【구 도시정비법상 주택재개발사업의 현금청산절차<토지보상법상 지연가산금산정>】《재결신청의 청구 및 지연가산금제도, 현금청산대상자, 토지보상법상 재결신청청구제도, 재결이 실효..

【구 도시정비법상 주택재개발사업의 현금청산절차<토지보상법상 지연가산금산정>】《재결신청의 청구 및 지연가산금제도, 현금청산대상자, 토지보상법상 재결신청청구제도, 재결이 실효된 경우 지연가산금산정, 사업시행기간이 도과된 경우 지연가산금산정》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕

 

1. 토지보상법상 지연가산금의 산정 문제  [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 홍승면 P.471-473 참조]

 

공익사업을 위한 토지의 취득을 위해서 사업시행자는 토지소유자와 협의를 통해 이를 취득하거나, 협의가 성립되지 않는 경우에는 강제취득 절차인 공용수용을 통하여 이를 취득할 수 있다. 이때 사업시행자는 토지를 수용하기 위해 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하고 수용재결을 받아야 하는데 이와 달리 토지소유자는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다)상 일정한 예외를 제외하면 원칙적으로 토지수용위원회에 직접 재결을 신청할 수 없으므로 토지보상법은 무기대 등의 원칙에 입각하여 토지소유자에게 사업시행자로 하여금 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하도록 이를 청구할 수 있는 제도를 두고 있다.

 

또한 이를 이행하지 않는 경우에는 지연가산금을 부담하도록 함으로써 제도의 실효성을 확보하고 있다. 한편 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘도시정비법’이라 한다. 도시 및 주거환경정비법은 2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되어 2018. 2. 9. 시행되었는데 정비사업 유형을 통합하여 단순화하는 등 종전 법률 규정을 정비하는 내용을 담고 있다. 다만 경과규정 등에 따라 도시정비사건에서 아직은 전부 개정 전 도시정비법이 주로 적용되고 있고 기존의 법리도 전부 개정 전 도시정비법을 기준으로 형성되어 온 점을 고려하여 이하에서는 전부 개정 전 도시정비법 규정을 중심으로 설명한다.)상 주택재개발조합은 현금청산대상자와 사이에 청산금에 관한 협의가 성립되지 않으면 수용절차를 통하여 현금청산대상자의 토지를 취득하여야 하는데 장기간 진행되는 주택재개발사업에서 조합이 재결의 신청을 지체하다가 토지소유자로부터 재결신청의 청구를 받고서야 뒤늦게 재결을 신청하거나, 토지수용위원회로부터 재결을 받았음에도 수용의 개시일까지 보상금을 지급 또는 공탁하지 않아 재결을 실효시키는 등 현금청산의 지연으로 인한 다수의 법률상 분쟁이 발생하고 있다. 특히 근래에는 현금청산절차가 지연되는 와중에 당초 사업시행계획에서 정한 사업시행기간이 도과되는 경우도 발생하고 있는데 추후 사업시행변경인가를 받아 수용재결이 이루어진 경우에 지연가산금의 산정과 관련하여 확립된 선례가 없다.

 

2. 재결신청의 청구 및 지연가산금제도   [이하 재판자료 제132집: 행정재판실무연구 V, 박혜영 P.217-240 참조]

 

가. 토지보상법상 재결신청제도

 

⑴ 의의와 법적 성질

 

토지보상법에 의하면 사업시행자는 토지 등을 수용하거나 사용하려면 국토교통부장관의 사업인정을 받아야 하고(제20조 제1항) 사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고ㆍ통지 등을 거쳐 토지소유자 및 관계인과 협의절차를 거쳐야 하는데, 그 협의가 성립되지 않거나 협의를 할 수 없을 때에는 사업시행자가 사업인정고시일로부터 1년 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있다. 일반적으로 토지수용위원회의 재결은 사업시행자에게 부여된 수용권의 구체적인 내용을 결정하고 그 실행을 완성시키는 형성적 행정처분으로서 사업시행자로 하여금 토지 또는 토지의 사용권을 취득하도록 하고 사업시행자가 지급하여야 하는 손실보상액을 정하는 효력이 있다.

 

⑵ 재결신청의 요건

 

㈎ 사업인정

 

사업시행자가 재결을 신청하기 위해서는 사업인정을 받아야 한다. 토지보상법은 ‘사업인정’이란 공익사업을 토지 등을 수용하거나 사용할 사업으로 결정하는 것을 말한다고 규정하고 있는데(제2조 제7호), 사업인정은 그 후 일정한 절차를 거칠 것을 조건으로 하여 일정한 내용의 수용권을 설정하여 주는 행정처분의 성격을 띠는 것으로서 독립하여 행정소송의 대상이 되고, 그 사업인정을 받음으로써 수용할 목적물의 범위가 확정되고 수용권으로 하여금 목적물에 관한 현재 및 장래의 권리자에게 대항할 수 있는 일종의 공법상의 권리로서의 효력을 발생시킨다(대법원 1994. 5. 24. 선고 93누24230 판결). 또한 사업시행자는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 해당 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 그 사업인정고시일과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가를 기준으로 가격시점인 재결 시까지 토지의 이용계획, 해당 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 지가변동률, 생산자물가상승률 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 하므로(토지보상법 제70조 제1항, 제4항, 제67조 제1항), 사업인정고시는 보상액 산정의 기준점으로서의 역할을 수행한다. 이는 개발이익을 배제하기 위한 규정이고, 보상절차를 지연시키는 것을 방지하고자 함에 그 목적이 있다.

 

㈏ 신청권자

 

공익사업을 위한 토지 등의 취득에 관한 협의가 성립되지 않거나 협의를 할 수 없을 때 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수 있는 권한은, 별도의 다른 규정이 없는 이상 원칙적으로 사업시행자에게만 귀속되고, 토지소유자 등이 직접 관할 토지수용위원회에 재결을 신청할 수는 없다.

 

㈐ 협의절차

 

사업시행자는 재결을 신청하기에 앞서 토지소유자 등과 협의절차를 거쳐야 한다.

사업시행자가 토지소유자 등과 협의를 거치지 아니한 채 토지 등의 수용을 위한 재결을 신청한 경우 이와 같은 하자는 절차상의 위법사유로서 그 재결의 취소를 구할 수 있는 사유가 되지만 당연무효의 사유라고 할 수는 없다는 것이 대법원의 일관된 입장이다(대법원 1989. 3. 28. 선고 88다카14106 판결, 대법원 1991. 11. 12. 선고 91다27617 판결, 대법원 1993. 8. 13. 선고 93누2148 판결 등 참조).

 

㈑ 재결신청의 기간

 

재결신청기간은 원칙적으로 사업인정고시일로부터 1년 이내이다(토지보상법 제23조 제1항). 사업시행자가 사업인정고시일로부터 1년 이내에 재결신청을 하지 않는 경우에는 위 고시일로부터 1년이 되는 날의 다음 날에 사업인정은 그 효력을 상실하게 된다. 사업인정의 실효제도는 피수용자의 권리보호를 위한 방안이고, 사업인정 당시 인정된 공공성의 계속성을 확보하기 위해 인정되는 제도이다. 다만 다른 법률에서 재결신청기간을 특별히 규정한 경우에는 달리 보아야 하는데 도시정비법 제40조 제3항이 “수용 또는 사용에 대한 재결의 신청은 토지보상법 제23조 및 제28조 제1항의 규정에도 불구하고 사업시행인가를 할 때 정한 사업시행기간 이내에 이를 행하여야 한다.”라고 규정한 것이 그 한 예이다.

 

나. 재결신청의 청구제도

 

⑴ 재결신청의 청구제도의 의의

 

토지보상법 제30조 제1항은 “사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다.”라고 규정하고, 제2항은 “사업시행자는 제1항에 따른 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다.”라고 규정하고 있다. 이러한 재결신청의 청구제도는 1971. 1. 19. 구 토지수용법 개정 당시 도입된 이래 현재까지 유지되고 있는데 토지보상법이 토지소유자 및 관계인에게 재결신청의 청구권을 부여한 이유는, 사업시행자는 사업인정의 고시 후 1년 이내(주택재개발사업은 그 사업의 시행기간 내)에는 언제든지 재결을 신청할 수 있는 반면에 토지소유자 및 관계인은 재결신청권이 없으므로, 수용을 둘러싼 법률관계의 조속한 확정을 바라는 토지소유자 및 관계인의 이익을 보호하고 수용 당사자 간의 공평을 기하기 위한 것이다(대법원 1997. 10. 24. 선고 97다31175 판결 참조).

 

⑵ 요건 및 절차

 

㈎ 사업인정고시 이후 재결신청의 청구일 것

 

사업시행자는 사업인정고시 이전에라도 토지소유자 및 관계인과 그 토지 등에 관한 협의절차를 거칠 수 있는데, 위와 같은 사업인정고시 이전 협의의 불성립은 재결신청청구의 요건이 되지 못한다. 사업시행자가 사업인정으로써 당해 사업구역 내의 토지 등에 관한 사업시행권한 및 이에 수반한 수용권을 부여받기 이전에는 사업시행자로서도 재결신청을 할 수는 없는 것이므로, 당초 재결신청을 할 수 없는 자를 상대로 한 재결신청 청구는 성립할 수 없다는 점에서 이 요건은 당연한 사항을 확인함으로써 주의를 환기한 것으로 보아야 한다(택지개발사업의 승인ㆍ고시 이전 협의요청과 재결신청 청구가 있었던 사안에 관한 대법원 1994. 10. 11. 선고 94누1746 판결 참조).

 

㈏ 협의기간 내에 협의가 성립되지 아니하였을 것

 

사업인정을 받은 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 작성, 보상계획의 공고ㆍ통지 및 열람, 보상액의 산정과 토지소유자 및 관계인과의 협의절차를 거쳐야 하고(토지보상법 제26조 제1항), 이때 위 보상계획에는 보상협의기간을 기재하게 되는데(토지보상법 시행령 제8조 제1항 제1호) 위 협의기간 내에 협의가 성립되지 않아야 한다. 그런데 사업시행자가 협의기간을 정하여 토지소유자 등에게 통지하지 아니한 경우라면 위 요건은 원천적으로 충족할 수 없게 되는 것인지 문제 되는데, 대법원은 도시계획사업 시행자가 사업실시계획인가의 고시 후 상당한 기간이 경과하도록 협의대상 토지소유자에게 협의기간을 통지하지 아니하였다면 토지소유자로서는 토지수용법 제25조의3 제1항에 따라 재결신청의 청구를 할 수 있다고 판시한 바 있다(대법원 1993. 8. 27. 선고 93누9064 판결). 따라서 사업시행자가 사업인정고시 이후에 상당한 기간이 경과하도록 토지소유자 등에게 협의기간을 기재한 통지를 하지 아니한 경우에 토지소유자 등은 협의기간의 부존재에도 불구하고 재결신청을 청구할 수 있다.

 

수용에 관한 협의기간이 정하여져 있더라도 협의의 성립가능성 없음이 명백해졌을 때와 같은 경우에는 굳이 협의기간이 종료될 때까지 기다리게 하여야 할 필요성도 없는 것이므로 협의기간 종료 전이라도 기업자나 그 업무대행자에 대하여 재결신청의 청구를 할 수 있는 것으로 보아야 하며, 다만 그와 같은 경우 토지수용법 제25조의3 제2항에 의한 2월의 기간은 협의기간 만료일로부터 기산하여야 한다(대법원 1993. 7. 13. 선고 93누2902 판결). 또한 사업시행자가 보상협의요청서에 기재한 협의기간을 토지소유자 및 관계인에게 통지하고, 토지소유자 및 관계인이 그 협의기간이 종료하기 전에 재결신청의 청구를 한 경우에는 사업시행자가 협의기간이 종료하기 전에 협의기간을 연장하였다고 하더라도 구 토지보상법 제30조 제2항 소정의 60일의 기간은 당초의 협의기간 만료일로부터 기산하여야 한다(대법원 2012. 12. 27. 선고 2010두9457 판결).

 

㈐ 재결신청기간 이내 청구일 것

 

토지보상법 제23조 제1항이 사업인정의 고시가 된 날로부터 1년 이내에 사업시행자가 재결신청을 하지 아니한 경우 위 1년이 되는 날의 다음 날에 사업인정의 효력이 상실된다고 규정하고 있는 이상 재결신청 청구는 사업인정고시일로부터 1년 이내로서 사업시행자의 재결신청이 이루어지기 전에 할 수 있다. 다만 개별법령에서 재결신청기간을 별도로 정한 경우에는 그 재결신청기간 이내로서 사업시행자의 재결신청이 이루어지기 전에 할 수 있다고 보아야 한다.

 

㈑ 서면으로 사업시행자에게 신청할 것

 

토지소유자 및 관계인은 사업시행자의 성명 또는 명칭, 공익사업의 종류 및 명칭, 토지소유자 및 관계인의 성명 또는 명칭 및 주소, 대상토지의 소재지ㆍ지번ㆍ지목 및 면적과 토지에 있는 물건의 종류ㆍ구조 및 수량, 협의가 성립되지 아니한 사유를 기재한 재결신청청구서를 사업시행자에게 제출하는 방식으로 재결신청 청구를 하게 된다(토지보상법 시행령 제14조 제1항). 재결신청 청구에서 요구되는 요식성의 정도와 관련하여, 대법원은 토지보상법 및 같은 법 시행령에서 재결신청 청구의 형식을 요구하는 취지가 토지소유자 등의 의사를 명확히 하려는 데 있고, 재결신청의 청구는 엄격한 형식을 요하지 아니하는 서면행위이므로, 토지소유자 등이 서면에 의하여 재결청구의 의사를 명백히 표시한 이상 토지보상법 시행령 제14조 제1항 각호의 사항 중 일부의 기재를 누락하였다고 하더라도 이로써 곧바로 그 재결신청 청구의 효력을 부인할 것은 아니라고 판시하였다(대법원 1995. 10. 13. 선고 94누7232 판결).

 

다. 지연가산금제도

 

⑴ 지연가산금의 의의

 

사업시행자가 재결신청 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 하고, 그 기간을 넘겨서 재결을 신청하였을 때에는 그 지연된 기간에 대하여 소송촉진 등에 관한 특례법 제3조에 따른 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산하여 지급하여야 한다(법 제30조 제2항, 제3항). 이러한 재결신청의 지연에 따른 가산금의 법적 성격과 관련하여, 대법원은 재결신청청구의 실효성을 확보하기 위한 장치로서 보상금에 대한 법정 지연손해금의 성격을 갖는다거나(대법원 1997. 10. 24. 선고 97다31175 판결), 사업시행자가 재결신청의 청구를 받은 때로부터 60일을 경과하여 재결신청을 한 경우 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산하여 토지소유자 및 관계인에게 지급하도록 함으로써, 사업시행자로 하여금 구 토지보상법이 규정하고 있는 기간 이내에 재결신청을 하도록 간접강제함과 동시에 재결신청이 지연된 데에 따른 토지소유자 및 관계인의 손해를 보전하는 성격을 갖는 금원이라고 판시하였다(대법원 2012. 12. 27. 선고 2010두9457 판결).

 

⑵ 지연가산금의 발생요건

 

재결신청 지연가산금은 ① 적법한 재결신청 청구가 있었을 것, ② 사업시행자가 위 청구를 받은 날로부터 60일이 경과한 이후에 비로소 재결신청을 하였을 것을 그 요건으로 하여 발생하게 된다.

 

⑶ 쟁송형식

 

토지보상법 제30조 제3항 및 같은 법 시행령 제14조 제2항에 의하면, 관할 토지수용위원회로서는 재결을 함에 있어 직권으로 사업시행자의 재결신청 지연에 따른 가산금이 존재하는지 여부를 확인하여 그 가산금이 존재하는 경우 가산금의 내역을 재결서에 기재하여야 한다. 즉, 토지소유자 등이 가산금의 존재 및 그 금액을 주장하였는지 여부와는 상관없이 관할 토지수용위원회가 가산금에 관하여 직권으로 심리를 하여야 하는 것이다. 그런데 관할 토지수용위원회가 재결신청의 지연에 따른 가산금이 발생하였음에도 가산금을 지급하도록 하는 재결을 하지 아니한 경우 또는 실제보다 가산금을 적게 산정한 경우 토지소유자 및 관계인이 이를 다툴 수 있는 방법이 문제 된다.

 

이에 관하여 대법원은 재결신청의 지연에 따른 지연가산금이 수용보상금에 대한 법정 지연손해금의 성격을 갖는 것이므로 이에 대한 불복은 수용보상금에 대한 불복절차에 의함이 상당할 뿐 아니라, 구 토지수용법 시행령(2002. 12. 30. 대통령령 제17854호로 폐지되기 전의 것) 제16조의3이 “법 제25조의3 제3항의 규정에 의하여 가산하여 지급할 금액은 관할 토지수용위원회가 재결서에 기재하여야 하며, 기업자는 수용 시기까지 보상금과 함께 이를 지급하여야 한다.”라고 하여 지연가산금은 수용보상금과 함께 수용재결로 정하도록 규정하고 있으므로, 지연가산금에 대한 불복은 수용보상금의 증액에 관한 소에 의하여야 한다고 판시하였다(대법원 1997. 10. 24. 선고 97다31175 판결). 같은 맥락에서 지연가산금은 재결보상금에 부수하여 구 토지보상법상 인정되는 공법상 청구권이므로, 제소기간 내에 재결보상금의 증감에 관한 소송을 제기한 이상, 지연가산금은 구 토지보상법 제85조 소정의 제소기간에 구애받지 않고 그 소송절차에서 청구취지변경 등을 통해 청구할 수 있다(대법원 2012. 12. 27. 선고 2010두9457 판결).

 

반대로 사업시행자가 지연가산금이 발생하지 않는 경우거나 재결에서 인정한 지연가산금보다 정당한 지연가산금이 적은 경우에는 수용보상금의 감액에 관한 소에 의하여 이를 다툴 수 있다.

 

3. 도시정비법상 주택재개발사업의 현금청산절차  [이하 재판자료 제132집: 행정재판실무연구 V, 박혜영 P.217-240 참조]

 

가. 도시정비법상 현금청산대상자와 그 법적 지위

 

도시정비법 제47조에서 정하고 있는 현금청산은 재건축ㆍ재개발 등 정비사업 시행과정에서 분양을 포기하고 종전자산의 가치를 금전으로 청산하고자 하는 토지등소유자에 대한 일종의 정산제도이다. 재개발사업의 현금청산절차를 통하여 조합설립을 반대하거나 사업참여를 원하지 않는 토지등소유자는 조합의 법률관계에서 탈퇴할 수 있게 되고, 사업시행자는 해당 토지등소유자의 종전자산에 대한 평가금액을 현금으로 지급함으로써 그 소유권을 이전받을 수 있게 된다. 도시정비법상 현금청산제도는 원래 관리처분방식의 정비사업 추진과정 중 분양신청단계에서 조합원이 분양신청을 하지 않을 때를 상정하고 고안된 제도인데, 2002. 12. 30. 법률 제6841호로 제정된 도시정비법은 제47조에서 ① 분양신청을 하지 아니한 자, ② 분양신청을 철회한 자, ③ 인가된 관리처분계획에 따라 분양대상에서 제외된 자를 현금청산대상자로 규정하였다. 그런데 국토교통부가 마련한 표준정관에는 도시정비법 제47조에서 정한 위 세 유형 외에, ④ 관리처분계획인가 이후 분양계약 미체결자도 현금청산대상자로 규정하고 있다.

 

대법원은 구 도시재개발법에 의한 재개발사업에서의 현금청산대상자에 대하여 수용절차를 거친 경우 그 현금청산대상자는 조합원의 지위를 상실한다고 보았고(대법원 2001. 9. 7. 선고 2000두1485 판결), 그 후 도시정비법상 재건축조합에 관한 사건(대법원 2010. 8. 19. 선고 2009다81203 판결) 및 재개발조합에 관한 사건(대법원 2011. 7. 28. 선고 2008다91364 판결)에서도 동일하게 조합원의 지위를 상실하는 것으로 인정하였다. 현재는 현금청산대상자가 조합원의 지위를 상실한다는 점에 관하여 이견이 없다.

 

나. 현금청산절차의 이원적 구조

 

도시정비법 제47조, 같은 법 시행령 제48조는 “관리처분계획 인가를 받은 날의 다음 날로부터 90일 이내(2013. 12. 24. 법률 제12116호로 개정되기 전에는 분양신청기간 종료일의 다음 날 또는 관리처분계획의 인가를 받은 날의 다음 날부터 150일 이내)에 현금으로 청산하도록 하면서, 청산금액은 조합과 현금청산대상자가 협의하여 정한다.”라고 규정하고 있다. 따라서 협의가 이루어진 경우에는 청산금의 지급과 소유권 이전절차를 거치면 되지만, 협의가 이루어지지 않은 경우의 법적 처리절차와 효과에 대한 명시적인 규정은 마련되어 있지 않다.

 

다만 도시정비법 제40조 제2항은 사업시행인가의 고시가 있은 때에는 토지보상법 제20조 제1항 및 제22조 제1항의 규정에 의한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 의제하고, 도시정비법 제38조, 제40조 제1항에서 사업시행자는 정비구역 안에서 정비사업을 시행하기 위해 필요한 경우 토지보상법 제3조의 규정에 의한 토지ㆍ물건 또는 그 밖의 권리를 수용 또는 사용할 수 있으며, 정비구역 안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 도시정비법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지보상법을 준용한다고 규정하고 있다. 대법원은 위와 같은 규정들을 근거로 하여, 재개발사업의 경우 사업시행자와 현금청산대상자 사이에 협의가 성립되지 않을 때는 토지보상법에 의한 수용절차로 이행될 것을 예정하고 있다고 판시하였다(대법원 2008. 3. 13. 선고 2006두2954 판결).

 

반면 주택재건축사업의 경우 청산금에 관한 협의가 성립되지 않을 때 도시정비법 제39조에 따른 매도청구권의 적용 또는 유추적용에 의한 현금청산절차를 거치게 되므로 수용절차로 이행될 것을 예정하고 있는 주택재개발사업과는 차이가 있다.

 

다. 도시정비법상 협의절차와 토지보상법상 협의절차의 관계

 

대법원은 “도시정비법령의 체계와 내용, 일반적인 공익사업과 구별되는 도시정비법상 정비사업의 절차진행의 특수성과 아울러, ① 도시정비법상 정비사업의 단계별 진행과정을 보면, 현금청산대상자와 사업시행자 사이의 청산금 협의에 앞서 사업시행인가 신청과 그 인가처분ㆍ고시 및 분양신청 통지ㆍ공고 절차가 선행하게 되는데, 이를 통하여 수용의 대상이 되는 토지 등의 명세가 작성되고 그 개요가 대외적으로 고시되며, 세부사항이 토지등소유자에게 개별적으로 통지되거나 공고되는 점, ② 따라서 토지등소유자에 대하여는 위와 같은 도시정비법 고유의 절차와 별도로 토지보상법상 토지조서 및 물건조서의 작성(제14조)이나 보상계획의 공고ㆍ통지 및 열람(제15조)의 절차를 새로이 거쳐야 할 필요나 이유가 없는 점, ③ 토지보상법상 손실보상의 협의는 사업시행자와 토지등소유자 사이의 사법상 계약의 실질을 갖는다(대법원 2014. 4. 24. 선고 2013다218620 판결 참조)는 점에서 도시정비법상 협의와 그 성격상 구별된다고 보기 어려운 점, ④ 또한 도시정비법은 협의의 기준이 되는 감정평가액의 산정에 관하여 별도의 규정을 두고 있으므로, 토지보상법상 감정평가업자를 통한 보상액의 산정(제68조)이나 이를 기초로 한 사업시행자와의 협의(제16조) 절차를 따로 거칠 필요도 없는 점 등에 비추어 보면, 토지보상법상 협의 및 그 사전절차를 정한 위 각 규정은 도시정비법 제40조 제1항 본문에서 말하는 ‘이 법에 특별한 규정이 있는 경우’에 해당하므로 도시정비법상 현금청산대상자인 토지등소유자에 대하여는 준용될 여지가 없다고 보아야 한다.”라고 판시하면서(대법원 2015. 11. 27. 선고 2015두48877 판결) “도시정비법상 현금청산대상자와 사업시행자 사이의 청산금 협의절차와 토지보상법상 수용재결의 전치절차인 수용보상금 협의 절차가 엄격히 구분되는 별도의 절차임을 전제로, 현금청산대상자인 토지등소유자는 도시정비법상의 청산금 협의가 성립되지 않았다고 하여 곧바로 토지보상법에 의한 재결신청을 청구할 수 있는 것이 아니라, 토지보상법상 수용보상금 협의절차 및 그 사전절차로서의 토지조서 및 물건조서의 작성(제14조), 보상계획의 공고ㆍ통지 및 열람(제15조), 감정평가업자를 통한 보상액의 산정(제68조) 및 이를 기초로 한 사업시행자와의 협의(제16조) 등 토지보상법이 정하고 있는 각 단계별 절차를 모두 거쳤음에도 최종적으로 협의가 성립되지 아니하였을 경우(사업시행자의 협의 요구가 없거나 협의를 할 수 없는 경우를 포함)에 비로소 사업시행자에게 재결신청을 청구할 수 있다.”라고 본 원심(서울고등법원 2015. 7. 28. 선고 2015누41663 판결)을 파기환송하였다.

이러한 판례의 입장은 도시정비법상 청산금에 관한 협의절차를 거쳤다면 토지보상법상 협의절차를 거치지 않더라도 곧바로 재결신청 또는 재결신청의 청구를 할 수

있다고 본 것으로 평가된다(서울고법 2016. 10. 28. 선고 2015누60947 판결).

 

라. 수용절차, 재결신청청구권 및 지연가산금의 문제

 

⑴ 서설

 

협의가 성립되지 아니하거나, 협의를 할 수 없는 경우에는 사업시행자의 재결신청에 의하여 관할 토지수용위원회의 재결이 실시되며, 재결에서 정한 수용개시일에 사업시행자가 권리를 취득하고, 그 수용목적물 상의 다른 효과가 소멸한다(토지보상법 제45조 제1항 참조). 토지보상법은 원칙적으로 사업시행자에게만 재결신청권을 부여하고 있고, 토지보상법 제30조 제1항, 제2항은 이에 대응하여 토지소유자 및 관계인에게 재결신청청구권을 부여하고 있으며, 위 규정들이 재개발사업의 현금청산에도 준용된다는 점에 관하여는 이견이 없다. 대법원은 1997. 10. 24. 선고 97다31175 판결에서 재개발사업의 시행을 위한 토지수용의 경우에도 수용을 둘러싼 법률관계의 조속한 확정을 바라는 토지소유자 및 관계인의 이익을 보호하고 수용 당사자 간의 공평을 기할 필요가 있음은 다른 공익사업의 시행을 위한 토지수용의 경우와 다를 바 없다고 하여 구 토지수용법상 재결신청 지연가산금에 관한 규정이 재개발사업에도 준용됨을 명확히 하였다.

 

⑵ 주택재개발사업에서 현금청산 지연 문제

 

토지보상법은 제23조에서 사업시행기간과는 별도로 재결신청기간을 1년으로 정하여 사업인정고시 이후 1년 이내에 수용재결을 신청하지 않을 경우에는 사업인정의 효력이 상실되는 것으로 규정하고 있다. 이는 토지수용에 따른 법률관계를 조속히 확정하고자 하는 취지이다. 그러나 도시정비법은 재결신청기간에 대한 특례규정을 마련하여 토지보상법 제23조, 제28조 제1항에도 불구하고 사업시행인가에서 정한 사업시행기간 내에 재결신청을 할 수 있도록 하고 있다. 따라서 일반적인 공익사업에 따른 토지수용에 있어서는 사업시행자는 사업인정고시 이후 1년 이내에는 수용재결을 신청하게 될 것으로 예상되나, 재개발사업에 있어서 조합은 그와 같은 제한을 받지 아니하므로 사업시행기간 내에 언제든지 재결신청을 할 수 있다.

 

조합으로서는 현금청산 자체가 사업에 부담이 되기 때문에 재결신청을 최대한 늦추고 절차를 지연시키려는 유인이 발생한다는 점이다. 실무상으로는 최종 선정된 시공사가 현금청산비용을 포함한 제반 사업비를 금융기관으로부터 차입하여 조달하게 되는데, 부동산시장 호황기에는 일정 규모의 현금청산은 일반분양으로 전환되어 사업의 수익을 촉진시키는 수단으로 작용하기도 하였으나, 부동산시장 침체기에 현금청산의 증가는 그 자체로 사업비 상승 및 조합원 부담증가를 야기한다. 결국, 조합이 협의절차를 개시하지 않는 등 절차를 늦추게 됨으로써 토지소유자 및 관계인의 법률관계가 불안정해질 우려는 일반적인 공익사업에서보다 훨씬 더 클 수밖에 없다. 이는 재결신청 지연가산금을 인정하여야 할 필요성과도 관련이 있다.

 

⑶ 재결의 실효 및 사업시행기간의 도과 문제

 

사업시행자가 수용의 개시일까지 재결보상금을 지급 또는 공탁하지 아니한 때에는 재결은 효력을 상실하고(토지보상법 제42조 제1항), 사업시행자의 재결신청도 효력을 상실하므로, 사업시행자는 다시 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다(대법원 2017. 4. 7. 선고 2016두63361 판결). 재결의 실효 문제는 통상적인 손실보상 사건에서보다 재개발사업에서 더 문제가 된다. 토지보상법상 사업인정에 의한 재결신청기간은 1년이지만 도시정비법 등 개별법상 사업인정 의제에 의한 재결신청기간은 대부분 ‘사업시행기간 내’이므로, 공익사업이 완료될 때까지는 재결이 실효되더라도 사업시행자는 언제든지 다시 재결신청을 할 수 있다. 따라서 현금청산금의 지급을 최대한 미루고자 하는 조합이 토지소유자 등으로부터 재결신청의 청구를 받은 경우 재결을 신청하여 재결을 받았음에도 그 수용개시일까지 보상금을 지급 또는 공탁하지 않아 재결을 실효시키는 방식으로 현금청산을 지연시킬 우려가 있다. 또한 경우에 따라서는 재결 실효행위를 반복하다가 사업시행기간이 경과되는 경우가 있는데 이 경우 지연가산금의 산정을 어떻게 할 것인지 실무상 문제 된다.

 

[관계 법령]

● 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것)

제5조(행위제한 등)

① 정비구역 안에서 건축물의 건축, 공작물의 설치, 토지의 형질변경, 토석의 채취, 토지분할, 물건을 쌓아놓는 행위 등 대통령령이 정하는 행위를 하고자 하는 자는 시장ㆍ군수의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다.

● 제40조(공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률의 준용)

① 정비구역 안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 을 준용한다. 다만 정비사업의 시행에 따른 손실보상의 기준 및 절차에 관하여는 대통령령으로 따로 정할 수 있다.

② 제1항의 규정에 의하여 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률을 준용함에 있어서 사업시행인가의 고시(시장ㆍ 군수가 직접 정비사업을 시행하는 경우에는 제28조 제4항의 규정에 의한 사업시행계획서의 고시를 말한다. 이하 이 조에서 같다)가 있은 때에는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제20조 제1항 및 제22조 제1항의 규정에 의한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다.

③ 제1항의 규정에 의한 수용 또는 사용에 대한 재결의 신청은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제23조 및 동법 제28조 제1항의 규정에 불구하고 사업시행인가를 할 때 정한 사업시행기간 이내에 이를 행하여야 한다.

 

● 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률

제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

6. ‘가격시점’이란 제67조 제1항에 따른 보상액 산정(算定)의 기준이 되는 시점을 말

한다.

7. ‘사업인정’이란 공익사업을 토지 등을 수용하거나 사용할 사업으로 결정하는 것을 말한다.

● 제9조(사업 준비를 위한 출입의 허가 등)

⑤ 제4항에 따른 손실의 보상은 손실이 있음을 안 날부터 1년이 지났거나 손실이 발생한 날부터 3년이 지난 후에는 청구할 수 없다.

⑥ 제4항에 따른 손실의 보상은 사업시행자와 손실을 입은 자가 협의하여 결정한다.

⑦ 제6항에 따른 협의가 성립되지 아니하면 사업시행자나 손실을 입은 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제51조에 따른 관할 토지수용위원회(이하 ‘관할 토지수용위원회’라 한다)에 재결을 신청할 수 있다.

8. 토지보상법상 지연가산금의 산정에 관한 실무상 문제 281

● 제20조(사업인정)

① 사업시행자는 제19조에 따라 토지 등을 수용하거나 사용하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관의 사업인정을 받아야 한다.

● 제23조(사업인정의 실효)

① 사업시행자가 제22조 제1항에 따른 사업인정의 고시(이하 ‘사업인정고시’라 한다)가 된 날부터 1년 이내에 제28조 제1항에 따른 재결신청을 하지 아니한 경우에는 사업인정고시가 된 날부터 1년이 되는 날의 다음 날에 사업인정은 그 효력을 상실한다.

② 사업시행자는 제1항에 따라 사업인정이 실효됨으로 인하여 토지소유자나 관계인이 입은 손실을 보상하여야 한다.

③ 제2항에 따른 손실보상에 관하여는 제9조 제5항부터 제7항까지의 규정을 준용한다.

● 제24조(사업의 폐지 및 변경)

① 사업인정고시가 된 후 사업의 전부 또는 일부를 폐지하거나 변경함으로 인하여 토지등의 전부 또는 일부를 수용하거나 사용할 필요가 없게 되었을 때에는 사업시행자는 지체 없이 사업지역을 관할하는 시ㆍ도지사에게 신고하고, 토지소유자 및 관계인에게 이를 통지하여야 한다.

⑤ 제2항 및 제3항에 따른 고시가 된 날부터 그 고시된 내용에 따라 사업인정의 전부 또는 일부는 그 효력을 상실한다.

⑥ 사업시행자는 제1항에 따라 사업의 전부 또는 일부를 폐지ㆍ변경함으로 인하여 토지소유자 또는 관계인이 입은 손실을 보상하여야 한다.

⑦ 제6항에 따른 손실보상에 관하여는 제9조 제5항부터 제7항까지의 규정을 준용한다.

● 제25조(토지 등의 보전)

① 사업인정고시가 된 후에는 누구든지 고시된 토지에 대하여 사업에 지장을 줄 우려가 있는 형질의 변경이나 제3조 제2호 또는 제4호에 규정된 물건을 손괴하거나 수거하는 행위를 하지 못한다.

② 사업인정고시가 된 후에 고시된 토지에 건축물의 건축ㆍ대수선, 공작물(工作物)의 설치 또는 물건의 부가(附加)ㆍ증치(增置)를 하려는 자는 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다. 이 경우 특별자치도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장은 미리 사업시행자의 의견을 들어야 한다.

③ 제2항을 위반하여 건축물의 건축ㆍ대수선, 공작물의 설치 또는 물건의 부가ㆍ증치를 한 토지소유자 또는 관계인은 해당 건축물ㆍ공작물 또는 물건을 원상으로 회복하여야 하며 이에 관한 손실의 보상을 청구할 수 없다.

● 제30조(재결신청의 청구)

① 사업인정고시가 된 후 협의가 성립되지 아니하였을 때에는 토지소유자와 관계인은 대통령령으로 정하는 바에 따라 서면으로 사업시행자에게 재결을 신청할 것을 청구할 수 있다.

② 사업시행자는 제1항에 따른 청구를 받았을 때에는 그 청구를 받은 날부터 60일 이내에 대통령령으로 정하는 바에 따라 관할 토지수용위원회에 재결을 신청하여야 한다. 이 경우 수수료에 관하여는 제28조 제2항을 준용한다.

③ 사업시행자가 제2항에 따른 기간을 넘겨서 재결을 신청하였을 때에는 그 지연된 기간에 대하여 소송촉진 등에 관한 특례법 제3조에 따른 법정이율을 적용하여 산정한 금액을 관할 토지수용위원회에서 재결한 보상금에 가산(加算)하여 지급하여야 한다.

● 제42조(재결의 실효)

① 사업시행자가 수용 또는 사용의 개시일까지 관할 토지수용위원회가 재결한 보상금을 지급하거나 공탁하지 아니하였을 때에는 해당 토지수용위원회의 재결은 효력을 상실한다.

② 사업시행자는 제1항에 따라 재결의 효력이 상실됨으로 인하여 토지소유자 또는 관계인이 입은 손실을 보상하여야 한다.

③ 제2항에 따른 손실보상에 관하여는 제9조 제5항부터 제7항까지의 규정을 준용한다.

● 제67조(보상액의 가격시점 등)

① 보상액의 산정은 협의에 의한 경우에는 협의 성립 당시의 가격을, 재결에 의한 경우에는 수용 또는 사용의 재결 당시의 가격을 기준으로 한다.

② 보상액을 산정할 경우에 해당 공익사업으로 인하여 토지 등의 가격이 변동되었을 때에는 이를 고려하지 아니한다.

● 제70조(취득하는 토지의 보상)

① 협의나 재결에 의하여 취득하는 토지에 대하여는 부동산 가격공시에 관한 법률 에

따른 공시지가를 기준으로 하여 보상하되, 그 공시기준일부터 가격시점까지의 관계 법령에 따른 그 토지의 이용계획, 해당 공익사업으로 인한 지가의 영향을 받지 아니하는 지역의 대통령령으로 정하는 지가변동률, 생산자물가상승률( 한국은행법 제86조에 따라 한국은행이 조사ㆍ발표하는 생산자물가지수에 따라 산정된 비율을 말한다)과 그 밖에 그 토지의 위치ㆍ형상ㆍ환경ㆍ이용상황 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다.

④ 사업인정 후의 취득의 경우에 제1항에 따른 공시지가는 사업인정고시일 전의 시점을 공시기준일로 하는 공시지가로서, 해당 토지에 관한 협의의 성립 또는 재결 당시 공시된 공시지가 중 그 사업인정고시일과 가장 가까운 시점에 공시된 공시지가로 한다.

● 제83조(이의의 신청)

① 중앙토지수용위원회의 제34조에 따른 재결에 이의가 있는 자는 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다.

② 지방토지수용위원회의 제34조에 따른 재결에 이의가 있는 자는 해당 지방토지수용위원회를 거쳐 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다.

● 제84조(이의신청에 대한 재결)

① 중앙토지수용위원회는 제83조에 따른 이의신청을 받은 경우 제34조에 따른 재결이 위법하거나 부당하다고 인정할 때에는 그 재결의 전부 또는 일부를 취소하거나 보상액을 변경할 수 있다.

● 제85조(행정소송의 제기)

① 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인은 제34조에 따른 재결에 불복할 때에는 재결서를 받은 날부터 60일 이내에, 이의신청을 거쳤을 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 30일 이내에 각각 행정소송을 제기할 수 있다. 이 경우 사업시행자는 행정소송을 제기하기 전에 제84조에 따라 늘어난 보상금을 공탁하여야 하며, 보상금을 받을 자는 공탁된 보상금을 소송이 종결될 때까지 수령할 수 없다.

② 제1항에 따라 제기하려는 행정소송이 보상금의 증감(增減)에 관한 소송인 경우 그 소송을 제기하는 자가 토지소유자 또는 관계인일 때에는 사업시행자를, 사업시행자일 때에는 토지소유자 또는 관계인을 각각 피고로 한다