【판례<복수의 위반행위에 대한 과징금에 적용될 법리>】《행정청이 처분상대방의 여러 위반행위들을 인지한 경우 이 중 일부에 대해서만 우선 과징금을 부과하고 나머지에 대하여 추후 별도의 과징금을 부과할 수 있는지 여부(대법원 2021. 2. 4. 선고 2020두48390 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕
1. 판결의 요지 [여객자동차 운수사업법령에 규정된 과징금의 상한액과 관련하여 과징금 부과처분의 처분양정이 이루어져야 하는 방식이 문제된 사건]
【판시사항】
[1] 여객자동차운수사업자가 범한 여러 가지 위반행위에 대하여 관할 행정청이 사업정지처분을 갈음하는 과징금 부과처분을 하기로 선택하는 경우, 여러 가지 위반행위에 대하여 1회에 부과할 수 있는 과징금 총액의 최고한도액(=5,000만 원) 및 관할 행정청이 여객자동차운송사업자의 여러 가지 위반행위를 인지한 경우, 인지한 여러 가지 위반행위 중 일부에 대해서만 우선 과징금 부과처분을 하고 나머지에 대해서는 차후에 별도의 과징금 부과처분을 할 수 있는지 여부(원칙적 소극)
[2] 관할 행정청이 여객자동차운송사업자가 범한 여러 가지 위반행위 중 일부만 인지하여 과징금 부과처분을 한 후 그 과징금 부과처분 시점 이전에 이루어진 다른 위반행위를 인지하여 이에 대하여 별도의 과징금 부과처분을 하게 되는 경우, 추가 과징금 부과처분의 과징금액을 산정하는 방법
【판결요지】
[1] 위반행위가 여러 가지인 경우에 행정처분의 방식과 한계를 정한 관련 규정들의 내용과 취지에다가, 여객자동차운수사업자가 범한 여러 가지 위반행위에 대하여 관할 행정청이 구 여객자동차 운수사업법(2020. 3. 24. 법률 제17091호로 개정되기 전의 것) 제85조 제1항 제12호에 근거하여 사업정지처분을 하기로 선택한 이상 각 위반행위의 종류와 위반 정도를 불문하고 사업정지처분의 기간은 6개월을 초과할 수 없는 점을 종합하면, 관할 행정청이 사업정지처분을 갈음하는 과징금 부과처분을 하기로 선택하는 경우에도 사업정지처분의 경우와 마찬가지로 여러 가지 위반행위에 대하여 1회에 부과할 수 있는 과징금 총액의 최고한도액은 5,000만 원이라고 보는 것이 타당하다. 관할 행정청이 여객자동차운송사업자의 여러 가지 위반행위를 인지하였다면 전부에 대하여 일괄하여 5,000만 원의 최고한도 내에서 하나의 과징금 부과처분을 하는 것이 원칙이고, 인지한 여러 가지 위반행위 중 일부에 대해서만 우선 과징금 부과처분을 하고 나머지에 대해서는 차후에 별도의 과징금 부과처분을 하는 것은 다른 특별한 사정이 없는 한 허용되지 않는다. 만약 행정청이 여러 가지 위반행위를 인지하여 그 전부에 대하여 일괄하여 하나의 과징금 부과처분을 하는 것이 가능하였음에도 임의로 몇 가지로 구분하여 각각 별도의 과징금 부과처분을 할 수 있다고 보게 되면, 행정청이 여러 가지 위반행위에 대하여 부과할 수 있는 과징금의 최고한도액을 정한 구 여객자동차 운수사업법 시행령(2018. 4. 10. 대통령령 제28793호로 개정되기 전의 것) 제46조 제2항의 적용을 회피하는 수단으로 악용될 수 있기 때문이다.
[2] 관할 행정청이 여객자동차운송사업자가 범한 여러 가지 위반행위 중 일부만 인지하여 과징금 부과처분을 하였는데 그 후 과징금 부과처분 시점 이전에 이루어진 다른 위반행위를 인지하여 이에 대하여 별도의 과징금 부과처분을 하게 되는 경우에도 종전 과징금 부과처분의 대상이 된 위반행위와 추가 과징금 부과처분의 대상이 된 위반행위에 대하여 일괄하여 하나의 과징금 부과처분을 하는 경우와의 형평을 고려하여 추가 과징금 부과처분의 처분양정이 이루어져야 한다. 다시 말해, 행정청이 전체 위반행위에 대하여 하나의 과징금 부과처분을 할 경우에 산정되었을 정당한 과징금액에서 이미 부과된 과징금액을 뺀 나머지 금액을 한도로 하여서만 추가 과징금 부과처분을 할 수 있다. 행정청이 여러 가지 위반행위를 언제 인지하였느냐는 우연한 사정에 따라 처분상대방에게 부과되는 과징금의 총액이 달라지는 것은 그 자체로 불합리하기 때문이다.
2. 사안의 요지 및 쟁점 [이하 대법원판례해설 제127호, 이용우 P.458-477 참조]
⑴ 이 사건의 쟁점은, ① 구 「여객자동차 운수사업법」(2020. 3. 24. 법률 제17091호로 개정되기 전의 것) 제88조 및 구 「여객자동차 운수사업법 시행령」(2018. 4. 10. 대통령령 제28793호로 개정되기 전의 것) 제46조 등에 규정된 과징금 상한액(5,000만 원)이 갖는 의미 및 관할 행정청이 여객자동차운송사업자의 여러 가지 위반행위를 인지한 경우 그 전부에 대하여 일괄하여 5,000만 원의 최고한도 내에서 하나의 과징금 부과처분을 하여야 하는지 여부(한정적극), ② 관할 행정청이 여객자동차운송사업자가 범한 여러 가지 위반행위 중 일부만 인지하여 과징금 부과처분을 하였는데 그 후 그 과징금 부과처분 시점 이전에 이루어진 다른 위반행위를 인지함에 따라 그에 대하여 별도의 과징금 부과처분을 하는 경우, 추가 과징금 부과처분의 처분양정이 이루어져야 하는 방식이다.
⑵ 대법원은 앞서 본 법리를 토대로, 피고가 2018. 2. 28. 종전 과징금 부과처분을 할 당시 위 종전 과징금 부과처분의 대상인 원고의 종전 위반행위뿐만 아니라 이 사건 제1 위반행위까지도 이미 인지하였으므로 위 종전 위반행위와 이 사건 제1 위반행위에 대하여 일괄하여 5,000만 원의 최고한도 내에서 하나의 과징금 부과처분을 하였어야 함에도, 피고는 종전 위반행위에 대하여만 최고한도인 5,000만 원의 과징금 부과처분을 한 이상 이 사건 제1 위반행위에 대하여 별도로 5,000만 원의 과징금 부과처분(이 사건 제1 처분)을 하는 것은 여러 가지 위반행위에 대하여 부과할 수 있는 과징금의 최고한도액을 정한 구 여객자동차법 시행령 제46조 제2항에 위배되어 원칙적으로 허용되지 않는다는 이유로, 이와 달리 이 사건 제1 처분이 적법하다고 판단한 원심판결을 파기환송하였다.
2. 제재적 처분기준이 대통령령의 형식으로 제정된 경우 그 법적 성격 및 효력 [이하 대법원판례해설 제127호, 이용우 P.458-477 참조]
⑴ 제재적 처분이 부령의 형식(시행규칙)으로 정해진 경우와 달리[대법원은 부령(시행규칙)으로 정해진 제재적 처분(영업허가의 취소 또는 정지, 과징금 부과 등)기준은 그 규 정의 성질과 내용이 행정청 내의 사무처리기준을 규정한 것에 불과하므로 행정규칙(재량준칙)의 성질을 가 지며 대외적으로 국민이나 법원을 구속하는 것은 아니라고 한다. 대법원 1990. 1. 25. 선고 89누3564 판결, 대법원 1993. 6. 29. 선고 93누5635 판결, 대법원 1995. 3. 28. 선고 94누6925 판결, 대법원 1996. 4. 12. 선 고 95누10396 판결, 대법원 1996. 9. 6. 선고 96누914 판결 등], 대법원은 제재처분의 기준이 대통령령의 형식(시행령)으로 정해진 경우 해당 기준을 법규명령으로 보고 있다(대법원 1997. 12. 26. 선고 97누15418 판결).
⑵ 나아가 그 효력에 관하여 과거에 대법원은 제재처분의 기준을 정한 대통령령이 법규명령으로서 절대적 구속력을 가진다는 입장을 취한 적이 있었지만(위 대법원 97누15418 판결5) 참조), 현재는 행정청의 재량권 행사의 여지를 남겨두기 위해 처분기준(과징금 처분기준)은 단지 최고한도(최고한도액)를 정하였을 뿐이라는 입장을 취하고 있다(대법원 2001. 3. 9. 선고 99두5207 판결).
3. 대상판결의 내용 분석 [이하 대법원판례해설 제127호, 이용우 P.458-477 참조]
가. 법규명령
앞서 정리한 대법원 판례에 의하자면, 대상판결의 사안에서 문제된 구 여객자동차법 시행령 제46조 및 [별표 5]는 구 여객자동차법 제88조의 위임에 따른 법규명령의 성격을 지니고, 위 시행령 조항에 나온 과징금 5,000만 원은 그 문언과 같이 최고한도라고 보아야 할 것이다.
나. 대상판결의 법리
그런데 대상판결은, 종전 판례입장에서 더 나아가, 구 여객자동차법 시행령 제46조 제2항의 법문 등을 토대로 하여, 관할 행정청이 과징금 부과처분을 할 때 준수하여야 할 다음과 같은 가이드라인(법규적 효력을 지니는 것이어서 행정청이 이를 위반할 경우 해당 과징금 부과처분이 곧바로 위법하게 되는)을 상세히 제시하였다.
여객자동차운송사업자가 여러 가지 위반행위들을 저질렀을 때 관할 행정청이 위반행위별로 쪼개어 수 개의 과징금 부과처분을 내릴 수 있는지에 관하여,
① 원칙 : 위반행위의 종류와 위반 정도를 불문하고 행정청은 여객자동차운송사업자에 대하여 단 하나의 과징금 부과처분을 내려야 하고, 위반행위별로 쪼개어 여러 개의 과징금 부과처분을 내려서는 아니 된다.
② 예외 : 다만 여러 가지 위반행위 중 일부에 대해서만 행정청이 인지한 상태에서 과징금 부과처분을 하였다가 뒤늦게 나머지 위반행위를 인지하게 된 경우 애당초 행정청이 해당 위반행위 전부에 대하여 과징금 부과처분을 하는 것이 불가능하였으므로, 당초의 선행 과징금 부과처분 이후에 인지하게 된 나머지 위반행위에 대해서는 행정청이 추가로 과징금 부과처분을 내리는 것이 허용된다.
4. 행정청이 위반행위를 인지한다는 것의 정확한 의미 및 그 판단 기준 [이하 대법원판례해설 제127호, 이용우 P.458-477 참조]
⑴ 대상판결은 행정청이 과징금 부과처분을 내릴 당시에 이미 인지한 다른 위반행위(해당 과징금 부과처분에서 처분사유로 삼지는 아니한)에 대해서는 나중에 과징금 부과처분을 하는 것이 원칙적으로 허용되지 아니한다는 법리를 제시하였다.
⑵ 이에 따라 행정관청의 인지가 정확히 무엇을 뜻하는지, 그리고 이를 판별하기 위한 구체적인 요건 내지 기준이 무엇인지가 문제될 수 있다.
대상판결에서 언급된 ‘인지’가 있다고 보기 위해서는 행정청의 공무원이 위반사실을 명백히 인식하고 그 에 대하여 행정처분으로 나아가는 절차를 개시할 수 있을 정도의 단계에 이르러야 하고, 단순히 확인되지 않은 제보 등에 의하여 이러한 위반행위를 저질렀을 수도 있다는 의심을 품은 것만으로는 인지가 있었다고 보기 어려울 것이다(대법원 2011. 7. 28. 선고 2011도1739 판결).
⑶ 나아가 개별 사안에서 언제 ‘인지’가 있었는지는 제반 사정을 종합하여 판단하여야 할 문제로서 다음 대법원 판례의 취지에 비추어 행정청이 위반행위를 인식하였음이 객관적으로 확정되어야 하며, 그때가 구체적으로 언제인지는 법관의 보충적인 가치평가를 통하여 개별 사안별로 판단해야 한다(대법원 2018. 7. 26. 선고 2017두46912 판결).
⑷ 최근에 선고된 다음 대법원 2021. 1. 14. 선고 2019두59639 판결의 취지에 비추어 보더라도, 행정청이 어느 위반행위를 ‘인지’하였다고 보기 위해서는 해당 위반행위의 전체적인 내용을 파악하고 제재처분을 하는 데 필요한 기본적인 요소들을 확정 지을 수 있는 사실관계가 갖추어진 상태에 마찬가지로 이르러야 할 것이다.
