【판례<행정행위효과의 이전 및 지위승계수리, 대인적 행정행위, 대물적 행정행위, 혼합적 행정행위>】《경매절차에서 폐기물처리시설 등을 인수한 경우 폐기물처리업허가의 성격 및 구 폐기물관리법 제33조 제3항에 따라 권리·의무 승계신고를 수리하는 허가관청 행위의 성격(대법원 2021. 7. 15. 선고 2021두31429 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕
1. 판결의 요지
【판시사항】
[1] 폐기물처리업 허가의 성격 및 구 폐기물관리법 제33조 제3항에 따라 권리·의무 승계신고를 수리하는 허가관청 행위의 성격
[2] 구 폐기물관리법 제33조 제3항에서 정한 ‘허가에 따른 권리·의무 승계’의 효과는 폐기물처리시설 등 인수자의 권리·의무 승계신고를 허가관청이 수리한 경우에 발생하는지 여부(적극) 및 같은 법 제40조 제3항에서 정한 방치폐기물 처리명령을 할 수 있는 ‘제33조 제2항에 따라 권리·의무를 승계한 자’ 역시 위 승계신고가 수리됨으로써 영업허가자의 지위를 얻게 된 자를 의미하는지 여부(적극)
【판결요지】
1. 구 폐기물관리법(2017. 4. 18. 법률 제14783호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제33조 제3항에 의한 권리․의무 승계신고를 수리하는 허가관청의 행위는 경매 등을 통해 이미 발생한 법률효과에 의하여 폐기물처리시설 등의 인수인이 그 영업을 승계하였다는 사실의 신고를 접수하는 행위에 그치는 것이 아니라, 영업허가자의 변경이라는 법률효과를 발생시키는 행위이다(대법원 1995. 2. 24. 선고 94누9146 판결, 대법원 2012. 12. 13. 선고 2011두29144 판결 등 참조).
2. 법 제33조 제2항에 정한 ‘허가에 따른 권리․의무 승계’의 효과는 폐기물처리시설 등 인수자가 같은 조 제3항에 정한 바에 따라 허가관청에 권리․의무의 승계를 신고하여 허가관청이 이를 수리한 경우에 발생한다고 할 것이다. 법 제40조 제3항에 정한 방치폐기물 처리명령을 할 수 있는 ‘제33조 제2항에 따라 권리․의무를 승계한 자’ 역시 위 승계신고가 수리됨으로써 영업허가자의 지위를 얻게 된 자를 의미한다.
3. 원심판결 이유 및 기록에 의하면, 원고는 경매로 이 사건 폐기물처리시설 등을 인수한 다음 허가관청에 폐기물처리업 허가에 따른 권리․의무의 승계신고를 한 바 없고, 폐기물처리업과는 관련 없는 사업을 영위하고 있는 사정을 알 수 있다. 이러한 사실관계를 앞서 본 법리에 비추어 보면, 원고는 경매를 통하여 ‘허가에 따른 권리․의무를 승계’한다고 볼 수 없고, 따라서 법 제40조 제3항에 정한 방치폐기물 처리명령의 수범자가 될 수 없다.
2. 사안의 요지 및 쟁점 [이하 대법원판례해설 제130호, 민병국 P.123-145 참조]
가. 처분의 경위
⑴ 甲(원고)은 2012. 10. 1.경부터 화장지 등 제조․판매업을 영위하고 있는 사람이고, 유한회사 乙은 2004. 2. 6. 폐기물 수집․운반업 허가 및 2015. 7. 20. 폐기물중간재활용업 허가를 받아 이 사건 사업장에서 폐기물처리업을 영위하던 업체이다.
⑵ 완주군수(피고)는 2016. 4. 7. 이 사건 사업장에 허용보관량(672t)을 초과한 약 5,000t의 폐기물이 보관되어 있음을 확인하여 乙에 대하여 구 폐기물관리법(2017. 4. 18. 법률 제14783호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘법’이라 한다) 제39조의3에 따라 방치폐기물의 처리를 명하고, 법 제40조 제8항에 따라 방치폐기물 처리이행보증보험의 계약갱신을 명하였으나, 乙은 이를 이행하지 아니하였다.
⑶ 완주군수는 2016. 7. 25. 乙에 대하여 방치폐기물처리 이행보증금 계약갱신명령위반을 이유로 법 제27조, 제40조 제7항에 따라 폐기물 중간재활용업 허가를 취소하였고, 2016. 7. 29. 폐기물 중간재활용업 허가 취소를 이유로 방치폐기물에 대한 처리명령을 하였으나, 乙은 위 명령을 이행하지 아니하였다.
⑷ 甲은 2017. 5. 8. 이 사건 사업장 및 사업장에 있던 폐기물 중간재활용업 관련 시설․장비인 파쇄․분쇄 시설 등(이하 ‘이 사건 폐기물처리시설 등’이라 한다)에 대한 부동산임의경매절차에서 이 사건 폐기물처리시설 등을 경락받아 2017. 6. 7. 그 소유권을 이전받고, 2017. 7. 27.경 위 폐기물처리시설 등을 인도받았다.
⑸ 완주군수는 2018. 12. 6. 甲이 경매를 통하여 이 사건 폐기물처리시설 등을 인수하여 허가에 따른 권리․의무를 승계하였음을 이유로, 법 제33조 제2항, 제40조 제3항에 의하여 甲에게 乙이 이 사건 사업장에 방치한 폐기물을 2019. 2. 28.까지 처리할 것을 명령하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).
⑹ 관계법령
* 구 폐기물관리법(2017. 4. 18. 법률 제14783호로 개정되기 전의 것) 제33조(권리·의무의 승계 등)
제40조(폐기물처리업자 등의 방치폐기물 처리)
* 구 폐기물관리법 시행규칙(2020. 5. 27. 환경부령 제868호로 개정되기 전의 것) 제47조(권리·의무의 승계신고)
나. 원고의 주장 요지
⑴ ① 원고는 2017. 5. 8. 경매절차에서 폐기물처리시설 등을 인수하였는데, 그 이전인 2016. 7. 25. 乙의 폐기물 중간재활용업 허가가 이미 취소되었으므로, 승계대상이 되는 폐기물 중간재활용업 허가가 존재하지 않는 상황이다.
② 원고는 폐기물 중간재활용업과는 무관한 화장지제조업․도소매업을 영위하고자 이 사건 사업장 부지, 건물 등을 경매로 취득하였으므로, 원고는 폐기물 중간재활용업 허가를 필요로 하지 않고 있다.
③ 원고는 법 제33조 제3항 및 같은 법 시행규칙 제47조에 따른 권리․의무 승계신고를 한 사실이 없다.
⑵ 원고의 주장은 다음과 같다.
① 이 사건 사업장에 대한 이 사건 경매절차가 개시되기 전에 이 사건 사업장에 관한 폐기물처리업 허가가 취소되었으므로, 폐기물처리업 허가에 따른 권리․의무 승계의 대상이 존재하지 아니하고, 원고는 이 사건 사업장을 경락받았을 뿐 폐기물처리업이 아닌 다른 사업을 영위하고 있으므로, 폐기물 처리의무가 원고에게 승계되었다고 할 수 없다.
② 법 제33조 제2항은 경매절차 등에서 폐기물처리시설 등을 인수한 사정만으로 폐기물처리업자의 의무를 승계하여 부담시키는 규정으로 볼 수 없고, 오히려 허가권 승계의 신고절차를 통하여 폐기물처리시설뿐만 아니라 폐기물처리업까지 인수하여야 수허가자로서의 권리․의무(지위)를 승계하는 것으로 새겨야 한다.
③ 원고는 경매절차에서 이 사건 폐기물처리시설 등을 인수하였으나, 乙의 폐기물중간재활용업 허가에 따른 권리․의무 승계신고를 한 사실이 없으므로, 법 제33조 제2항에 따라 乙의 폐기물 중간재활용업 허가에 따른 방치폐기물 처리의무를 승계한다고 볼 수 없다.
다. 쟁점 : [경매절차에서 폐기물 처리시설 등을 인수한 경우 폐기물처리업허가에 따른 권리·의무(지위)를 승계하기 위한 요건]
⑴ 이 사건의 쟁점은, 乙의 폐기물 중간재활용업 허가에 따른 권리․의무, 즉 폐기물처리업 수허가자 지위가 경매절차에서 폐기물처리시설 등을 인수한 원고에게 승계되는지 여부이다.
⑵ 결국 경매절차에서 종전 폐기물처리업자로부터 폐기물처리시설 등을 인수하였다고 하더라도 승계대상이 되는 수허가자 지위가 허가 취소 등으로 이미 존재하지 않으며, 인수인이 폐기물처리업 허가에 관한 권리․의무 승계신고도 하지 아니한 경우, 그 허가에 따른 권리․의무의 승계를 부정할 것인지, 법 제33조 제2항의 규정 취지를 의제적인 것으로 새겨 허가에 따른 권리․의무의 승계를 인정하여 인수자에 대하여 폐기물 처리업자로서의 지위(권리․의무)를 인정할 것인지 문제 된다.
3. 행정행위 효과의 이전 및 지위승계 수리 [이하 대법원판례해설 제130호, 민병국 P.123-145 참조]
가. 행정행위 효과의 이전
일반적으로 행정행위는 그 효과의 이전성 여부에 따라 일반적으로 대인적 행정행위, 대물적 행정행위, 혼합적 행정행위로 분류된다.
⑴ 대인적 행정행위(의사면허, 운전면허)는 행위의 상대방의 주관적 사정에 착안하여 행해지는 행정행위로서, 그 효과가 일신전속적이므로 제3자에게 승계되지 않는다.
⑵ 대물적 행정행위(건축허가, 건축물사용승인, 차량검사합격처분, 문화재지정처분, 공중위생업소폐쇄명령, 채석허가, 환지처분 등)는 행위의 상대방의 주관적 사정을 고려하지 않고 행위의 대상인 물건이나 시설의 객관적 사정에 착안하여 행해지는 행정행위로서, 종래 통설은 대물적 행정행위의 효과는 행위의 상대방에 그치지 않고 원칙적으로 그 승계인에게도 미치고, 다만 행위의 효과의 승계에 대하여 행정청에 신고하도록 하는 것이 보통이다.
한편 최근에는 대물적 행정행위 효과의 제3자에의 승계에 관하여 수익적 행정행위와 침해적 행정행위로 나누어 고찰하는 견해가 있는데, 대물적 행정행위 중 수익적 행정행위에 대하여는 그 효과가 승계되는 데 이견이 없고, 명문의 규정이 없더라도 허가의 양도가 가능하다고 하나, 침해적 행정행위(위법건축물의 철거명령 등)에 대하여는 제3자에게 효과가 승계되는지 여부에 관하여 견해가 대립된다.
⑶ 혼합적 행정행위(가스사업허가, 폐기물처리업 허가 등)는 행위의 상대방의 주관적 사정과 함께 행위의 대상인 물건이나 시설의 객관적 사정에 착안하여 행해지는 행정행위를 말하는데, 혼합적 행정행위의 효과의 이전은 원칙적으로 명문의 규정이 있는 경우에 한하여 허용되며, 통상 그 이전에 있어서 행정청의 승인․인가 또는 허가 등을 받도록 규정하고 있으나, 양도 시에 승인 대신 신고만을 요하는 경우도 있다.
나. 폐기물처리업 허가의 효과 이전 (허가에 따른 지위의 승계)
⑴ 폐기물처리업 허가의 법적 성질
① 판례는 폐기물처리업 허가를 폐기물처리를 위한 시설․장비 및 기술능력 등 객관적 요소를 주된 대상으로 하는 대물적 허가 내지는 대물적 요소가 강한 혼합적 허가로 보고 있다(대법원 2008. 4. 11. 선고 2007두17113 판결 등).
② 폐기물처리업 허가가 대물적 성질을 가진 것이라는 점에 중점을 두면 원칙적으로 허가의 효과가 제3자에게 승계된다고 볼 수 있을 것이고, 혼합적 성질을 가진 것이라는 점에 중점을 두면 명문의 규정이 있는 경우 허가의 승계가 인정되며, 승계에 대한 행정청의 승인 내지 신고수리 등이 있어야 허가의 효과(폐기물처리업 수허가자 지위)가 제3자에게 이전된다고 볼 수 있다.
⑵ 폐기물처리업 허가에 따른 권리·의무(지위) 승계의 효과 발생 시점
① 폐기물관리법은 제33조에서 폐기물처리업 허가에 따른 권리․의무의 승계 규정을 두고 있다. 다만 문제되는 것은 승계의 효과가 언제 발생하는가이다. 즉, 행정청의 권리․의무 승계신고의 수리 내지 권리․의무 승계허가가 권리․의무(지위) 승계의 요건인지 여부가 문제 된다.
② 권리․의무(지위) 승계의 효과가 사업의 양도 시(경매절차 등에서 시설을 취득한 경우에는 인수 시)에 발생한다고 볼 경우(이른바 ‘인수시설’), 신고는 사업자 지위의 승계를 허가관청에 알리는 통지행위에 불과하고, 행정청의 신고수리는 영업 승계사실의 신고를 접수하는 행위에 그칠 것이다.
③ 한편 승계의 효과가 관할 행정청의 승계신고 수리 내지 승계허가 시에 발생한다고 볼 경우(이른바 ‘처분시설’), 사업의 양도사실 및 경매절차에서의 폐기물처리시설 인수사실만으로는 사업자지위의 승계 효과가 발생하지 아니한다.
다. 지위 승계신고 수리의 법적 성질
⑴ 행정행위 효과의 이전
① 행정행위 효과의 이전이라 함은, 곧 허가, 면허 등으로 인하여 취득한 수허가자(사업자)의 지위 내지 권리․의무의 승계를 의미한다.
② 대물적 행정행위에 있어서는 물건 내지 시설의 이전에 따라 수허가자 지위가 인수인에게 이전되고, 신고는 행정청에 사실을 통지하는 것에 불과하다고 보게 된다. 이때 신고의 수리는 영업을 승계하였다는 사실의 신고를 접수하는 행위에 그칠 뿐, 어떠한 법률효과도 발생하지 않으므로, 행정처분에 해당하지 않는다.
③ 한편 혼합적 행정행위에 있어서는 명문의 규정에 있는 경우 수허가자 지위 승계가 인정되고, 인수인의 인적사유에 대한 심사가 필요하므로, 행정청의 신고수리 내지 허가가 있어야 비로소 지위승계의 효과가 발생하게 된다. 이때 행정청의 승계신고 수리 내지 승계허가는 수허가자 변경이라는 법률효과를 수반하므로, 행정처분에 해당한다.
⑵ 판례의 태도
① 액화석유가스 충전사업의 양도에 따른 지위 승계 : 대법원 1993. 6. 8. 선고 91누11544 판결은, 사업자지위의 승계를 위해서는 행정청의 신고수리가 필요하다는 취지로 판시하였다. 양도, 사망, 합병 등의 원인사실이 발생하면 신고와 관계없이 원인사실만으로 사업자 등의 지위 승계의 효과가 발생한다고 보아야 하지만, 영업양도의 경우에는 행정청의 신고수리로 인하여 비로소 사업허가자 변경의 법률효과가 발생한다고 보고 있다.
② 주류제조 등 상속신고에 따른 지위승계 : 대법원 1984. 2. 14. 선고 82누370 판결은 상속의 경우 주류제조 면허자의 지위를 당연 승계하는 것이 아니라 주류제조 면허변경 처분의 실질을 갖는 주류제조 상속신고의 수리가 필요하다고 판시하였다.
③ 식품위생법상 영업양도에 따른 영업허가자 지위의 승계 : 대법원 1995. 2. 24. 선고 94누9146 판결은 영업양수인이 식품위생법상 영업허가자의 지위를 승계하기 위해서는 지위승계신고의 수리가 필요하다는 점을 명백히 하였다.
④ 구 관광진흥법상 관광사업자 지위의 승계 : 대법원 2012. 12. 13. 선고 2011두29144 판결은 관광사업을 양수하거나 관광사업시설을 인수하였다고 하더라도 사업자지위를 승계하기 위해서는 신고의 수리가 필요하다는 점을 다시 확인하고 있다.
4. 원고가 폐기물처리업 허가에 따른 권리․의무(지위)를 승계하는지 여부 [이하 대법원판례해설 제130호, 민병국 P.123-145 참조]
⑴ 이에 대하여는 ① 승계긍정설(원심의 입장, 법 제33조 제2항의 문언해석상, 민사집행법에 따른 경매절차에서 폐기물처리시설 등을 인수하면, 행정청의 신고수리가 없어도 그 폐기물처리시설에 관한 허가 등에 따른 권리의무 승계의 효과가 발생한다고 보아야 한다는 견해)과 ② 승계부정설(폐기물처리업 허가에 따른 권리․의무의 승계는 곧 수허가자 지위의 승계를 의미하므로, 종전 사업자의 폐기물처리업 허가가 취소된 경우에는 승계할 대상인 수허가자의 지위가 존재하지 아니하여 승계될 수 없다고 보는 견해)이 대립한다.
⑵ 승계부정설이 타당하다. 지위승계신고수리에 관한 대법원판례의 태도에 비추어 볼 때, 신고수리가 있어야 지위가 승계된다고 보아야 한다.
경매절차 등에서 폐기물처리시설 등을 인수한다고 하더라도 그와 같은 사실만으로 수허가자 지위 승계의 법률효과가 발생한다고 볼 수 없고, 법 제33조 제3항에 따른 권리․의무 승계신고의 수리가 있어야 비로소 폐기물처리업 허가자의 변경이라는 법률효과가 발생한다. 이때 승계신고의 수리 처분이 있기 전까지는 종전의 폐기물처리업자가 여전히 폐기물처리업 허가자로서의 지위를 유지하게 된다.
법 제33조는 오염원인자책임의 확장을 위한 규정이 아니라 사업자지위의 승계에 관한 규정으로 이해하는 것이 옳다. 이에 더하여 인적 결격사유를 심사할 필요성 역시 승계부정설의 강력한 근거가 된다. 즉, 구 법 제26조에 따른 결격사유가 있는지 여부를 심사하여 인수인에게 인적 결격사유가 있는 경우 사업자지위의 승계가 부정되어야 하기 때문이다.
⑶ 이 사건에서 원고는 권리․의무의 승계신고를 하여 수리된 적이 없으므로, 법 제33조 제2항에 따라 폐기물처리업 허가에 따른 권리․의무가 원고에게 승계될 수 없다.
또한, 乙의 폐기물처리업 허가가 이미 취소된 상황이므로, 승계대상이 되는 폐기물처리업 수허가자 지위가 존재하지 않는다는 점에서도 폐기물처리업 허가에 따른 권리․의무의 승계가 가능하다고 보기 어렵다.
⑷ 방치폐기물 처리에 대한 원고의 책임을 인정할 가능성은 있다.
원고가 乙의 폐기물처리업 허가에 따른 권리․의무를 승계한다고 볼 수 없으므로 원고에 대하여 법 제33조 제2항, 제40조 제3항을 근거로 폐기물 처리명령을 할 수는 없다.
이 사건 사업장 부지 및 폐기물처리시설 등을 경매절차에서 취득한 원고에게 그 사업장 부지 위에 방치된 폐기물의 처리에 관한 법적 책임을 지울 수 있는 별도의 법적 근거가 있는지 문제되는데, 먼저 구 폐기물관리법 제17조 제9항에 의하면, 민사집행법에 따른 경매절차에서 사업장폐기물배출자의 사업장 전부 또는 일부를 인수한 자는 그 사업장폐기물과 관련된 권리와 의무를 승계하므로, 해당 요건을 충족하는 경우에는 원고가 사업장폐기물 처리의무를 승계한다고 볼 여지가 있다.
또한, 구 폐기물관리법 제8조 제3항 및 그 위임에 따른 지방자치단체의 조례(완주군 폐기물관리에 관한 조례 제5조, 제6조)에 의하면, 폐기물이 방치된 토지 소유자임을 이유로 한 폐기물 처리명령을 할 수 있으므로, 해당 조항을 근거로 처리명령을 할 여지가 있다.
5. 대상판결의 내용분석 [이하 대법원판례해설 제130호, 민병국 P.123-145 참조]
대상판결은, 경매절차에서 폐기물처리시설 등을 인수한다고 하더라도 그와 같은 사정만으로 폐기물처리업 허가에 따른 권리․의무(지위)를 승계하는 것이 아니라 인수인이 행정청에 폐기물처리업 허가에 따른 권리․의무의 승계신고를 하여 수리된 경우에 비로소 그 지위가 승계될 수 있다는 점을 명확히 판시하였다.
지금은 폐기물관리법이 개정되어 폐기물처리업 허가에 따른 권리·의무(지위)의 승계를 위해서는 행정청의 사전허가를 받아야 한다는 점이 분명해졌다.
