【판결】《구 도시 및 주거환경정비법 제65조 제2항에 따라 사업시행자가 새로이 설치한 정비기반시설이 귀속되는 국가 또는 지방자치단체와 용도가 폐지되어 사업시행자에게 무상으로 양도되는 정비기반시설의 소유자인 국가 또는 지방자치단체가 동일하여야 하는지 여부(소극)(대법원 2023. 9. 27. 선고 2023다256539 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕
1. 판결의 요지 : [새로이 설치한 정비기반시설이 귀속되는 지방자치단체와 용도폐지되는 정비기반 시설을 소유하는 지방자치단체가 다른 경우, 사업시행자가 용도폐지되는 정비기반시설을 소유하는 지방자치단체를 상대로 그 정비기반시설의 무상양도를 구할 수 있는지 여부]
【판시사항】
구 도시 및 주거환경정비법 제65조 제2항에 따라 사업시행자가 새로이 설치한 정비기반시설이 귀속되는 국가 또는 지방자치단체와 용도가 폐지되어 사업시행자에게 무상으로 양도되는 정비기반시설의 소유자인 국가 또는 지방자치단체가 동일하여야 하는지 여부(소극)
【판결요지】
구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것) 제65조 제2항은 “사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다.”라고 규정하였다. 이 조항은 무상양도의 전제조건으로 용도가 폐지되는 정비기반시설의 소유명의자를 구별하지 않고 있으므로, 용도가 폐지되는 정비기반시설의 소유자가 인가청이 아니라도 무방하다. 같은 이유로 사업시행자가 새로이 설치한 정비기반시설이 귀속되는 국가 또는 지방자치단체와 용도가 폐지되어 사업시행자에게 무상으로 양도되는 정비기반시설의 소유자인 국가 또는 지방자치단체가 동일하여야 하는 것은 아니다.
2. 사안의 개요 및 쟁점 [이하 판례공보스터디 민사판례해설(V-상), 민성철 P.509-512 참조]
가. 사실관계
⑴ 원고는 주택재개발정비사업을 시행하기 위하여 2009. 7. 27. 안양시장으로부터 설립인가를 받아 설립된 주택재개발정비사업조합임
⑵ 안양시장은 2013. 9. 12. 이 사건 사업에 관하여 사업시행(변경)인가를 하면서, “이 사건 정비 구역 내에 편입되는 경기도 교육감 소유 필지는 유상매입하라”는 내용의 사업시행(변경)인가조건을 부가함
⑶ 원고는 위 인가조건에 따라 2018. 4. 6. 피고와 사이에 이 사건 정비구역 내 있는 피고 소유의 필지에 관하여 매매계약을 체결하였고, 같은 달 11. 피고에게 매매대금을 전부 지급함
나. 사안의 개요
● 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 개정되기 전의 것)
② 시장ㆍ군수 또는 주택공사등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 Ⓐ 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, Ⓑ 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기 반시설의 설치비용에 상당하는 범위안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다.
⑴ 원고 조합은, Ⓐ 이 사건 사업(주택재개발정비사업)으로 도로 8,052.5㎡, 공원 5,058.4㎡, 녹지 1,670.1㎡ 총 면적 14,781㎡의 정비기반시설을 새로이 설치하였고, Ⓑ 이 사건 사업으로 용도폐지되는 정비기반시설은 8,266㎡임
⑵ 원고가 새로 설치한 정비기반시설은 구 도시정비법 제65조 제2항 전단에 의하여 ‘안양시’에 무상귀속되었는데, 용도 폐지되는 정비기반시설인 도로 중 29㎡(이 사건 도로 부분)는 피고(경기도)의 소유였음
⑶ 한편 위 정비사업과 관련한 허가청인 안양시장은 이 사건 도로 부분 29㎡를 포함한 경기도 소유 토지(이 사건 토지)를 유상매입하라는 내용의 사업시행인가조건을 부가하였고, 이에 따라 원고는 피고와 이 사건 토지에 대한 매매계약을 체결하고, 그 대금을 모두 지급하였음
⑷ 이 사건에서, [원고]는 이 사건 도로부분은 이 사건 사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 지방자치단체 소유의 정비기반시설이므로 구 도시정비법 제65조 제2항 후단에 따라 원고에게 무상귀속되는 것인데, 원고는 이를 피고로부터 유상 매수하였으므로 피고가 매매대금 상당의 부당이득을 취했다고 주장하며 부당이득반환을 청구하였고, 이에 대하여 [피고]는 구 도시정비 법 제65조 제2항은 새로이 설치한 정비기반시설이 무상으로 귀속되는 국가 또는 지방자치단체와 용도폐지되는 정비기반시설의 소유자인 국가 또는 지방자치단체가 동일한 경우에 한하여 적용되므로 새로 설치한 도로가 안양시에 무상귀속된 이 사안에 위 조항이 적용될 수 없다고 다투었음
⑸ 결국 이 사건의 쟁점은 구 도시정비법 제65조 제2항 전단에 따라 무상귀속되어야 하는 Ⓐ 새로이 설치한 정비기반시설과, 후단에 따라 사업시행자에게 무상양도되는 Ⓑ 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 정비기반시설의 소유자가 동일해야 하는지임 ➠ 결국 구 도시정비 법 제65조 제2항과 관련 규정의 해석론으로 귀착됨
다. 쟁점
⑴ 새로이 설치한 정비기반시설이 귀속되는 지방자치단체와 용도폐지되는 정비기반 시설을 소유하는 지방자치단체가 다른 경우, 사업시행자가 용도폐지되는 정비기반시설을 소유하는 지방자치단체를 상대로 그 정비기반시설의 무상양도를 구할 수 있는지 여부가 문제된 사건이다.
⑵ 위 판결의 쟁점은, 구 ｢도시 및 주거환경정비법｣(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제65조 제2항에서, 사업시행자가 새로이 설치한 정비기반시설이 귀속되는 국가 또는 지방자치단체와 용도가 폐지되어 사업시행자에게 무상으로 양도되는 정비기반시설의 소유자인 국가 또는 지방자치단체가 동일하여야 하는지 여부(소극)이다.
⑶ 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제65조 제2항은 “사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다.”라고 규정하였다. 이 조항은 무상양도의 전제조건으로 용도가 폐지되는 정비기반시설의 소유명의자를 구별하지 않고 있으므로, 용도가 폐지되는 정비기반시설의 소유자가 인가청이 아니라도 무방하다(대법원 2007. 6. 28. 선고 2007두1699 판결 등 참조). 같은 이유로 사업시행자가 새로이 설치한 정비기반시설이 귀속되는 국가 또는 지방자치단체와 용도가 폐지되어 사업시행자에게 무상으로 양도되는 정비기반시설의 소유자인 국가 또는 지방자치단체가 동일하여야 하는 것은 아니다.
⑷ 주택재개발정비사업을 시행하는 원고는 정비사업 시행으로 용도폐지되는 정비기반시설을 소유하는 피고 지방자치단체를 상대로 그 정비기반시설의 무상양도를 주장하고, 피고 지방자치단체는 원고가 새로이 설치하는 정비기반시설이 다른 지방자치단체에 무상귀속된다는 이유로 용도폐지되는 정비기반시설이 무상양도의 대상이 아니라고 주장하였다.
⑸ 대법원은, 구 ｢도시 및 주거환경정비법｣(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부개정되기 전의 것) 제65조 제2항에서 무상양도의 전제조건으로 용도가 폐지되는 정비기반시설의 소유명의자를 구별하지 않고 있으므로, 사업시행자가 새로이 설치한 정비기반시설이 귀속되는 국가 또는 지방자치단체와 용도가 폐지되어 사업시행자에게 무상으로 양도되는 정비기반시설의 소유자인 국가 또는 지방자치단체가 동일하여야 하는 것은 아니라고 판단하여, 같은 취지의 원심을 수긍하고 상고를 기각하였다.
3. 구 도시 및 주거환경정비법 제65조 제2항에 따라 사업시행자가 새로이 설치한 정비기반시설이 귀속되는 국가 또는 지방자치단체와 용도가 폐지되어 사업시행자에게 무상으로 양도되는 정비기반시설의 소유자인 국가 또는 지방자치단체가 동일하여야 하는지 여부(소극)(대법원 2023. 9. 27. 선고 2023다256539 판결)
가. 사업시행자의 정비기반시설 설치 의무
⑴ 사업시행자는 관할지방자치단체장과의 협의를 거쳐 정비구역 안에 정비기반시설을 설치하여야 함(제64조 제1항) ✍ 구 도시정비법상 ‘주택재개발사업’은, “정비기반시설이 열악하고 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업”임(구 도시정비법 제2조 제2호 나.목. 다. 주택재건축사업: 정비기반시설은 양호하나 노후ㆍ불량건축물이 밀집한 지역에서 주거환경을 개선하기 위하여 시행하는 사업)
⑵ 정비기반시설의 의미에 관하여, “도로ㆍ상하수도ㆍ공원ㆍ공용주차장ㆍ공동구 … 그 밖에 주민의 생활에 필요한 열ㆍ가스 등의 공급시설로서 대통령령이 정하는 시설을 말한다”라고 정하고 있음(제2조 제4호)
나. 구 도시정비법 제65조 제2항의 해석
⑴ 제2항 후단의 취지
◎ 대법원 2007. 4. 13. 선고 2006두11149 판결 : 위 규정(구 도시정비법 제65조 제2항) 중 특히 후단 규정은, 민간 사업시행자에 의해 새로 설치된 정 비기반시설이 전단 규정에 따라 관리청에 무상으로 귀속됨으로 인해 야기되는 사업시행자의 재산상 손실을 고려하여, 그 사업시행자가 새로 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 정비 사업의 시행으로 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설을 그 사업시행자에게 무상으로 양도되도록 하여 위와 같은 재산상의 손실을 합리적인 범위 안에서 보전해 주고자 하는 데 그 입법 취지가 있는 것이다.
⑵ Ⓐ 새로 설치되는 정비기반시설과 Ⓑ 용도 폐지되는 정비기반시설
㈎ 정비기반시설은 다양한 유형이 있는데, 구 도시정비법 제65조 제2항은 Ⓐ, Ⓑ가 같은 종류의 정비기반시설일 것을 요하지 아니하고, 그 취지가 사업시행자의 재산상 손실을 그가 새로 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 보전하는데 있으므로, 정비기반시설의 종류가 같아야 한다고 볼 수 없음
㈏ 마찬가지로 구 도시정비법 제65조 제2항은 Ⓐ, Ⓑ의 소유자가 동일한 국가 또는 지방자치단체일 것을 요하지도 아니함
㈐ 관련 선례
◎ 대법원 2007. 6. 28. 선고 2007두1699 판결 : 규정형식 및 개정연혁을 보면, 도시정비법 제65조 제2항은 무상양도를 강제하는 강행규정이라고 해석되고, 또한 명문상 같은 용도의 정비기반시설끼리 구분하여 무상양도 또는 정산하여야 한다고 해석할 아무 근거가 없으며, 나아가 용도 폐지되는 기존 정비기반시설이 사업시행자에게 무상 양도될 수 있는 범위를 정하는 같은 항 후단규정의 ‘그가 새로이 설치한 정비기반시설’이란 전단규정의 ‘사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설’을 가리키는 것으로서 양자는 같은 것으로 보아야 할 것이지, 이와 달리 사업시행자가 새로이 설치한 정비기반시설 중 관련법에 따라 당연히 그 설치의무가 인정되는 정비기반시설은 제외되는 것으로 제한적으로 해석할 이유도 없다. 아울러, 같은 항이 그 무상양도의 전제조건으로서 용도폐지되는 정비기반시설의 소유명의자를 구별하지 않고 있으므로, 용도폐지되는 정비기반시설의 소유자가 인가청이 아니더라도 무방하다고 보아야 하며, 정비기반시설의 무상양도 및 무상귀속 여부는 도시정비법 제65조 제2항에 의하여 결정되는 것이고, 도시정비법 제65조 제3항은 인가청으로 하여금 이해관계의 조정을 위하여 미리 관리청의 의견을 듣도록 규정한 것에 불과하므로, 피고가 제65조 제3항의 절차를 거치지 아니하였다고 하여 용도폐지되는 정비기반시설이 무상양도의 대상이 되지 아니한다고 볼 수는 없다.
㈑ 대상판결(대법원 2023. 9. 27. 선고 2023다256539 판결)은 위 선례와 마찬가지로, “사업시행자가 새로이 설치한 정비기반시설이 귀속되는 국가 또는 지방자치단체와 용도가 폐지되어 사업시행자에게 무상으로 양도되는 정비기반시설의 소유자인 국가 또는 지방자치단체가 동일하여야 하는 것은 아니다”라고 판단하였음
㈒ 이러한 대상판결(대법원 2023. 9. 27. 선고 2023다256539 판결)의 판단은 위 조항의 취지에 비추어 보더라도 타당함
⑶ 구 도시정비법 제65조 제2항 후단은 강행규정임
◎ 대법원 2009. 6. 11. 선고 2008다20751 판결 : 도시 및 주거환경정비법 제65조 제2항 후단 규정의 입법 취지에 비추어 보면, 이는 민간 사업시행자에 의하여 새로 설치될 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위 안에서 용도폐지될 정비기반시설의 무상양도를 강제하는 강행규정이므로, 위 규정을 위반하여 사업시행자와 국가 또는 지방자치단체 간에 체결된 매매계약 등은 무효이다.
다. 대상판결(대법원 2023. 9. 27. 선고 2023다256539 판결)의 의미
⑴ 대상판결(대법원 2023. 9. 27. 선고 2023다256539 판결)의 사안에서 새로 설치된 도로가 피고(경기도)가 아니라 ‘안양시’에 무상 귀속되었다는 것은 구 도시정비법 제65조 제2항 후단의 무상양도와 관련하여 아무런 장애가 되지 아니함
⑵ 결국 원고와 피고 사이에 이 사건 토지에 대한 매매계약 중 이 사건 도로 부분에 관한 부분은 무효임
⑶ 대상판결(대법원 2023. 9. 27. 선고 2023다256539 판결)은 기존 선례의 법리에 따라, 용도 폐지되는 정비기반시설이 새로 설치되어 무상 귀속될 정비기반시설과 동일한 소유자일 것을 요하지 아니한다고 판단하였고, 타당하다고 생각됨
