 있는 것이 아니다. 마찬가지로 잔여 영업시설 손실보상의 요건인 “공익사업에 영업시설의 일부가 편입됨으로 인하여 잔여시설에 그 시설을 새로이 설치하거나 잔여시설을 보수하지 아니하고는 그 영업을 계속할 수 없는 경우”란 잔여 영업시설에 시설을 새로이 설치하거나 잔여 영업시설을 보수하지 아니하고는 그 영업이 전부 불가능하거나 곤란하게 되는 경우만을 의미하는 것이 아니라, 공익사업에 영업시설 일부가 편입됨으로써 잔여 영업시설의 운영에 일정한 지장이 초래되고, 이에 따라 종전처럼 정상적인 영업을 계속하기 위해서는 잔여 영업시설에 시설을 새로 설치하거나 잔여 영업시설을 보수할 필요가 있는 경우도 포함된다고 해석함이 타당하다.

 

⑶ 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘토지보상법’이라 한다) 제26조, 제28조, 제30조, 제34조, 제50조, 제61조, 제83조 내지 제85조의 규정 내용과 입법 취지 등을 종합하면, 공익사업에 영업시설 일부가 편입됨으로 인하여 잔여 영업시설에 손실을 입은 자가 사업시행자로부터 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙(2014. 10. 22. 국토교통부령 제131호로 개정되기 전의 것) 제47조 제3항에 따라 잔여 영업시설의 손실에 대한 보상을 받기 위해서는, 토지보상법 제34조, 제50조 등에 규정된 재결절차를 거친 다음 그 재결에 대하여 불복이 있는 때에 비로소 토지보상법 제83조 내지 제85조에 따라 권리구제를 받을 수 있을 뿐이다. 이러한 재결절차를 거치지 않은 채 곧바로 사업시행자를 상대로 손실보상을 청구하는 것은 허용되지 않는다.

 

재결절차를 거쳤는지 여부는 보상항목별로 판단하여야 한다. 피보상자별로 어떤 토지, 물건, 권리 또는 영업이 손실보상대상에 해당하는지, 나아가 보상금액이 얼마인지를 심리·판단하는 기초 단위를 보상항목이라고 한다. 편입토지·물건 보상, 지장물 보상, 잔여 토지·건축물 손실보상 또는 수용청구의 경우에는 원칙적으로 개별물건별로 하나의 보상항목이 되지만, 잔여 영업시설 손실보상을 포함하는 영업손실보상의 경우에는 ‘전체적으로 단일한 시설 일체로서의 영업’ 자체가 보상항목이 되고, 세부 영업시설이나 영업이익, 휴업기간 등은 영업손실보상금 산정에서 고려하는 요소에 불과하다. 그렇다면 영업의 단일성·동일성이 인정되는 범위에서 보상금 산정의 세부요소를 추가로 주장하는 것은 하나의 보상항목 내에서 허용되는 공격방법일 뿐이므로, 별도로 재결절차를 거쳐야 하는 것은 아니다.

 

⑷ 어떤 보상항목이 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법령상 손실보상대상에 해당함에도 관할 토지수용위원회가 사실을 오인하거나 법리를 오해함으로써 손실보상대상에 해당하지 않는다고 잘못된 내용의 재결을 한 경우에는, 피보상자는 관할 토지수용위원회를 상대로 그 재결에 대한 취소소송을 제기할 것이 아니라, 사업시행자를 상대로 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제85조 제2항에 따른 보상금증감소송을 제기하여야 한다.