【판례<주거이전비공탁>】《주택재개발사업의 사업시행자가 협의ㆍ재결절차 없이 주거이전비를 공탁하더라도 정비구역 내 토지ㆍ건물을 인도받을 수 있는지 여부(대법원 2022. 6. 30. 선고 2021..

【판례<주거이전비공탁>】《주택재개발사업의 사업시행자가 협의ㆍ재결절차 없이 주거이전비를 공탁하더라도 정비구역 내 토지ㆍ건물을 인도받을 수 있는지 여부(대법원 2022. 6. 30. 선고 2021다310088, 310095 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕

 

1. 판결의 요지

 

【판시사항】

 

주택재개발사업의 사업시행자가 현금청산대상자나 세입자로부터 정비구역 내 토지 또는 건축물을 인도받기 위해서는 협의나 재결절차 등에 의하여 결정되는 주거이전비 등도 지급하여야 하는지 여부(적극) 및 사업시행자가 협의나 재결절차를 거치지 않더라도 주거이전비 등을 지급하였거나 공탁하였다는 사정을 인정할 수 있는 경우, 주거이전비 등의 지급절차가 선행되었다고 보아 사업시행자의 토지나 건축물에 관한 인도청구를 인정할 수 있는지 여부(적극)

 

【판결요지】

 

구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제49조 제6항은 ‘관리처분계획의 인가·고시가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자·지상권자·전세권자·임차권자 등 권리자는 제54조의 규정에 의한 이전의 고시가 있은 날까지 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수 없다. 다만 사업시행자의 동의를 받거나 제40조 및 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다)에 따른 손실보상이 완료되지 아니한 권리자의 경우에는 그러하지 아니하다.’고 정한다. 토지보상법 제78조 등에서 정한 주거이전비, 이주정착금, 이사비(이하 ‘주거이전비 등’이라 한다)는 구 도시정비법 제49조 제6항 단서의 ‘토지보상법에 따른 손실보상’에 해당한다. 주택재개발사업의 사업시행자가 공사에 착수하기 위하여 현금청산대상자나 세입자로부터 정비구역 내 토지 또는 건축물을 인도받으려면 협의나 재결절차 등에 따라 결정되는 주거이전비 등도 지급할 것이 요구된다.

 

주거이전비 등은 토지보상법 제78조와 관계 법령에서 정하는 요건을 충족하면 당연히 발생하고 그에 관한 보상청구소송은 행정소송법 제3조 제2호에서 정하는 당사자소송으로 해야 한다. 사업시행자는 협의나 재결절차를 거칠 필요 없이 현금청산대상자나 세입자에게 주거이전비 등을 직접 지급하거나 현금청산대상자나 세입자가 지급을 받지 않거나 받을 수 없을 때에는 민법 제487조에 따라 변제공탁을 할 수도 있다. 주택재개발사업의 사업시행자가 관리처분계획의 인가·고시 후 현금청산대상자나 세입자에 대하여 토지나 건축물에 관한 인도청구의 소를 제기하고 현금청산대상자나 세입자가 그 소송에서 주거이전비 등에 대한 손실보상을 받지 못하였다는 이유로 인도를 거절하는 항변을 하는 경우, 이를 심리하는 법원은 사업시행자가 협의나 재결절차를 거치지 않더라도 주거이전비 등을 지급하였거나 공탁하였다는 사정을 인정할 수 있으면 주거이전비 등의 지급절차가 선행되었다고 보아 사업시행자의 인도청구를 인정할 수 있다.

 

2. 사안의 개요 및 쟁점

 

가. 사실관계

 

⑴ 원고는 이 사건 정비사업의 사업시행자인 재개발사업조합으로서 위 정비사업의 관리처분계획이 인가ㆍ고시되었는데, 피고는 정비사업 구역 내에 건물을 소유하면서 거주하고 있었으면서도 분양신청을 하지 않아 현금청산대상자가 되었다.

 

⑵ 원고의 신청에 따라 토지수용위원회는 손실보상금을 정하여 수용재결을 하였고, 원고는 피고를 상대로 그 손실보상금을 공탁하였다.

 

⑶ 이후 원고는 피고를 상대로, 추가로 피고의 주거이전비, 이주정착금, 이사비 등도 공탁한 다음, 이 사건 소를 제기하여 이 사건 건물의 인도를 청구하였다.

 

⑷ 이에 피고는 주거이전비 등의 공탁이 무효라고 다투면서, 주거이전비 등에 관하여 협의나 재결절차 없이 일방적으로 임의 산정된 액수를 공탁하면 그 공탁은 무효라고 주장하였다.

 

⑸ 원심은, 원고가 공탁한 주거이전비 등의 금액은 토지보상법에서 정한 요건에 따른 보상액을 초과하므로 협의나 재결을 거치지 않아도 손실보상을 완료하였다고 보아, 청구를 인용하였다(상고기각).

 

나. 쟁점

 

이 사건의 쟁점은, 주택재개발사업의 사업시행자가 현금청산대상자나 세입자로부터 정비구역 내 토지 또는 건축물을 인도받기 위해서는 협의나 재결절차 등에 의하여 결정되는 주거이전비 등도 지급하여야 하는지 여부(적극) 및 사업시행자가 협의나 재결절차를 거치지 않더라도 주거이전비 등을 지급하였거나 공탁하였다는 사정을 인정할 수 있는 경우, 주거이전비 등의 지급절차가 선행되었다고 보아 사업시행자의 토지나 건축물에 관한 인도청구를 인정할 수 있는지 여부(적극)이다.

 

3. 구 도시정비법 제49조 제6항 [이하 대법원판례해설 제127호, 김종석 P.258-274 참조]

가. 구 도시정비법 제49조 제6항의 의의

① 구 도시정비법 제49조 제6항의 기본이 되는 조항은 도시개발법의 환지예정지 지정 조항이다.
도시개발법 제35조 제1항은 “시행자는 도시개발사업의 시행을 위하여 필요하면 도시개발구역의 토지에 대하여 환지 예정지를 지정할 수 있다. 이 경우 종전의 토지에 대한 임차권자 등이 있으면 해당 환지 예정지에 대하여 해당 권리의 목적인 토지 또는 그 부분을 아울러 지정하여야 한다.”라고 정하고, 제36조 제1항은 “환지 예정지가 지정되면 종전의 토지의 소유자와 임차권자 등은 환지예정지 지정의 효력발생일부터 환지처분이 공고되는 날까지 환지 예정지나 해당 부분에 대하여 종전과 같은 내용의 권리를 행사할 수 있으며 종전의 토지는 사용하거나 수익할 수 없다.”라고 정한다.

 

② 도시개발법상 환지예정지 지정은 환지계획에서 정해진 권리관계를 현실화하는 중간단계의 집행적 행정처분으로 환지계획이 확정하고 있는 권리의무관계가 환지처분에 의해 종국적으로 실현되기 전 단계에서 구 토지의 사용․수익권을 새로운 토지의 사용․수익권으로 이전시키는 기능을 담당한다.
환지예정지 지정처분에 의해서 환지예정지로 정해지면, 환지예정지를 배분받는 권리자는 환지예정지정의 효력발생일로부터 환지처분의 공고가 있는 날까지 종전 자신의 토지에서 행사하였던 사용․수익권을 상실하고, 새로운 환지예정지를 사용․수익할 수 있게 된다(대법원 1968. 4. 30. 선고 68다390 판결, 대법원 1968. 6. 4. 선고 68다359 판결 등).

 

③ 그런데 도시정비법상 관리처분방식의 정비사업에서는 새로운 대지 또는 건축물이 준공되기 전까지는 일정한 기간이 소요되므로 분양예정인 대지 또는 건축물을 바로 사용할 수 없다.
이러한 맥락에서 환지방식에서 환지예정지 지정제도와 관련된 도시개발법 제36조 제1항을 관리처분방식에 맞게 수정하는 과정에서 ‘분양예정인 대지 또는 건축물에 종전과 같은 권리를 행사할 수 있으며’라는 부분만 뺀 것이 구 도시정비법 제49조 제6항으로 환지예정지 지정제도를 관리처분방식의 특수성에 맞추어 변형한 것이라 할 수 있다.

 

④ 구 도시정비법 제49조 제6항과 같은 내용의 사용․수익 정지조항은 구 도시정비법이 제정되기 전 법률인 구 도시재개발법이 제정될 당시부터 존재하였다.
구 도시재개발법 제41조 제7항은 “제5항의 규정에 의한 고시(관리처분계획 인가․고시)가 있을 때에는 종전의 토지 등의 소유자․지상권자․전세권자․임차권자 등은 제48조 제5항의 규정에 의한 분양처분의 고시가 있는 날까지 종전의 토지 등에 대하여는 이를 사용하거나 수익할 수 없다. 다만 시행자의 동의를 얻은 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 정하였다.
이 같은 사용․수익 정지조항이 제정될 당시 적용 대상은 원칙적으로 정비사업에 찬성하는 조합원들이었고 반대하는 토지 소유자 등은 적용 대상이 아니었다.

 

⑤ 구 도시재개발법은 제36조와 제37조5)에서 철거요구 조항과 손실보상 조항을 두고 있었는데, 정비사업에 반대하는 토지 소유자 등에 대해서는 위 조항에 따라 절차가 진행되도록 하였다.
구 도시재개발법은 1999. 3. 31. 개정으로 철거요구 조항과 그와 관련한 손실보상 조항이 삭제되었다.
이로써 정비사업을 반대하는 토지 소유자 등에 대한 철거요구와 손실보상의 근거가 사라졌고, 이후 사용․수익 정지조항은 정비사업에 반대하는 토지나 건축물 소유자와 세입자 등에 대한 사용․수익도 정지시키는 조항으로 그 적용 범위가 확대되었다.

 

⑥ 다만 구 도시재개발법에서는 수용절차를 거치지 않을 경우 정비사업에 반대하는 토지나 건축물 소유자, 즉 현금청산대상자가 토지나 건축물의 소유권을 상실하는 시기는 분양처분고시일(현 도시정비법상 이전고시일이다)이었다. 따라서 현금청산대상자의 종전 토지나 건축물에 대한 소유권은 관리처분계획 인가․고시와 함께 청산금을 받을 권리로 잠정적으로 변환되었다가 분양처분고시에 의하여 청산금지급청구권으로 확정적으로 변환되었다. 이는 분양신청자의 권리가 관리처분계획의 인가․고시와 함께 분양받을 권리로 잠정적으로 변환하였다가 분양처분고시에 의하여 정비사업으로 조성, 축조된 대지나 건축시설에 대한 소유권으로 확정적으로 변환되는 것과 같았다.
따라서 현금청산대상자도 분양신청자와 같은 기준으로 사용․수익 정지조항이 적용되는 데 큰 문제는 없었다.
대법원 1992. 12. 22. 선고 91다22094 전원합의체 판결은 관리처분계획의 인가․고시가 있으면 재개발사업의 동의 여부에 관계없이 종전 소유자의 사용․수익이 정지된다고 판단하고 있는데, 이러한 관점에서 이해할 수 있다.

⑦ 구 도시재개발법이 폐지되고 구 도시정비법이 제정되면서 제47조에서 분양신청을 하지 않은 현금청산대상자에 대해서는 현금청산대상자가 된 날부터 일정 기간(처음에는 150일로 정하였다가 2013. 12. 24. 90일로 개정되었다) 이내에 현금청산을 하도록 정하였다.
현금청산대상자는 이전고시 전에 청산금을 받을 수 있게 되어 분양신청자가 소유권을 취득하는 시기와 달라졌다.
이에 따라 현금청산대상자에 대해서 구 도시정비법 제49조 제6항의 사용․수익 정지조항을 적용할 수 있을지, 사용․수익 정지조항을 적용한다면 사업시행자의 청산금 지급의무와 현금청산대상자의 사용․수익 정지의무 즉, 부동산 인도의무 사이에 동시이행관계와 같은 견련관계가 있는지가 문제 되었다.
이에 대해서 대법원 2011. 7. 28. 선고 2008다91364 판결은 현금청산대상자도 구 도시정비법 제49조 제6항의 사용․수익 정지조항이 적용된다는 전제에서 사업시행자의 청산금 지급의무와 현금청산대상자의 부동산 인도의무 사이에 견련관계가 있다고 명시적으로 판단하였다.

⑧ 구 도시정비법 제49조 제6항은 2009. 2. 6. 개정으로 “제3항의 규정에 의한 고시 가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자․지상권자․전세권자․임차권자 등 권리자는 제54조의 규정에 의한 이전의 고시가 있은 날까지 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수 없다. 다만 사업시행자의 동의를 받거나 제40조 및 토지보상법에 따른 손실보상이 완료되지 아니한 권리자의 경우에는 그러하지 아니하다.”와 같은 내용으로 개정되었다.
즉, 토지보상법상 손실보상 이 완료되기 전까지는 사용․수익이 정지되지 않는다는 ‘보상조건부 사용․수익 정지제도’가 도입된 것이다.
이 같은 개정으로 사업시행자의 청산금 지급의무와 현금청산대상자의 부동산 인도의무 사이 견련관계가 존재함이 명확해졌다.

 

⑨ 재개발사업의 사업시행자는 구 도시재개발법 적용 당시와 달리 손실보상이 완료될 때까지는 현금청산대상자에 대하여 부동산의 사용․수익을 정지시키지 못하게 되었다.
그런데 구 도시정비법 제49조 제6항 단서의 보상조건부 사용․수익 정지제도는 토지보상법상 손실보상의 완료를 요건으로 한다.
토지보상법상 손실보상의 완료의 의미가 무엇인지에 따라 사용․수익 정지 시기가 달라진다.
또한 현금청산대상자가 아닌 세입자의 경우 손실보상의 완료 요건을 어떻게 충족할 것인지도 문제 된다.

나. 구 도시정비법 제49조 제6항의 인도청구권과 수용에 따른 인도청구권의 관계

① 구 도시정비법 제49조 제6항은 종전 토지나 건축물의 소유자의 사용․수익을 정지하는 조항으로 문언만으로는 사업시행자의 인도청구권이 발생하는지 명백하지 않다.

 

그러나 이러한 사용․수익 정지조항은 도시재개발법 적용 당시부터 정비사업의 사업시행을 위하여 사업시행자가 토지나 건축물의 소유자에게 인도청구를 하는 근거 조항으로 사용되었다.
사용․수익 정지조항은 정비사업에 찬성하는 조합원의 인도청구의 근거로 사용되다가 현금청산대상자나 세입자의 인도청구의 근거로 사용범위가 확대되었다.

 

나아가 보상조건부 사용․수익 정지조항으로 개정되면서 현금청산대상자나 세입자에게도 적용됨이 명확해졌다.

 

② 구 도시정비법 제38조, 제40조에 따르면 주택재건축 사업을 제외한 정비사업에서 사업시행을 위해 필요한 경우 토지보상법상 수용이나 사용절차를 거칠 수 있도록 정하고 있다.
따라서 정비사업의 사업시행자는 현금청산대상자나 세입자로부터 토지나 건축물을 인도받기 위해서 토지보상법에서 정하는 수용절차를 거치게 된다.

 

사업시행자가 토지보상법상 수용절차를 거치게 되면 사업사행자는 수용개시일에 토지나 건축물의 소유권을 취득하고(토지보상법 제45조), 현금청산대상자 등에 대한 인도청구권도 갖게 된다(토지보상법 제43조).
이때 사업시행자는 구 도시정비법 제49조 제6항의 인도청구권과 수용에 따른 인도청구권을 모두 갖게 되는 상황이 발생할 수 있는 데 이들 사이의 관계가 문제 된다.
만약 현금청산대상자나 세입자 등에게는 구 도시정비법 제49조 제6항에 따른 인도청구권이 적용되지 않는다고 본다면 애초에 이들 사이 관계의 문제는 발생하지 않을 것이다.

 

③ 구 도시정비법 제49조 제6항에 따른 인도청구권은 분양신청한 조합원에게만 인정되고 현금청산대상자나 세입자에게는 수용에 따른 인도청구권만 인정된다고 보면 되기 때문이다.
그러나 개정된 보상조건부 사용․수익 정지조항은 현금청산대상자와 세입자 모두에게 적용된다.

 

이에 대해서 구 도시정비법 제49조 제6항에 따른 인도청구와 수용에 따른 인도청구를 구별하고 이들이 선택적 청구관계에 있으며 각 청구권에 따라 법률효과가 다르게 발생한다는 취지의 견해가 있다.
그러나 사업시행자와 현금청산대상자나 세입자의 관계에서 구 도시정비법 제49조 제6항에 따른 인도청구권과 수용에 따른 인도청구권을 별개의 청구권으로 보기 어렵고, 기본적으로 동일한 청구권으로 보는 것이 타당하다.

 

④ 구 도시정비법 제49조 제6항 본문과 단서는 사업시행자가 현금청산대상자와 세입자에 대하여 수용절차에 따른 손실보상을 거친 다음에 인도청구를 할 수 있음을 내용으로 하고 있어서 구 도시정비법 제49조 제6항에 따른 인도청구권과 수용에 따른 인도청구권을 구별하기는 어렵다. 따라서 이들을 달리 취급하는 것은 바람직하지 못하다.

 

다만 이러한 해석은 수용절차를 전제로 하는 현금청산대상자나 세입자의 경우에 한한다.
수용절차가 필요 없는 분양신청자의 경우에 있어서는 구 도시정비법 제49조 제6항이 독자적인 인도청구권으로서 역할을 할 뿐이고, 수용에 따른 인도청구권이 적용될 여지는 없을 것이다.

4. 구 도시정비법 제49조 제6항 단서의 ‘손실보상 완료’와 주거이전비 등의 지급 [이하 대법원판례해설 제127호, 김종석 P.258-274 참조]

가. 주거이전비 등에 대한 개관

토지보상법 제78조 제1항은 “사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 ‘이주대책대상자’라 한다)를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립․실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다.”라고 정하고, 제5항은 “주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거 이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다.”라고 하여 주거이전비 등을 정하고 있다.
토지보상법과 관련 법령에서 정하는 주거이전비 등 지급대상과 지급범위는 대체로 다음 표와 같다.

※ 위 표의 이주정착금 (600만 원～1,200만 원)은 (1,200만 원～2,400만 원)으로 개정되었다(2020. 12. 11.)

 

주거이전비 등은 다음의 특성을 가지고 있다.
주거이전비 등은 산정기준이 법령에 명시되어 있어서 지급대상에 해당하면 쉽게 산정하여 지급할 수 있고 감정이 불필요하다.
주거이전비는 통계청이 조사․발표하는 가계조사통계의 도시근로자가구의 가구원 수별 월평균 명목 가계지출비를 기준으로 산정한다(토지보상법 시행규칙 제54조 제1항, 제2항, 제3항).
이사비는 소유자나 세입자 구분 없이, 별표에서 정한 산정공식에 따라 일률적으로 산정한다(토지보상법 시행규칙 제55조 제2항 [별표 4]). 주거이전비 등은 지급요건을 충족하는 경우 당연히 발생하는 것으로서 재결절차가 필수적이지 않고(수용재결 전치주의 예외), 현금청산대상자나 그 세입자는 행정소송법 제3조 제2호의 당사자소송으로 청구할 수 있다(대법원 2008. 5. 29. 선고 2007다8129 판결, 대법원 2016. 12. 15. 선고 2016두49754 판결).

구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정하는 손실보상에는 주거이전비 등이 당연히 포함되었다고 보아야 한다.
개정된 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 사업시행자가 토지나 건축물의 인도를 받기 위해서는 반드시 손실보상절차를 거치도록 정하고 있는 이상 그 손실보상의 내용은 토지보상법에서 정하는 바에 따라야 한다. 토지보상법은 제6장 제2절 ‘손실보상의 종류와 기준 등’에서 영업손실보상(제77조) 다음으로 이주정착금 등에 관한 규정(제78조)을 두고 있으면서 주거이전비 등을 손실보상의 종류 중 하나로 정하고 있음이 명백하다.
헌법재판소도 주거이전비 등을 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정하는 손실보상에 포함되는 것으로 해석한다(헌재 2015. 11. 26. 선고 2013헌바415 전원재판부 결정).

나. 주거이전비 등이 미지급되었을 때, 구 도시정비법 제49조 제6항 단서의 ‘손실보상 완료’ 충족 여부의 문제

재개발사업 등의 실무에서는 사업시행자가 토지보상법상 수용재결을 신청할 때 주거이전비 등을 신청하지 않아 수용재결된 손실보상금에 주거이전비 등이 포함되지 않는 경우가 자주 발생한다.
이러한 경우 사업시행자는 수용재결된 손실보상금만을 지급 또는 공탁한 다음 현금청산대상자나 세입자를 상대로 구 도시정비법 제49조 제6항에 따라 토지나 건축물에 대하여 인도를 구한다.
이에 대하여 현금청산대상자나 세입자는 주거이전비 등을 지급받지 못하였다는 이유로 토지나 건축물의 인도를 거절하면서 분쟁이 발생하는 경우가 많다.
사업시행자의 인도청구에 대해서 현금청산대상자나 세입자가 주거이전비 등을 지급받지 못함을 이유로 토지나 건축물의 인도를 거절할 수 있을 것인가.
주거이전비 등도 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정하는 손실보상에 포함되는 것이라고 보는 이상 주거이전비 등이 지급되지 않았다면 손실보상은 완료되지 않았고 현금청산대상자나 세입자가 당연히 인도를 거절할 수 있는 사유로 보아야 한다.

다. 대법원 2021. 6. 30. 선고 2019다207813 판결의 판단

① 위 판결은 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 ‘손실보상의 완료’의 의미를 토지보상법상 토지나 건축물에 대한 소유권 취득과 다르게 보았다.

 

② 사업시행자가 수용재결에서 손실보상금의 공탁으로 토지나 건축물의 소유권을 취득하였다고 하더라도 구 도시정비법 제49조 제6항 단서의 손실보상의 완료 요건을 충족하는 것은 아니고, 주거이전비 등의 지급도 이루어져야만 손실보상이 완료되고 이때부터 사업시행자는 현금청산대상자나 세입자를 상대로 토지나 건축물에 대한 인도청구를 할 수 있다고 보았다.

③ 주거이전비 등이 아닌 다른 손실보상 항목이 지급되지 않았을 때 구 도시정비법 제49조 제6항 단서의 손실보상의 완료를 인정할 수 있을지 문제 된다.
예를 들어 사업시행자가 영업손실보상을 누락하고 수용재결신청을 하여 영업손실보상 없이 손실보상금이 결정되고 공탁된 경우가 있을 수 있다.
이러한 경우도 주거이전비 등이 미지급된 경우와 마찬가지로 손실보상이 완료되지 않았고 사업시행자는 현금청산대상자나 세입자를 상대로 토지나 건축물의 인도청구를 할 수 없다고 보는 것이 타당할 것이다(영업손실보상금에 관해서는 대법원 2011. 11. 24. 선고 2009다28394 판결을 참고).

 

④ 위 판결이 ‘사업시행자와 현금청산대상자나 세입자 사이에 주거이전비 등에 관한 협의가 성립된다면 사업시행자의 주거이전비 등 지급의무와 현금청산대상자나 세입자의 부동산 인도의무는 동시이행의 관계에 있게 되고, 재결절차 등에 의할 때에는 주거이전비 등의 지급절차가 부동산 인도에 선행되어야 한다.’고 판단한 것에 비추어 보면, 위 판결은 주거이전비 등의 지급을 사업시행자의 인도청구권의 선행 요건으로 보고 있는 것으로 보인다.

⑤ 위 판결은 기존에 명확하지 않았던 사업시행자의 구 도시정비법 제49조 제6항의 인도청구권과 주거이전비 등의 지급의무 사이의 관계, 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정하는 ‘손실보상의 완료’의 의미를 명확히 하였다.
또한 현금청산대상자나 세입자가 주거이전비 등을 지급받기 전까지 사업시행자에게 토지나 건축물의 인도를 거절할 수 있음을 명확히 함으로써 현금청산대상자나 세입자의 권리보호를 보다 강화하였다.

 

5. 사업시행자가 토지ㆍ건축물 인도청구를 위해 ‘주거이전비 등’을 지급하여야 하는지 여부  [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 민성철 P.1026-1032 참조]

 

가. 관련 조항

 

구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 개정되기 전의 것)

제49조(관리처분계획의 공람 및 인가절차 등)

③ 시장·군수는 제2항의 규정에 의하여 관리처분계획을 인가하는 때에는 그 내용을 당해 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다.

⑥ 제3항의 규정에 의한 고시가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자·지상권자·전세권자·임차권자 등 권리자는 제54조의 규정에 의한 이전의 고시가 있은 날까지 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수 없다. 다만, 사업시행자의 동의를 받거나 제40조 및 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 손실보상이 완료되지 아니한 권리자의 경우에는 그러하지 아니하다

 

나. 문제점 제기

 

과거 재개발조합은 토지 또는 정비구역 내 토지ㆍ건축물에 대한 협의 또는 수용절차를 거치지 아니한 채, 구 도시정비법 제49조 제6항 본문에 근거하여 관리처분계획 인가 이후 곧바로 현금청산대상자에 대하여 인도청구를 하였으나, 대법원 2011. 7. 28. 선고 2008다91364 판결은 이를 받아들이지 아니하였다(대법원 2011. 7. 28. 선고 2008다91364 판결 : 이러한 규정들을 종합하여 보면, 주택재개발사업의 사업시행자가 공사에 착수하기 위하여 조합원이 아닌 현금청산대상자로부터 그 소유의 정비구역 내 토지 또는 건축물을 인도받기 위해서는 관리처분계획이 인가ㆍ고시된 것만으로는 부족하고 나아가 구 도시정비법이 정하는 바에 따라 협의 또는 수용절차를 거쳐야 하며, 협의 또는 수용절차를 거치지 아니한 때에는 구 도시정비법 제49조 제6항의 규정에도 불구하고 현금청산대상자를 상대로 토지 또는 건축물의 인도를 구할 수 없다고 보는 것이 국민의 재산권을 보장하는 헌법합치적 해석이라고 할 것이다. 만일 조합과 현금청산대상자 사이에 청산금에 관한 협의가 성립된다면 조합의 청산금 지급의무와 현금청산대상자의 토지 등 부동산 인도의무는 특별한 사정이 없는 한 동시이행의 관계에 있게 되고, 수용절차에 의할 때에는 부동산 인도에 앞서 청산금 등의 지급절차가 이루어져야 할 것이다).

 

이후 위 판결 취지에 따라 재개발조합은 협의취득 또는 수용 절차 이후 인도청구 소송을 제기하였다.

그런데 예산을 모두 확보한 상태에서 사업을 추진하는 것이 아닌 사업시행자로서는 초기에 소요될 비용을 최소화하려는 유인이 있기 때문에, 이 사안과 같이 주거이전비 등은 아직 지급하지 않은 상태에서 토지 등에 대한 인도를 받으려 하는 경우가 많았다.

이처럼 사업시행자가 수용재결에서 정한 보상금은 지급ㆍ공탁하여 소유권을 취득하였으나 아직 주거이전비 등은 지급하지 않은 경우 현금청산대상자가 인도청구를 거부할 수 있는지가 문제되고, 이는 구 도시정비법 제49조 제6항 단서가 정한 ‘손실보상 완료’의 의미에 대한 해석에 달려 있다.

 

다. 견해의 대립 (사법상 권리인 ‘소유권’에 기한 인도청구 vs. 공법상 권리인 ‘손실보상청구권’에 근거한 인도거절)

 

⑴ 제1설(사업의 원활한 진행으로 인한 조합원의 이익 보호) : 주거이전비 등은 사업의 원활한 추진을 위한 정책적인 목적과 사회보장적 차원에서 지급되는 금원으로, 현금청산대상자의 인도의무와 상호 대가적인 성격을 갖는다고 볼 수 없다. 이미 토지 또는 건축물에 대한 보상이 이루어진 상황에서 일부 정책적인 목적에서 지급되는 주거이전비 등의 보상이 이루어지지 아니하였다는 사정만으로 조합이 해당 토지의 점유를 확보할 수 없다면 사업의 지연이 불가피해진다(이른바 ‘알박기’ 현상이 초래될 수 있고, 재개발 사업비용 증가로 조합원 전체의 부담이 증가함). 현금청산대상자로서는 인도 이후 행정소송의 제기를 통하여 주거이전비 등의 지급을 확보할 수 있으므로, 현금청산대상자에게 현저히 불리하다고 볼 수도 없다.

 

⑵ 제2설(사전보상의 원칙과 현금청산대상자의 안정적인 주거 이전에 관한 이익 보호) : 사전보상을 원칙으로 하는 ‘토지보상법이 정한 손실보상’에는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제78조가 정한 주거이전비 등의 보상도 포함되므로, 설령 토지ㆍ건축물에 대한 손실보상금이 지급되었다 하더라도 주거이전비 등의 보상이 이루어지지 아니한 이상 ‘토지보상법이 정한 손실보상이 완료’되었다고 볼 수 없다. 이러한 상황에서 현금청산대상자로 하여금 인도의무를 강제하는 것은 구 도시정비법 제49조 제6항의 문언은 물론 토지보상법이 정한 사전보상의 원칙에 정면으로 반한다.

 

라. 결론

 

대상판결(대법원 2021. 6. 30. 선고 2019다207813 판결)은 제2설의 입장을 취하면서, “주택재개발사업의 사업시행자가 공사에 착수하기 위하여 현금청산대상자나 세입자로부터 정비구역 내 토지 또는 건축물을 인도받기 위해서는 협의나 재결절차 등에 의하여 결정되는 주거이전비 등도 지급할 것이 요구된다.”도 판시하였다.

 

마. ‘손실보상 완료 여부’가 소송상 청구원인인지, 항변인지에 여부 [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 민성철 P.1026-1032 참조]

 

⑴ ‘손실보상 완료 여부’를 ① 청구원인으로 보는 경우 손실보상의 완료가 인도청구의 요건사실이 되므로, 만약 주거이전비 등이 지급되지 아니하였다면 재개발조합의 인도 청구를 기각하여야 하고, ② 항변으로 보는 경우 주거이전비 등 지급의무를 선이행의무로 하는 일부 인용 판결을 선고해야 하다.

 

㈏ ‘주거이전비 등을 포함한 손실보상 완료 여부’는 ‘항변’으로 보는 것이 타당하다.

① 구 도시정비법 제49조 제6항이 본문과 단서의 구조로 되어 있고, 손실보상 완료는 단서에 규정되어 있으므로 이를 항변으로 보아야 한다(법률요건분류설).

② 협의가 이루어져 주거이전비 등 지급이 동시이행관계에 있는 경우에는 동시이행 판결이 선고될 것으로 보이므로, 이와의 균형상 선이행관계에 있는 경우에도 선이행판결이 선고되어야 한다[원고의 청구에는 주거이전비 등의 지급을 조건으로 인도를 구하는 취지도 포함되어 있다고 볼 수 있고, 미리 청구할 필요도 인정됨(대법원 1996. 11. 12. 선고 96다33938 판결)].

③ 사업시행자는 수용재결의 효과로 일단 소유권을 취득하므로, 주거이전비 등이 지급되지 않았어도 현금청산대상자의 인도의무 자체가 완전히 부정된다고 보기는 어렵다.

 

바. 재개발사업 시행자가 토지 또는 건축물을 인도받기 위해 협의나 재결절차 등에 의해 결정되는 주거이전비 등을 지급하여야 하는지 여부(대법원 2021. 6. 30. 선고 2019다207813 판결)

 

⑴ 이 사건의 쟁점은, ① 구 「도시 및 주거환경정비법」(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것) 제49조 제6항 단서에서 정하는 ‘「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 손실보상’의 의미, ② 주택재개발사업에서 사업시행자가 수용재결에 따른 손실보상금 지급이나 공탁 이후 현금청산대상자나 세입자에 대하여 부동산인도를 구할 경우 현금청산대상자나 세입자는 주거이전비, 이주정착금, 이사비의 미지급을 이유로 부동산 인도를 거절할 수 있는지 여부(적극)이다.

 

⑵ 구 「도시 및 주거환경정비법」(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제49조 제6항은 ‘관리처분계획의 인가․고시가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자․지상권자․전세권자․임차권자 등 권리자는 제54조의 규정에 의한 이전의 고시가 있은 날까지 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수 없다. 다만 사업시행자의 동의를 받거나 제40조 및 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다)에 따른 손실보상이 완료되지 아니한 권리자의 경우에는 그러하지 아니하다.’고 규정하고 있다. 따라서 사업시행자가 현금청산대상자나 세입자에 대해서 종전의 토지나 건축물의 인도를 구하려면 관리처분계획의 인가․고시만으로는 부족하고 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정한 토지보상법에 따른 손실보상이 완료되어야 한다.

⑶ 구 도시정비법 제49조 제6항 단서의 내용, 그 개정경위와 입법취지를 비롯하여 구 도시정비법 및 토지보상법의 관련 규정들을 종합하여 보면, 토지보상법 제78조에서 정한 주거이전비 등도 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정한 ‘토지보상법에 따른 손실보상’에 해당한다. 그러므로 주택재개발사업의 사업시행자가 공사에 착수하기 위하여 현금청산대상자나 세입자로부터 정비구역 내 토지 또는 건축물을 인도받기 위해서는 협의나 재결절차 등에 의하여 결정되는 주거이전비 등도 지급할 것이 요구된다. 만일 사업시행자와 현금청산대상자나 세입자 사이에 주거이전비 등에 관한 협의가 성립된다면 사업시행자의 주거이전비 등 지급의무와 현금청산대상자나 세입자의 부동산 인도의무는 동시이행의 관계에 있게 되고, 재결절차 등에 의할 때에는 주거이전비 등의 지급절차가 부동산 인도에 선행되어야 할 것이다.

 

⑷ 원고는 주택재개발정비사업조합이고, 피고는 원고 사업 구역 내 현금청산대상자이다.

원고는 피고와 손실보상에 대한 협의가 이루어지지 않아 토지수용위원회에 수용재결신청을 하였고 수용재결에서 정해진 손실보상금을 공탁한 다음 피고에게 부동산의 인도청구를 하였다.

이에 피고는 주거이전비, 이주정착금, 이사비의 지급절차가 이루어지지 않았다고 하면서 인도거절 주장을 한 사안이다.

 

⑸ 주거이전비 등의 미지급을 이유로 인도거절을 주장할 수 없다고 하면서 원고의 청구를 인용한 원심에 대해 대법원은 주거이전비 등에 대한 지급절차가 이루어졌는지 심리하여 인도 여부를 판단하라는 취지로 원심을 파기하였다.

 

⑹ 위 판결(대법원 2021. 6. 30. 선고 2019다207813 판결)은 사업시행자인 조합으로 하여금 재결신청을 하면서 주거이전비 등 보상도 함께 신청하도록 함으로써, 수용개시 이전에 주거이전비 등이 지급 또는 공탁될 수 있도록 하여 구 도시정비법 제49조 제6항의 취지와 토지보상법이 정하고 있는 사전보상의 원칙을 실질적으로 구현할 수 있게 하고 있다.

위 판결 이전에는, 조합은 현금청산대상자를 상대로 민사법원에 인도 청구소송을 하고, 현금청산대상자는 조합을 상대로 행정법원에 주거이전비 등의 지급을 구하는 별도의 소송을 제기하는 상황이 발생하였는데, 대상판결의 취지에 따를 경우 분쟁의 일회적 해결도 기대할 수 있다.

 

6. 구 도시정비법 제49조 제6항의 법적 성격 [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 민성철 P.1165-1167 참조]

 

가. 관련 조항

 

* 구 도시정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것)

제49조(관리처분계획의 공람 및 인가절차 등)

⑥ 제3항의 규정에 의한 고시가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자·지상권자·전세권자·임차권자 등 권리자는 제54조의 규정에 의한 이전의 고시가 있은 날까지 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수 없다. 다만, 사업시행자의 동의를 받거나 제40조 및 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 손실보상이 완료되지 아니한 권리자의 경우에는 그러하지 아니하다.

 

* 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(토지보상법)

제43조(토지 또는 물건의 인도 등)

토지소유자 및 관계인과 그 밖에 토지소유자나 관계인에 포함되지 아니하는 자로서 수용하거나 사용할 토지나 그 토지에 있는 물건에 관한 권리를 가진 자는 수용 또는 사용의 개시일까지 그 토지나 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전하여야 한다.

 

나. 위 규정의 취지

 

구 도시정비법 제49조 제6항은 토지보상법 제43조에 대한 특별 규정이다.

따라서 사업시행자가 현금청산대상자나 임차인 등에 대해서 종전의 토지나 건축물의 인도를 구하려면 관리처분계획의 인가ㆍ고시만으로는 부족하고 토지보상법에 따른 손실보상이 완료되어야 한다(구 도시정비법 제49조 제6항 단서).

 

다. 토지보상법상 ‘손실보상’의 내용 

 

⑴ 관련 조항

 

* 구 도시정비법 제40조(공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률의 준용)

① 정비구역안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. 다만, 정비사업의 시행에 따른 손실보상의 기준 및 절차에 관하여는 대통령령으로 따로 정할 수 있다.

 

* 토지보상법

제78조(이주대책의 수립 등)

① 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 "이주대책대상자"라 한다)를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다.

⑤ 주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거 이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다

* 토지보상법 시행령

제41조(이주정착금의 지급)

사업시행자는 법 제78조제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이주대책대상자에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 이주정착금을 지급하여야 한다.

1. 이주대책을 수립·실시하지 아니하는 경우

2. 이주대책대상자가 이주정착지가 아닌 다른 지역으로 이주하려는 경우

 

⑵ 위 규정의 취지

 

① 판례는 토지보상법 제78조 등에서 정한 주거이전비, 이주정착금, 이사비(‘주거이전비 등’)를 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정한 ‘토지보상법에 따른 손실보상’에 해당한다고 보고 있다.

따라서 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정한 ‘토지보상법에 따른 손실보상이 완료’되려면 협의나 수용재결에서 정해진 토지나 건축물 등에 대한 보상금의 지급 또는 공탁뿐만 아니라 주거이전비 등에 대한 지급절차까지 이루어져야 한다.

◎ 대법원 2021. 6. 30. 선고 2019다207813 판결 : 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제49조 제6항은 ‘관리처분계획의 인가·고시가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자·지상권자·전세권자·임차권자 등 권리자는 제54조의 규정에 의한 이전의 고시가 있은 날까지 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수 없다. 다만 사업시행자의 동의를 받거나 제40조 및 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다)에 따른 손실보상이 완료되지 아니한 권리자의 경우에는 그러하지 아니하다.’고 규정하고 있다. 따라서 사업시행자가 현금청산대상자나 세입자에 대해서 종전의 토지나 건축물의 인도를 구하려면 관리처분계획의 인가·고시만으로는 부족하고 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정한 토지보상법에 따른 손실보상이 완료되어야 한다. 구 도시정비법 제49조 제6항 단서의 내용, 개정 경위와 입법 취지를 비롯하여 구 도시정비법 및 토지보상법의 관련 규정들을 종합하여 보면, 토지보상법 제78조에서 정한 주거이전비, 이주정착금, 이사비(이하 ‘주거이전비 등’이라 한다)도 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정한 ‘토지보상법에 따른 손실보상’에 해당한다. 그러므로 주택재개발사업의 사업시행자가 공사에 착수하기 위하여 현금청산대상자나 세입자로부터 정비구역 내 토지 또는 건축물을 인도받기 위해서는 협의나 재결절차 등에 의하여 결정되는 주거이전비 등도 지급할 것이 요구된다. 만일 사업시행자와 현금청산대상자나 세입자 사이에 주거이전비 등에 관한 협의가 성립된다면 사업시행자의 주거이전비 등 지급의무와 현금청산대상자나 세입자의 부동산 인도의무는 동시이행의 관계에 있게 되고, 재결절차 등에 의할 때에는 주거이전비 등의 지급절차가 부동산 인도에 선행되어야 한다.

 

② 만일 주거이전비 등의 지급절차가 이루어지지 않았다면 관리처분계획의 인가ㆍ고시가 있더라도 현금청산대상자는 종전의 토지나 건축물을 사용ㆍ수익할 수 있다(위 대법원 2019다207813 판결).

따라서 주거이전비 등을 지급할 의무가 있는 주택재개발정비사업의 시행자는 종전 토지나 건축물을 사용ㆍ수익하고 있는 현금청산대상자를 상대로 부당이득반환을 청구할 수 없다.

 

위 대법원 2019다207813 판결은 사업시행자인 재개발조합(원고)이 해당 토지, 건물을 점유하고 있는 현금청산대상자(피고)를 상대로 인도청구를 하였고, 피고가 주거이전비 등이 지급되지 않았음을 이유로 인도를 거부한 사안으로 대법원 2021. 7. 29. 선고 2019다300477 판결과 실질적으로 동일한 사안이다.

 

라. 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제78조 등에서 정한 주거이전비 등의 지급절차가 이루어지지 않은 경우, 주택재개발정비사업의 시행자가 종전 토지나 건축물을 사용ㆍ수익하고 있는 현금청산대상자를 상대로 부당이득반환을 청구할 수 있는지 여부(소극)(대법원 2021. 7. 29. 선고 2019다300477 판결)

 

⑴ 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제49조 제6항은 ‘관리처분계획의 인가ㆍ고시가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자ㆍ지상권자ㆍ전세권자ㆍ임차권자 등 권리자는 제54조의 규정에 의한 이전의 고시가 있은 날까지 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수 없다. 다만 사업시행자의 동의를 받거나 제40조 및 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다)에 따른 손실보상이 완료되지 아니한 권리자의 경우에는 그러하지 아니하다.’고 정한다. 이 조항은 토지보상법 제43조에 대한 특별 규정으로서, 사업시행자가 현금청산대상자나 임차인 등에 대해서 종전의 토지나 건축물의 인도를 구하려면 관리처분계획의 인가ㆍ고시만으로는 부족하고 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정한 대로 토지보상법에 따른 손실보상이 완료되어야 한다.

구 도시정비법 제40조 제1항 본문은 ‘정비사업의 시행을 위한 수용 또는 사용에 관하여 도시정비법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지보상법을 준용한다.’고 정한다. 토지보상법 제78조 제1항은 “사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립ㆍ실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다.”라고 정하고, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령 제41조는 ‘사업시행자가 이주대책을 수립ㆍ실시하지 아니하는 경우 또는 이주대책대상자가 이주정착지가 아닌 다른 지역으로 이주하려는 경우에는 이주대책대상자에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 이주정착금을 지급하여야 한다.’고 정한다. 또한 토지보상법 제78조 제5항은 “주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거 이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다.”라고 정한다. 이러한 법령 조항의 내용과 체계, 그 개정 경위와 입법 취지를 종합하면 토지보상법 제78조 등에서 정한 주거이전비, 이주정착금, 이사비(이하 ‘주거이전비 등’이라 한다)는 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정한 ‘토지보상법에 따른 손실보상’에 해당한다고 보아야 한다.

구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정한 토지보상법에 따른 손실보상이 완료되려면 협의나 수용재결에서 정해진 토지나 건축물 등에 대한 보상금의 지급 또는 공탁뿐만 아니라 주거이전비 등에 대한 지급절차까지 이루어져야 한다. 만일 협의나 재결절차 등에 따라 주거이전비 등의 지급절차가 이루어지지 않았다면 관리처분계획의 인가ㆍ고시가 있더라도 분양신청을 하지 않거나 철회하여 현금청산대상자가 된 자는 종전의 토지나 건축물을 사용ㆍ수익할 수 있다. 위와 같이 주거이전비 등을 지급할 의무가 있는 주택재개발정비사업의 시행자가 종전 토지나 건축물을 사용ㆍ수익하고 있는 현금청산대상자를 상대로 부당이득반환을 청구하는 것은 허용되지 않는다.

 

⑵ 원고는 재결절차에서 정해진 이 사건 토지와 건물에 대한 손실보상금을 공탁하였지만 주거이전비 등에 대해서 수용재결 신청을 하거나 이를 지급하지 아니하였다.

구 도시정비법 제49조 제6항 단서에 따른 손실보상이 완료되었다고 볼 수 없다.

 

⑶ 원심은 피고는 원고의 주거이전비 등의 지급절차가 이루어질 때까지 이 사건 건물 5층을 사용ㆍ수익할 수 있으므로 원고의 부당이득반환청구를 할 수 없다고 보았고, 대법원은 위와 같은 원심판단을 정당하다고 보았다.

 

7. 대상판결의 내용 분석 [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 민성철 P.2309-2310 참조]

 

가. 대법원 2021. 6. 30. 선고 2019다207813 판결의 판시내용

 

구 도시정비법 제49조 제6항 단서의 내용, 개정 경위와 입법 취지를 비롯하여 구 도시정비법 및 토지보상법의 관련 규정들을 종합하여 보면, 토지보상법 제78조에서 정한 주거이전비, 이주정착금, 이사비(이하 ‘주거이전비 등’이라 한다)도 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정한 ‘토지보상법에 따른 손실보상’에 해당한다. 그러므로 주택재개발사업의 사업시행자가 공사에 착수하기 위하여 현금청산대상자나 세입자로부터 정비구역 내 토지 또는 건축물을 인도받기 위해서는 협의나 재결절차 등에 의하여 결정되는 주거이전비 등도 지급할 것이 요구된다. 만일 사업시행자와 현금청산대상자나 세입자 사이에 주거이전비 등에 관한 협의가 성립된다면 사업시행자의 주거이전비 등 지급의무와 현금청산대상자나 세입자의 부동산 인도의무는 동시이행의 관계에 있게 되고, 재결절차 등에 의할 때에는 주거이전비 등의 지급절차가 부동산 인도에 선행되어야 한다.

 

나. 대상판결의 경우

 

⑴ 대상판결의 사안에서는, 주거이전비 등에 대한 협의 또는 재결절차가 진행되지 아니하였고, 조합은 제1심 판결(원고 청구 기각)이 선고된 이후 주거이전비 등을 공탁하였다.

 

⑵ 토지보상법 제78조, 토지보상법 시행규칙 제54조가 정한 주거이전비는 법령에 구체적인 금액이 정해져 있으므로, 별도의 협의나 재결 등을 거칠 필요 없이 당사자소송으로 지급을 구할 수 있다.

협의 또는 재결 거치지 아니하고 공탁하였다 하더라도, 그 금액이 법령이 정한 금액이라면 주거이전비 등 지급의 효과를 부정할 이유가 없다.

 

8. 재개발․재건축정비사업조합 관련한 가처분 [이하 제2판 민사집행실무총서(III) 민사보전 권창영/박영호/구태회 P.1092-1119 참조]

 

⑴ 의의

 

① 재개발·재건축정비조합은 법인이고(도시 및 주거환경정비법 제38조, 이하 ‘도시정비법’), 도시정비법 제31조에 따른 조합설립추진위원회는 실무상 비법인사단으로 본다. 조합 내부의 분쟁으로 총회개최금지, 결의효력정지, 조합장 등의 직무집행정지 및 직무대행자 선임 사건 등이 있다. 이러한 유형의 가처분사건에서는 주로 도시정비법뿐만 아니라 조합 정관의 해석 등이 쟁점으로 다루어진다.

 

② 분양신청을 하지 않거나 철회하는 등 도시정비법 제73조 및 조합 정관이 정한 요건에 해당하여 현금청산대상자가 된 조합원은 분양신청기간 종료일 다음날 또는 조합 정관이 정한 요건을 충족한 때에 조합원으로서 지위를 상실한다(대법원 2010. 8. 19. 선고 2009다81203 판결, 대법원 2011. 7. 28. 선고 2008다91364 판결).

 

③ 현금청산자로서 조합원 지위를 상실한 자가 조합 총회의 결의효력정지 및 임원직무집행정지를 구하는 경우, 당사자적격이 없다고 보아 그 신청을 각하한다. 조합의 의사결정의 효력을 다투는 가처분은 그 의사결정을 한 당사자인 조합을 상대로 하여야 하고, 조합이 채권자의 지위에서 실제 총회를 개최하려는 사람을 상대로 총회개최금지를 구할 수는 없다[조합이 채권자의 지위에서 총회개최금지를 구하는 경우, 총회에서 이루어질 결의의 무효확인을 구하는 본안소송의 상대방은 조합 자신이 되어야 하고, 만일 조합의 신청을 인용할 경우 조합의 신청에 따른 가처분의 효력을 조합 자신이 받게 되는 결과가 되므로, 조합의 그와 같은 신청은 당사자적격이 없는 자에 의해 제기되었다는 이유로 각하한 하급심 사례가 있다(서울중앙지방법원 2014. 6. 30.자 2014카합938 결정)].

 

⑵ 직무집행정지 관련 분쟁

 

㈎ 재개발조합이 공법인이라는 사정만으로 조합임원의 선임, 해임 등을 둘러싼 다툼이 공법상 법률관계에 해당한다거나 해당 소송이 공법상 당사자소송에 해당한다고 볼 수 없고, 조합임원선임결의의 무효를 주장하면서 구하는 직무집행정지 신청사 ,

건은 민사소송에 의하여야 한다(대법원 2009. 9. 24.자 2009마168,169 결정).

 

㈏ 직무집행정지를 위해서는 선임절차상 하자, 도시정비법 제43조 제1항의 결격사유 발생, 해임절차에 의한 해임, 조합원 자격상실 사유의 발생 등이 소명되어야 한다. 특히 도시정비법 제43조 제4항은 ‘조합임원의 해임은 조합원 10분의 1 이상의 발의로 소집된 총회에서 조합원 과반수의 출석과 출석 조합원 과반수의 동의를 얻어 할 수 있다’고 정하는데, 그러한 해임결의의 효력이 종종 문제된다. 실무상 조합임원에게 해임사유가 존재하지 않아 해임결의가 실체적으로 위법하다는 주장이 자주 제기되나, 당해 임원에게 해임사유가 전혀 존재하지 아니한다고 단정하기 어렵다거나, 조합 정관상 해임사유에 해당하는지 여부에 대한 조합원들의 판단이 최대한 존중되어야 할 것이므로 조합원들이 해임사유가 있다고 판단한 이상 그 해임사유가 부당하여 해임결의가 위법하다고 보기는 어렵다는 이유로, 그러한 주장은 통상 받아들여지기 어렵다.

 

㈐ 서울중앙지방법원 2014. 8. 29.자 2014카합80700 결정, 서울중앙지방법원 2014. 6. 19.자 2014카합318 결정은 다음과 같은 이유로 ‘조합은 정관에서 정하는 해임사유 여하를 불문하고 조합임원을 해임할 수 있다’고 판단하였다.

① 도시정비법에서는 해임사유를 별도로 요구하고 있지 않다. ② 개정된 도시정비법이 구 도시정비법(2009. 2. 6. 법률 9444호로 개정되기 전의 것)과 달리 ‘24조에도 불구하고’라는 문언을 추가하면서 해임사유에 관하여 아무런 제한을 두지 않은 것은 종전에 조합의 정관에 조합임원의 해임사유를 제한하는 규정을 둠으로써 조합장을 포함한 조합임원들과 조합원들 사이의 신뢰관계가 이미 파탄되어 다수의 조합원들이 기존의 조합임원을 해임하고 새로이 조합임원을 선출하기를 원하고 있음에도, 조합원들이 조합임원을 해임하는 것을 어렵게 하였던 과거의 폐단을 없애기 위해 조합의 정관으로 조합임원의 해임사유를 제한하지 못하도록 명문화한 것으로 볼 수 있다. ③ 채권자들과 채무자 조합 사이의 관계는 서로간의 신뢰가 무엇보다 중시되는 위임관계로서 만일 그 신뢰가 파탄되어 조합원 다수가 현 임원 대신 새로운 임원을 선출하기를 원할 경우에는 조합원 총회에서 다수의 의사에 따라 언제든지 그 임원을 해임하고 다른 조합원을 임원으로 선임할 수 있게 함이 바람직해 보인다.

 

⑶ 결의효력정지 관련 분쟁

 

① 조합설립인가처분 이전의 단계로서 추진위원회 단계에서 이루어지는 가처분은 민사상 가처분에 의한다. 임원 지위에 대한 조합 총회결의, 정관변경 또는 시공자 선정 관련 조합 총회결의의 무효확인을 구하는 것은 민사소송에 의하므로, 민사상 가처분으로 그 효력정지 등을 구할 수 있다.

 

② 한편 대법원은 행정청의 조합설립인가처분 이후에는 행정청을 상대로 항고소송의 방법으로 조합설립인가처분의 취소 또는 무효확인을 구하여 조합설립인가처분을 다투어야 하고, 이와는 별도로 조합설립결의 부분만을 따로 떼어내어 그 효력 유무를 다투는 확인의 소를 제기하는 것은 소의 이익이 없어 허용되지 않는다고 하였다. 또한 재건축조합이 도시정비법 제48조에 따라 수립하는 관리처분계획은 구속적 행정계획으로서 독립된 행정처분에 해당함을 전제로, 행정주체인 재건축조합을 상대로 관리처분계획안에 대한 조합 총회결의의 효력 등을 다투는 소송은 행정소송법상의 당사자소송에 해당하며, 나아가 관리처분계획에 대한 관할 행정청의 인가·고시까지 있게 되면 관리처분계획은 행정처분으로서 효력이 발생하게 되므로, 총회결의의 하자를 이유로 하여 행정처분의 효력을 다투는 항고소송의 방법으로 관리처분계획의 취소 또는 무효확인을 구하여야 하고, 그와 별도로 행정처분에 이르는 절차적 요건 중 하나에 불과한 총회결의 부분만을 따로 떼어내어 효력 유무를 다투는 확인의 소를 제기하는 것은 특별한 사정이 없는 한 허용되지 않는다고 하였다(대법원 2009. 9. 17. 선고 2007다2428 전원합의체 판결, 대법원 2009. 9. 24. 선고 2008다60568 판결, 대법원 2010. 2. 25. 선고 2007다73598 판결).

 

③ 위 대법원 판결들 이전까지는 조합설립인가, 사업시행계획 내지 관리처분계획에 대한 인가 이후에도 그 전제되는 조합설립결의, 사업시행계획 내지 관리처분계획수립을 위한 조합총회결의의 잘못을 이유로 하여 총회결의무효확인 등의 민사소송 및 그 결의의 효력을 정지하는 가처분이 가능하였다. 그러나 위 판결들로 인하여 행정청의 조합설립인가, 사업시행계획인가, 관리처분계획인가가 내려진 이후에는 조합설립, 사업시행계획, 관리처분계획에 관한 다툼을 행정처분에 대한 항고소송 및 집행정지로 해결하여야만 하고, 민사상 가처분은 허용될 수 없다[항고소송의 대상이 되는 행정처분의 효력이나 집행 혹은 절차속행 등의 정지를 구하는 신청은 행정소송법상 집행정지신청의 방법으로서만 가능할 뿐 민사집행법상 가처분의 방법으로는 허용될 수 없다(대법원 2009. 11. 2.자 2009마596 결정 등 참조). 하급심 사례로 재개발정비사업구역 내 토지 등의 소유자들이 구청장을 상대로 재개발정비사업조합에 대한 사업시행변경계획인가에 따른 준공인가를 그 손실보상절차가 완료될 때까지 하지 말 것을 구한 사안에서, 법원은 준공인가처분은 행정행위에 해당하므로 준공인가처분의 금지를 구하는 가처분은 허용될 수 없다고 보았다(서울서부지방법원 2015. 5. 14.자 2015카합191 결정)].

 

④ 그리고 조합을 상대로 조합설립결의, 사업시행계획 내지 관리처분계획안에 대한 결의 무효확인의 소를 민사소송으로 제기하더라도, 관할 행정청의 인가가 이루어지기 전에는 공법상 당사자소송으로 그 결의의 효력을 다툴 실익이 있으며, 관할 행정청의 인가가 있은 후라도 그 소는 이송 후 관할법원의 허가를 얻어 조합설립인가처분, 사업시행계획 내지 관리처분계획에 대한 항고소송으로 변경될 수 있으므로, 그 전속관할법원인 행정법원에 이송해야 한다[대법원 2009. 9. 24. 선고 2008다60568 판결, 대법원 2009. 9. 17. 선고 2007다2428 전원합의체 판결 등 참조. 다만 주택재건축정비사업조합에 대한 행정청의 조합설립인가처분이 있은 후에 민사소송으로 조합설립결의에 대한 무효확인을 구한 사안에서, 이미 행정청을 상대로 제기한 조합설립인가처분 무효확인소송의 패소 판결이 확정된 경우에는, 위 소를 관할법원인 행정법원으로 이송할 것이 아니라 각하함이 상당하다고 보았다(대법원 2010. 2. 25. 선고 2007다73598 판결)].

 

⑤ 따라서 그 결의의 효력정지를 구하는 가처분 사건도 민사법원에 관할이 있다고 보기는 어려우므로, 법원은 이를 행정법원에 이송하거나 그 신청이 부적법하다고 보아 각하할 수 있다[서울중앙지방법원 2010. 8. 4.자 2010카합2129 결정(재개발조합을 상대로 공법상 법률관계인 조합원지위확인청구권을 피보전권리로 주장하면서 분양업무정지를 구한 사안에서, 가처분신청 역시 행정법원의 전속관할에 속한다고 보아 이송한 사례), 서울중앙지방법원 2011. 8. 19.자 2011카합2032 결정(재건축조합의 사업시행계획변경, 재건축결의 변경 및 사업계획 동의, 관리처분계획안 수립을 위한 임시총회의 개최금지를 구한 사안에서, 행정법원의 전속관할에 속하나 임시총회 개최일이 임박한 점을 고려하면 관할법원으로 이송할 실익이 없다고 보아 각하한 사례)].

 

⑥ 공법상 당사자소송을 본안으로 하는 가처분이 가능한지 여부에 관하여, 대법원은 ‘당사자소송에 대하여는 행정소송법 제23조 제2항의 집행정지에 관한규정이 준용되지 않으므로(행정소송법 제44조 제1항), 이를 본안으로 하는 가처분에 대하여는 행정소송법 제8조 제2항에 따라 민사집행법상 가처분에 관한 규정이 준용되어야 한다’고 보았다(대법원 2015. 8. 21.자 2015무26 결정).

 

⑦ 하급심에서도 ’행정소송법에 규정된 집행정지가 허용되는 항고소송과 달리 당사자소송의 경우에는 행정소송법 제8조 제2항에 따라 민사집행법상의 가처분 규정이 적용되므로, 채권자들로서는 당사자소송을 본안으로 하는 가처분을 신청할 수 있고 그 가처분 역시 행정법원의 전속관할에 속한다‘고 판시한 사례가 있다(서울중앙지방법원 2011. 8. 19.자 2011카합2032 결정).

 

⑧ 현재 행정소송 실무에서 공법상 당사자소송으로 인정되는 것은 조합원지위확인의 소, 주거이전비지급 청구의 소이고, 앞서 본 바와 같이 관리처분계획결의(사업시행계획결의) 무효확인의 소도 이에 해당하는데, 조합원지위를 임시로 정하는 가처분, 주거이전비 지급 단행을 구하는 가처분, 관리처분계획결의(사업시행계획결의) 효력정지를 구하는 가처분은 모두 공법상 당사자소송을 본안소송으로 하는 것으로 볼 수 있다.

 

⑷ 기타 분쟁 유형

 

① 재개발·재건축정비사업에 대한 관리처분계획의 인가·고시가 있는 때에는, 조합은 도시정비법 제86조에 의한 이전의 고시가 있은 날까지 도시정비법 제81조 제1항에 따라 소유자, 임차권자 등을 상대로 사업시행구역 내 부동산에 대한 인도 등을 구할

수 있고, 인도단행가처분도 가능하다(인용된 사례로는 서울북부지방법원 2015. 11. 10.자 2015카합20219 결정, 서울중앙지방법원 2015. 1. 29.자 2014카합1878 , 서울서부지방법원 2015. 1. 16.자 2014카합50175 결정, 의정부지방법원 2013. 2. 22.자 2013카합30 결정).

 

② 그런데 도시정비법 제81조 제1항 단서 제2호에 의하면, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’)에 따른 손실보상이 완료되지 아니한 경우에는 인도를 구할 수 없고, 토지보상법 제78조에서 정한 주거이전비 등도 ‘토지보상법에 따른 손실보상’에 해당한다. 그러므로 주택재개발사업의 사업시행자가 공사에 착수하기 위하여 현금청산대상자나 세입자로부터 정비구역 내 토지 또는 건축물을 인도받기 위해서는 협의나 재결절차 등에 의하여 결정되는 주거이전비 등도 지급할 것이 요구된다.

만일 사업시행자와 현금청산대상자나 세입자 사이에 주거이전비 등에 관한 협의가 성립된다면 사업시행자의 주거이전비 등 지급의무와 현금청산대상자나 세입자의 부동산 인도의무는 동시이행의 관계에 있게 되고 재결절차 등에 의할 때에는 주거이전비 등의 지급절차가 부동산 인도에 선행되어야 한다(대법원 2021. 6. 30. 선고 2019다207813 판결 등).

 

③ 한편 도시정비법 제81조 제1항 단서는 사업시행자에게 공익사업법상 정비구역 안의 토지 등을 수용 또는 사용할 권한이 부여된 정비사업에 제한적으로 적용되고, 그 권한이 부여되지 아니한 주택재건축사업에는 적용될 수 없다[대법원 2014. 7. 24. 선고 2012다62561, 62578 판결 참조. 한편 주택재개발사업의 사업시행자가 공사에 착수하기 위하여 조합원이 아닌 현금청산대상자에게서 그 소유의 정비구역 내 토지 또는 건축물을 인도받기 위해서는 관리처분계획이 인가·고시된 것만으로는 부족하고 나아가 구 도시정비법이 정하는 데 따라 협의 또는 수용절차를 거쳐야 하며, 협의 또는 수용절차를 거치지 아니한 때에는 구 도시정비법 제49조 제6항의 규정에도 불구하고 현금청산대상자를 상대로 토지 또는 건축물의 인도를 구할 수 없다. 만일 조합과 현금청산대상자 사이에 청산금에 관한 협의가 성립된다면 조합의 청산금 지급의무와 현금청산대상자의 토지 등 부동산 인도의무는 특별한 사정이 없는 한 동시이행 관계에 있게 되고, 수용절차에 의할 때에는 부동산 인도에 앞서 청산금 등의 지급절차가 이루어져야 한다(대법원 2011. 7. 28. 선고 2008다91364 판결)].

 

④ 또한 재건축조합은 구 도시정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것) 제47조를 근거로 조합원이 아닌 현금청산대상자에 대하여 부동산에 대한 소유권이전등기를 구할 수는 없다. 다만 구법 하에서도 매도청구에 관한 구 도시정비법 제39조를 준용하여 현금청산대상자를 상대로 부동산에 대한 소유권이전등기 등을 구할 수는 있었으며(대법원 2010. 12. 23. 선고 2010다73215 판결 참조. 하급심에서 재건축조합이 현금청산대상자에 대하여 매도청구권을 행사하고 청산금을 변제공탁한 사안에서 조합의 부동산인도가처분신청이 인용된 사례로 서울동부지방법원 2013. 12. 2.자 2013카합1704 결정), 인도단행가처분도 구할 수 있었다(2017. 2. 8. 개정된 도시정비법 제73조 제2항에는 현금청산대상자에 대한 매도청구제도가 도입되었다).

 

⑤ 한편 조합이 조합원의 조합원명부에 대한 정보공개청구에 의하여 조합원들의 전화번호까지 공개하려 하는 경우, 다른 조합원들이 조합을 상대로 자신들의 전화번호 공개금지를 구하기도 한다[인용된 사례로 수원지방법원 안양지원 2015. 5. 14.자 2015카합10023 결정, 서울서부지방법원 2014. 12. 5.자 2014카합485 결정, 서울동부지방법원 2013. 12. 19.자 2013카합1863 결정, 인천지방법원 부천지원 2020. 12. 10.자 2020카합10343 결정 등 참조. 또한 조합원이 조합을 상대로 도시정비법 제81조에 기하여 조합원들의 전화번호가 포함된 조합원명부의 공개를 가처분으로 구하였으나 기각된 사례가 있다(서울동부지방법원 2014. 2. 7.자 2013카합1944 결정)].

 

⑥ 현재 소송 계속 중인 조합원의 손해배상채권의 집행을 보전하기 위해 조합의 해산총회 실시와 조합해산의결행위의 금지를 구하는 가처분 신청은, 조합 해산 절차를 거치더라도 청산의 목적 범위 내에서 권리와 의무를 부담하므로(도시정비법 제49조, 민법 제81조) 그 보전의 필요성을 인정하기 어렵다고 본 하급심 사례가 있다(부산지방법원 동부지원 2015. 4. 3.자 2015카합10004 결정).

 

⑦ 그리고 조합원은 조합의 운영에 이해관계를 가지고 있다고 할 것이나 이는 단순히 일반적이고 사실적인 것에 불과할 뿐 구체적인 법률상의 이해관계를 가진다고는 할 수 없으므로 조합원이 직접 또는 조합을 대위하여 조합과 제 자와의 거래관계에 개입하여 조합의 대표기관이 체결한 계약의 무효를 주장하는 취지의 가처분은 받아들여지지 않는다(대법원 2005. 4. 29. 선고 2005다9463 판결 참조. 하급심 사례로 조합을 상대로 설계용역계약의 이행금지를 구한 사안인 부산지방법원 2011. 10. 12.자 2011카합1803 결정. 조합과 상대방 회사를 상대로 설계용역계약의 체결금지를 구한 사안인 서울중앙지방법원 2011. 8. 26.자 2011카합1414 결정).

 

⑸ 주문례

 

㈎ 총회개최금지

 

『1. 채무자들은 2028. 1. 12. 14:00 서울 ○○구 ○○동 ○○복지관에서 ‘채권자 甲 조합장 해임을 위한 조합원 총회’를 개최하여서는 아니 된다.

2. 집행관은 위 명령의 취지를 적당한 방법으로 공시하여야 한다.』

 

㈏ 안건결의금지

 

『채무자는 2027. 9. 27. 오후 2시 서울 ○○구 ○○동 ○○교회 대예배실에서 개최될 예정인 조합 임시총회에서 ‘조합정관 변경(안) 승인의 건(제2-1호 안건)’에 관하여는 결의를 하여서는 아니 된다.』

 

㈐ 결의효력정지

 

『채무자가 2027. 9. 24. 14:00 ○○회관 1층에서 개최할 예정인 임시총회에서, ‘조합감사 1명에 대한 해임의 건(제2호)’을 통과시키는 결의가 이루어지는 경우 그 결의의 효력을 정지한다.』

 

『채무자가 2028. 3. 17. 개최한 대의원회에서 한 채권자들에 대한 직무수행정지 결의 및 2028. 3. 27. 개최한 대의원회에서 한 직무대행자 선임 결의는, 위 각 결의와 관련한 채권자와 채무자 사이의 서울중앙지방법원 ○○가합○○호 ○○사건의 본안판결 확정시까지 효력을 정지한다.』

 

㈑ 직무집행정지

 

『채무자는 서울중앙지방법원 ○○가합○○호 임시총회결의무효확인청구 소송의 본안판결 확정시까지 ○○동 제2주택재건축정비사업조합 조합장으로서의 직무를 집행하여서는 아니 된다.』

 

㈑ 부동산인도단행

 

『채무자들은 채권자에게 별지 목록 기재 건물을 인도하라.』

 

㈓ 재개발조합의 감정평가업무 방해금지

 

『1. 채무자들은 출입문을 시정하거나 실력을 행사하는 방법으로 채권자가 지정하는 감정평가업자가 채무자들 소유의 건물이나 토지에 출입하여 감정평가업무를 하는 것을 방해하여서는 아니 된다.

2. 집행관은 위 명령의 취지를 적당한 방법으로 공시하여야 한다.』

 

㈔ 입주방해금지 또는 입주증발급

 

『1. 채무자들은 채권자들에게 별지2 수분양현황표 동·호수란 기재 각 동 호수에 관하여 즉시 입주통지절차를 이행하고, 같은 표 조합원분담금란 기재 각 조합원분담금을 초과하는 조합원분담금 미납이나 별지3 기재와 같은 확약서 미제출을 이유로 채권자들에게 같은 표 동·호수란 기재 해당 동·호수에 대한 입주증미발급, 열쇠미교부 등의 행위를 하여 채권자들의 입주를 방해하여서는 아니 된다.

2. 집행관은 제1항의 취지를 적당한 방법으로 공시하여야 한다.』

 

㈕ 전화번호공개금지

 

『채무자는 채권자들의 전화번호를 공개하여서는 아니 된다.』