【판례<주거이전비, 구 도시정비법 제49조 제6항 단서>】《공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제78조 등에서 정한 주거이전비 등의 지급절차가 이루어지지 않은 경우, 주택..

【판례<주거이전비, 구 도시정비법 제49조 제6항 단서>】《공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제78조 등에서 정한 주거이전비 등의 지급절차가 이루어지지 않은 경우, 주택재개발정비사업의 시행자가 종전 토지나 건축물을 사용ㆍ수익하고 있는 현금청산대상자를 상대로 부당이득반환을 청구할 수 있는지 여부(소극)(대법원 2021. 7. 29. 선고 2019다300477 판결)》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕

 

1. 판결의 요지 : [= 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제78조 등에서 정한 주거이전비 등의 지급절차가 이루어지지 않은 경우, 주택재개발정비사업의 시행자가 종전 토지나 건축물을 사용ㆍ수익하고 있는 현금청산대상자를 상대로 부당이득반환을 청구할 수 있는지 여부(소극)]

 

【판시사항】

 

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제78조 등에서 정한 주거이전비 등의 지급절차가 이루어지지 않은 경우, 주택재개발정비사업의 시행자가 종전 토지나 건축물을 사용ㆍ수익하고 있는 현금청산대상자를 상대로 부당이득반환을 청구할 수 있는지 여부(소극)

 

【판결요지】

 

구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제49조 제6항은 ‘관리처분계획의 인가ㆍ고시가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자ㆍ지상권자ㆍ전세권자ㆍ임차권자 등 권리자는 제54조의 규정에 의한 이전의 고시가 있은 날까지 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수 없다. 다만 사업시행자의 동의를 받거나 제40조 및 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다)에 따른 손실보상이 완료되지 아니한 권리자의 경우에는 그러하지 아니하다.’고 정한다. 이 조항은 토지보상법 제43조에 대한 특별 규정으로서, 사업시행자가 현금청산대상자나 임차인 등에 대해서 종전의 토지나 건축물의 인도를 구하려면 관리처분계획의 인가ㆍ고시만으로는 부족하고 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정한 대로 토지보상법에 따른 손실보상이 완료되어야 한다.

구 도시정비법 제40조 제1항 본문은 ‘정비사업의 시행을 위한 수용 또는 사용에 관하여 도시정비법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지보상법을 준용한다.’고 정한다. 토지보상법 제78조 제1항은 “사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립ㆍ실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다.”라고 정하고, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행령 제41조는 ‘사업시행자가 이주대책을 수립ㆍ실시하지 아니하는 경우 또는 이주대책대상자가 이주정착지가 아닌 다른 지역으로 이주하려는 경우에는 이주대책대상자에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 이주정착금을 지급하여야 한다.’고 정한다. 또한 토지보상법 제78조 제5항은 “주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거 이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다.”라고 정한다. 이러한 법령 조항의 내용과 체계, 그 개정 경위와 입법 취지를 종합하면 토지보상법 제78조 등에서 정한 주거이전비, 이주정착금, 이사비(이하 ‘주거이전비 등’이라 한다)는 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정한 ‘토지보상법에 따른 손실보상’에 해당한다고 보아야 한다.

구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정한 토지보상법에 따른 손실보상이 완료되려면 협의나 수용재결에서 정해진 토지나 건축물 등에 대한 보상금의 지급 또는 공탁뿐만 아니라 주거이전비 등에 대한 지급절차까지 이루어져야 한다. 만일 협의나 재결절차 등에 따라 주거이전비 등의 지급절차가 이루어지지 않았다면 관리처분계획의 인가ㆍ고시가 있더라도 분양신청을 하지 않거나 철회하여 현금청산대상자가 된 자는 종전의 토지나 건축물을 사용ㆍ수익할 수 있다. 위와 같이 주거이전비 등을 지급할 의무가 있는 주택재개발정비사업의 시행자가 종전 토지나 건축물을 사용ㆍ수익하고 있는 현금청산대상자를 상대로 부당이득반환을 청구하는 것은 허용되지 않는다.

 

2. 사안의 개요 및 쟁점

 

가. 사실관계

 

⑴ 원고는 주택재개발정비사업의 사업시행자이고, 피고는 이 사건 사업지구 안에 있는 이 사건 토지와 건물을 소유한 자로 이 사건 건물 5층에서 거주하고 있다.

 

⑵ 이 사건 사업은 2016. 11. 7. 관리처분계획의 인가ㆍ고시가 이루어졌다.

 

⑶ 원고는 분양신청을 하지 않아 현금청산대상자가 된 피고와 이 사건 토지와 건물 보상에 관한 협의가 성립되지 않자 2016. 12. 30. 수용재결을 신청하였다.

 

⑷ 중앙토지수용위원회는 2018. 2. 8. 이 사건 토지와 건물의 손실보상금과 수용개시일을 정해서 재결하였고, 원고는 2018. 3. 26. 위 손실보상금을 공탁하였다.

 

⑸ 피고는 2018. 8. 17. 퇴거하였고, 이후 피고의 신청에 따라 원고는 2018. 9. 6. 주거이전비 등을 지급하였다.

 

나. 쟁점

 

이 사건의 쟁점은, 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제78조 등에서 정한 주거이전비 등의 지급절차가 이루어지지 않은 경우 주택재개발정비사업의 시행자가 종전 토지나 건축물을 사용ㆍ수익하고 있는 현금청산대상자를 상대로 부당이득반환을 청구할 수 있는지 여부(소극)이다.

 

3. 구 도시정비법 제49조 제6항 [이하 대법원판례해설 제127호, 김종석 P.258-274 참조]

가. 구 도시정비법 제49조 제6항의 의의

① 구 도시정비법 제49조 제6항의 기본이 되는 조항은 도시개발법의 환지예정지 지정 조항이다.
도시개발법 제35조 제1항은 “시행자는 도시개발사업의 시행을 위하여 필요하면 도시개발구역의 토지에 대하여 환지 예정지를 지정할 수 있다. 이 경우 종전의 토지에 대한 임차권자 등이 있으면 해당 환지 예정지에 대하여 해당 권리의 목적인 토지 또는 그 부분을 아울러 지정하여야 한다.”라고 정하고, 제36조 제1항은 “환지 예정지가 지정되면 종전의 토지의 소유자와 임차권자 등은 환지예정지 지정의 효력발생일부터 환지처분이 공고되는 날까지 환지 예정지나 해당 부분에 대하여 종전과 같은 내용의 권리를 행사할 수 있으며 종전의 토지는 사용하거나 수익할 수 없다.”라고 정한다.

 

② 도시개발법상 환지예정지 지정은 환지계획에서 정해진 권리관계를 현실화하는 중간단계의 집행적 행정처분으로 환지계획이 확정하고 있는 권리의무관계가 환지처분에 의해 종국적으로 실현되기 전 단계에서 구 토지의 사용․수익권을 새로운 토지의 사용․수익권으로 이전시키는 기능을 담당한다.
환지예정지 지정처분에 의해서 환지예정지로 정해지면, 환지예정지를 배분받는 권리자는 환지예정지정의 효력발생일로부터 환지처분의 공고가 있는 날까지 종전 자신의 토지에서 행사하였던 사용․수익권을 상실하고, 새로운 환지예정지를 사용․수익할 수 있게 된다(대법원 1968. 4. 30. 선고 68다390 판결, 대법원 1968. 6. 4. 선고 68다359 판결 등).

 

③ 그런데 도시정비법상 관리처분방식의 정비사업에서는 새로운 대지 또는 건축물이 준공되기 전까지는 일정한 기간이 소요되므로 분양예정인 대지 또는 건축물을 바로 사용할 수 없다.
이러한 맥락에서 환지방식에서 환지예정지 지정제도와 관련된 도시개발법 제36조 제1항을 관리처분방식에 맞게 수정하는 과정에서 ‘분양예정인 대지 또는 건축물에 종전과 같은 권리를 행사할 수 있으며’라는 부분만 뺀 것이 구 도시정비법 제49조 제6항으로 환지예정지 지정제도를 관리처분방식의 특수성에 맞추어 변형한 것이라 할 수 있다.

 

④ 구 도시정비법 제49조 제6항과 같은 내용의 사용․수익 정지조항은 구 도시정비법이 제정되기 전 법률인 구 도시재개발법이 제정될 당시부터 존재하였다.
구 도시재개발법 제41조 제7항은 “제5항의 규정에 의한 고시(관리처분계획 인가․고시)가 있을 때에는 종전의 토지 등의 소유자․지상권자․전세권자․임차권자 등은 제48조 제5항의 규정에 의한 분양처분의 고시가 있는 날까지 종전의 토지 등에 대하여는 이를 사용하거나 수익할 수 없다. 다만 시행자의 동의를 얻은 경우에는 그러하지 아니하다.”라고 정하였다.
이 같은 사용․수익 정지조항이 제정될 당시 적용 대상은 원칙적으로 정비사업에 찬성하는 조합원들이었고 반대하는 토지 소유자 등은 적용 대상이 아니었다.

 

⑤ 구 도시재개발법은 제36조와 제37조5)에서 철거요구 조항과 손실보상 조항을 두고 있었는데, 정비사업에 반대하는 토지 소유자 등에 대해서는 위 조항에 따라 절차가 진행되도록 하였다.
구 도시재개발법은 1999. 3. 31. 개정으로 철거요구 조항과 그와 관련한 손실보상 조항이 삭제되었다.
이로써 정비사업을 반대하는 토지 소유자 등에 대한 철거요구와 손실보상의 근거가 사라졌고, 이후 사용․수익 정지조항은 정비사업에 반대하는 토지나 건축물 소유자와 세입자 등에 대한 사용․수익도 정지시키는 조항으로 그 적용 범위가 확대되었다.

 

⑥ 다만 구 도시재개발법에서는 수용절차를 거치지 않을 경우 정비사업에 반대하는 토지나 건축물 소유자, 즉 현금청산대상자가 토지나 건축물의 소유권을 상실하는 시기는 분양처분고시일(현 도시정비법상 이전고시일이다)이었다. 따라서 현금청산대상자의 종전 토지나 건축물에 대한 소유권은 관리처분계획 인가․고시와 함께 청산금을 받을 권리로 잠정적으로 변환되었다가 분양처분고시에 의하여 청산금지급청구권으로 확정적으로 변환되었다. 이는 분양신청자의 권리가 관리처분계획의 인가․고시와 함께 분양받을 권리로 잠정적으로 변환하였다가 분양처분고시에 의하여 정비사업으로 조성, 축조된 대지나 건축시설에 대한 소유권으로 확정적으로 변환되는 것과 같았다.
따라서 현금청산대상자도 분양신청자와 같은 기준으로 사용․수익 정지조항이 적용되는 데 큰 문제는 없었다.
대법원 1992. 12. 22. 선고 91다22094 전원합의체 판결은 관리처분계획의 인가․고시가 있으면 재개발사업의 동의 여부에 관계없이 종전 소유자의 사용․수익이 정지된다고 판단하고 있는데, 이러한 관점에서 이해할 수 있다.

⑦ 구 도시재개발법이 폐지되고 구 도시정비법이 제정되면서 제47조에서 분양신청을 하지 않은 현금청산대상자에 대해서는 현금청산대상자가 된 날부터 일정 기간(처음에는 150일로 정하였다가 2013. 12. 24. 90일로 개정되었다) 이내에 현금청산을 하도록 정하였다.
현금청산대상자는 이전고시 전에 청산금을 받을 수 있게 되어 분양신청자가 소유권을 취득하는 시기와 달라졌다.
이에 따라 현금청산대상자에 대해서 구 도시정비법 제49조 제6항의 사용․수익 정지조항을 적용할 수 있을지, 사용․수익 정지조항을 적용한다면 사업시행자의 청산금 지급의무와 현금청산대상자의 사용․수익 정지의무 즉, 부동산 인도의무 사이에 동시이행관계와 같은 견련관계가 있는지가 문제 되었다.
이에 대해서 대법원 2011. 7. 28. 선고 2008다91364 판결은 현금청산대상자도 구 도시정비법 제49조 제6항의 사용․수익 정지조항이 적용된다는 전제에서 사업시행자의 청산금 지급의무와 현금청산대상자의 부동산 인도의무 사이에 견련관계가 있다고 명시적으로 판단하였다.

⑧ 구 도시정비법 제49조 제6항은 2009. 2. 6. 개정으로 “제3항의 규정에 의한 고시 가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자․지상권자․전세권자․임차권자 등 권리자는 제54조의 규정에 의한 이전의 고시가 있은 날까지 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수 없다. 다만 사업시행자의 동의를 받거나 제40조 및 토지보상법에 따른 손실보상이 완료되지 아니한 권리자의 경우에는 그러하지 아니하다.”와 같은 내용으로 개정되었다.
즉, 토지보상법상 손실보상 이 완료되기 전까지는 사용․수익이 정지되지 않는다는 ‘보상조건부 사용․수익 정지제도’가 도입된 것이다.
이 같은 개정으로 사업시행자의 청산금 지급의무와 현금청산대상자의 부동산 인도의무 사이 견련관계가 존재함이 명확해졌다.

 

⑨ 재개발사업의 사업시행자는 구 도시재개발법 적용 당시와 달리 손실보상이 완료될 때까지는 현금청산대상자에 대하여 부동산의 사용․수익을 정지시키지 못하게 되었다.
그런데 구 도시정비법 제49조 제6항 단서의 보상조건부 사용․수익 정지제도는 토지보상법상 손실보상의 완료를 요건으로 한다.
토지보상법상 손실보상의 완료의 의미가 무엇인지에 따라 사용․수익 정지 시기가 달라진다.
또한 현금청산대상자가 아닌 세입자의 경우 손실보상의 완료 요건을 어떻게 충족할 것인지도 문제 된다.

나. 구 도시정비법 제49조 제6항의 인도청구권과 수용에 따른 인도청구권의 관계

① 구 도시정비법 제49조 제6항은 종전 토지나 건축물의 소유자의 사용․수익을 정지하는 조항으로 문언만으로는 사업시행자의 인도청구권이 발생하는지 명백하지 않다.

 

그러나 이러한 사용․수익 정지조항은 도시재개발법 적용 당시부터 정비사업의 사업시행을 위하여 사업시행자가 토지나 건축물의 소유자에게 인도청구를 하는 근거 조항으로 사용되었다.
사용․수익 정지조항은 정비사업에 찬성하는 조합원의 인도청구의 근거로 사용되다가 현금청산대상자나 세입자의 인도청구의 근거로 사용범위가 확대되었다.

 

나아가 보상조건부 사용․수익 정지조항으로 개정되면서 현금청산대상자나 세입자에게도 적용됨이 명확해졌다.

 

② 구 도시정비법 제38조, 제40조에 따르면 주택재건축 사업을 제외한 정비사업에서 사업시행을 위해 필요한 경우 토지보상법상 수용이나 사용절차를 거칠 수 있도록 정하고 있다.
따라서 정비사업의 사업시행자는 현금청산대상자나 세입자로부터 토지나 건축물을 인도받기 위해서 토지보상법에서 정하는 수용절차를 거치게 된다.

 

사업시행자가 토지보상법상 수용절차를 거치게 되면 사업사행자는 수용개시일에 토지나 건축물의 소유권을 취득하고(토지보상법 제45조), 현금청산대상자 등에 대한 인도청구권도 갖게 된다(토지보상법 제43조).
이때 사업시행자는 구 도시정비법 제49조 제6항의 인도청구권과 수용에 따른 인도청구권을 모두 갖게 되는 상황이 발생할 수 있는 데 이들 사이의 관계가 문제 된다.
만약 현금청산대상자나 세입자 등에게는 구 도시정비법 제49조 제6항에 따른 인도청구권이 적용되지 않는다고 본다면 애초에 이들 사이 관계의 문제는 발생하지 않을 것이다.

 

③ 구 도시정비법 제49조 제6항에 따른 인도청구권은 분양신청한 조합원에게만 인정되고 현금청산대상자나 세입자에게는 수용에 따른 인도청구권만 인정된다고 보면 되기 때문이다.
그러나 개정된 보상조건부 사용․수익 정지조항은 현금청산대상자와 세입자 모두에게 적용된다.

 

이에 대해서 구 도시정비법 제49조 제6항에 따른 인도청구와 수용에 따른 인도청구를 구별하고 이들이 선택적 청구관계에 있으며 각 청구권에 따라 법률효과가 다르게 발생한다는 취지의 견해가 있다.
그러나 사업시행자와 현금청산대상자나 세입자의 관계에서 구 도시정비법 제49조 제6항에 따른 인도청구권과 수용에 따른 인도청구권을 별개의 청구권으로 보기 어렵고, 기본적으로 동일한 청구권으로 보는 것이 타당하다.

 

④ 구 도시정비법 제49조 제6항 본문과 단서는 사업시행자가 현금청산대상자와 세입자에 대하여 수용절차에 따른 손실보상을 거친 다음에 인도청구를 할 수 있음을 내용으로 하고 있어서 구 도시정비법 제49조 제6항에 따른 인도청구권과 수용에 따른 인도청구권을 구별하기는 어렵다. 따라서 이들을 달리 취급하는 것은 바람직하지 못하다.

 

다만 이러한 해석은 수용절차를 전제로 하는 현금청산대상자나 세입자의 경우에 한한다.
수용절차가 필요 없는 분양신청자의 경우에 있어서는 구 도시정비법 제49조 제6항이 독자적인 인도청구권으로서 역할을 할 뿐이고, 수용에 따른 인도청구권이 적용될 여지는 없을 것이다.

4. 구 도시정비법 제49조 제6항 단서의 ‘손실보상 완료’와 주거이전비 등의 지급 [이하 대법원판례해설 제127호, 김종석 P.258-274 참조]

가. 주거이전비 등에 대한 개관

토지보상법 제78조 제1항은 “사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 ‘이주대책대상자’라 한다)를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립․실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다.”라고 정하고, 제5항은 “주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거 이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다.”라고 하여 주거이전비 등을 정하고 있다.
토지보상법과 관련 법령에서 정하는 주거이전비 등 지급대상과 지급범위는 대체로 다음 표와 같다.

※ 위 표의 이주정착금 (600만 원～1,200만 원)은 (1,200만 원～2,400만 원)으로 개정되었다(2020. 12. 11.)

 

주거이전비 등은 다음의 특성을 가지고 있다.
주거이전비 등은 산정기준이 법령에 명시되어 있어서 지급대상에 해당하면 쉽게 산정하여 지급할 수 있고 감정이 불필요하다.
주거이전비는 통계청이 조사․발표하는 가계조사통계의 도시근로자가구의 가구원 수별 월평균 명목 가계지출비를 기준으로 산정한다(토지보상법 시행규칙 제54조 제1항, 제2항, 제3항).
이사비는 소유자나 세입자 구분 없이, 별표에서 정한 산정공식에 따라 일률적으로 산정한다(토지보상법 시행규칙 제55조 제2항 [별표 4]). 주거이전비 등은 지급요건을 충족하는 경우 당연히 발생하는 것으로서 재결절차가 필수적이지 않고(수용재결 전치주의 예외), 현금청산대상자나 그 세입자는 행정소송법 제3조 제2호의 당사자소송으로 청구할 수 있다(대법원 2008. 5. 29. 선고 2007다8129 판결, 대법원 2016. 12. 15. 선고 2016두49754 판결).

구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정하는 손실보상에는 주거이전비 등이 당연히 포함되었다고 보아야 한다.
개정된 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 사업시행자가 토지나 건축물의 인도를 받기 위해서는 반드시 손실보상절차를 거치도록 정하고 있는 이상 그 손실보상의 내용은 토지보상법에서 정하는 바에 따라야 한다. 토지보상법은 제6장 제2절 ‘손실보상의 종류와 기준 등’에서 영업손실보상(제77조) 다음으로 이주정착금 등에 관한 규정(제78조)을 두고 있으면서 주거이전비 등을 손실보상의 종류 중 하나로 정하고 있음이 명백하다.
헌법재판소도 주거이전비 등을 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정하는 손실보상에 포함되는 것으로 해석한다(헌재 2015. 11. 26. 선고 2013헌바415 전원재판부 결정).

나. 주거이전비 등이 미지급되었을 때, 구 도시정비법 제49조 제6항 단서의 ‘손실보상 완료’ 충족 여부의 문제

재개발사업 등의 실무에서는 사업시행자가 토지보상법상 수용재결을 신청할 때 주거이전비 등을 신청하지 않아 수용재결된 손실보상금에 주거이전비 등이 포함되지 않는 경우가 자주 발생한다.
이러한 경우 사업시행자는 수용재결된 손실보상금만을 지급 또는 공탁한 다음 현금청산대상자나 세입자를 상대로 구 도시정비법 제49조 제6항에 따라 토지나 건축물에 대하여 인도를 구한다.
이에 대하여 현금청산대상자나 세입자는 주거이전비 등을 지급받지 못하였다는 이유로 토지나 건축물의 인도를 거절하면서 분쟁이 발생하는 경우가 많다.
사업시행자의 인도청구에 대해서 현금청산대상자나 세입자가 주거이전비 등을 지급받지 못함을 이유로 토지나 건축물의 인도를 거절할 수 있을 것인가.
주거이전비 등도 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정하는 손실보상에 포함되는 것이라고 보는 이상 주거이전비 등이 지급되지 않았다면 손실보상은 완료되지 않았고 현금청산대상자나 세입자가 당연히 인도를 거절할 수 있는 사유로 보아야 한다.

다. 대법원 2021. 6. 30. 선고 2019다207813 판결의 판단

① 위 판결은 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 ‘손실보상의 완료’의 의미를 토지보상법상 토지나 건축물에 대한 소유권 취득과 다르게 보았다.

 

② 사업시행자가 수용재결에서 손실보상금의 공탁으로 토지나 건축물의 소유권을 취득하였다고 하더라도 구 도시정비법 제49조 제6항 단서의 손실보상의 완료 요건을 충족하는 것은 아니고, 주거이전비 등의 지급도 이루어져야만 손실보상이 완료되고 이때부터 사업시행자는 현금청산대상자나 세입자를 상대로 토지나 건축물에 대한 인도청구를 할 수 있다고 보았다.

③ 주거이전비 등이 아닌 다른 손실보상 항목이 지급되지 않았을 때 구 도시정비법 제49조 제6항 단서의 손실보상의 완료를 인정할 수 있을지 문제 된다.
예를 들어 사업시행자가 영업손실보상을 누락하고 수용재결신청을 하여 영업손실보상 없이 손실보상금이 결정되고 공탁된 경우가 있을 수 있다.
이러한 경우도 주거이전비 등이 미지급된 경우와 마찬가지로 손실보상이 완료되지 않았고 사업시행자는 현금청산대상자나 세입자를 상대로 토지나 건축물의 인도청구를 할 수 없다고 보는 것이 타당할 것이다(영업손실보상금에 관해서는 대법원 2011. 11. 24. 선고 2009다28394 판결을 참고).

 

④ 위 판결이 ‘사업시행자와 현금청산대상자나 세입자 사이에 주거이전비 등에 관한 협의가 성립된다면 사업시행자의 주거이전비 등 지급의무와 현금청산대상자나 세입자의 부동산 인도의무는 동시이행의 관계에 있게 되고, 재결절차 등에 의할 때에는 주거이전비 등의 지급절차가 부동산 인도에 선행되어야 한다.’고 판단한 것에 비추어 보면, 위 판결은 주거이전비 등의 지급을 사업시행자의 인도청구권의 선행 요건으로 보고 있는 것으로 보인다.

⑤ 위 판결은 기존에 명확하지 않았던 사업시행자의 구 도시정비법 제49조 제6항의 인도청구권과 주거이전비 등의 지급의무 사이의 관계, 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정하는 ‘손실보상의 완료’의 의미를 명확히 하였다.
또한 현금청산대상자나 세입자가 주거이전비 등을 지급받기 전까지 사업시행자에게 토지나 건축물의 인도를 거절할 수 있음을 명확히 함으로써 현금청산대상자나 세입자의 권리보호를 보다 강화하였다.

 

5. 사업시행자가 토지ㆍ건축물 인도청구를 위해 ‘주거이전비 등’을 지급하여야 하는지 여부  [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 민성철 P.1026-1032 참조]

 

가. 관련 조항

 

구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 개정되기 전의 것)

제49조(관리처분계획의 공람 및 인가절차 등)

③ 시장·군수는 제2항의 규정에 의하여 관리처분계획을 인가하는 때에는 그 내용을 당해 지방자치단체의 공보에 고시하여야 한다.

⑥ 제3항의 규정에 의한 고시가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자·지상권자·전세권자·임차권자 등 권리자는 제54조의 규정에 의한 이전의 고시가 있은 날까지 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수 없다. 다만, 사업시행자의 동의를 받거나 제40조 및 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 손실보상이 완료되지 아니한 권리자의 경우에는 그러하지 아니하다

 

나. 문제점 제기

 

과거 재개발조합은 토지 또는 정비구역 내 토지ㆍ건축물에 대한 협의 또는 수용절차를 거치지 아니한 채, 구 도시정비법 제49조 제6항 본문에 근거하여 관리처분계획 인가 이후 곧바로 현금청산대상자에 대하여 인도청구를 하였으나, 대법원 2011. 7. 28. 선고 2008다91364 판결은 이를 받아들이지 아니하였다(대법원 2011. 7. 28. 선고 2008다91364 판결 : 이러한 규정들을 종합하여 보면, 주택재개발사업의 사업시행자가 공사에 착수하기 위하여 조합원이 아닌 현금청산대상자로부터 그 소유의 정비구역 내 토지 또는 건축물을 인도받기 위해서는 관리처분계획이 인가ㆍ고시된 것만으로는 부족하고 나아가 구 도시정비법이 정하는 바에 따라 협의 또는 수용절차를 거쳐야 하며, 협의 또는 수용절차를 거치지 아니한 때에는 구 도시정비법 제49조 제6항의 규정에도 불구하고 현금청산대상자를 상대로 토지 또는 건축물의 인도를 구할 수 없다고 보는 것이 국민의 재산권을 보장하는 헌법합치적 해석이라고 할 것이다. 만일 조합과 현금청산대상자 사이에 청산금에 관한 협의가 성립된다면 조합의 청산금 지급의무와 현금청산대상자의 토지 등 부동산 인도의무는 특별한 사정이 없는 한 동시이행의 관계에 있게 되고, 수용절차에 의할 때에는 부동산 인도에 앞서 청산금 등의 지급절차가 이루어져야 할 것이다).

 

이후 위 판결 취지에 따라 재개발조합은 협의취득 또는 수용 절차 이후 인도청구 소송을 제기하였다.

그런데 예산을 모두 확보한 상태에서 사업을 추진하는 것이 아닌 사업시행자로서는 초기에 소요될 비용을 최소화하려는 유인이 있기 때문에, 이 사안과 같이 주거이전비 등은 아직 지급하지 않은 상태에서 토지 등에 대한 인도를 받으려 하는 경우가 많았다.

이처럼 사업시행자가 수용재결에서 정한 보상금은 지급ㆍ공탁하여 소유권을 취득하였으나 아직 주거이전비 등은 지급하지 않은 경우 현금청산대상자가 인도청구를 거부할 수 있는지가 문제되고, 이는 구 도시정비법 제49조 제6항 단서가 정한 ‘손실보상 완료’의 의미에 대한 해석에 달려 있다.

 

다. 견해의 대립 (사법상 권리인 ‘소유권’에 기한 인도청구 vs. 공법상 권리인 ‘손실보상청구권’에 근거한 인도거절)

 

⑴ 제1설(사업의 원활한 진행으로 인한 조합원의 이익 보호) : 주거이전비 등은 사업의 원활한 추진을 위한 정책적인 목적과 사회보장적 차원에서 지급되는 금원으로, 현금청산대상자의 인도의무와 상호 대가적인 성격을 갖는다고 볼 수 없다. 이미 토지 또는 건축물에 대한 보상이 이루어진 상황에서 일부 정책적인 목적에서 지급되는 주거이전비 등의 보상이 이루어지지 아니하였다는 사정만으로 조합이 해당 토지의 점유를 확보할 수 없다면 사업의 지연이 불가피해진다(이른바 ‘알박기’ 현상이 초래될 수 있고, 재개발 사업비용 증가로 조합원 전체의 부담이 증가함). 현금청산대상자로서는 인도 이후 행정소송의 제기를 통하여 주거이전비 등의 지급을 확보할 수 있으므로, 현금청산대상자에게 현저히 불리하다고 볼 수도 없다.

 

⑵ 제2설(사전보상의 원칙과 현금청산대상자의 안정적인 주거 이전에 관한 이익 보호) : 사전보상을 원칙으로 하는 ‘토지보상법이 정한 손실보상’에는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제78조가 정한 주거이전비 등의 보상도 포함되므로, 설령 토지ㆍ건축물에 대한 손실보상금이 지급되었다 하더라도 주거이전비 등의 보상이 이루어지지 아니한 이상 ‘토지보상법이 정한 손실보상이 완료’되었다고 볼 수 없다. 이러한 상황에서 현금청산대상자로 하여금 인도의무를 강제하는 것은 구 도시정비법 제49조 제6항의 문언은 물론 토지보상법이 정한 사전보상의 원칙에 정면으로 반한다.

 

라. 결론

 

대상판결(대법원 2021. 6. 30. 선고 2019다207813 판결)은 제2설의 입장을 취하면서, “주택재개발사업의 사업시행자가 공사에 착수하기 위하여 현금청산대상자나 세입자로부터 정비구역 내 토지 또는 건축물을 인도받기 위해서는 협의나 재결절차 등에 의하여 결정되는 주거이전비 등도 지급할 것이 요구된다.”도 판시하였다.

 

마. ‘손실보상 완료 여부’가 소송상 청구원인인지, 항변인지에 여부 [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 민성철 P.1026-1032 참조]

 

⑴ ‘손실보상 완료 여부’를 ① 청구원인으로 보는 경우 손실보상의 완료가 인도청구의 요건사실이 되므로, 만약 주거이전비 등이 지급되지 아니하였다면 재개발조합의 인도 청구를 기각하여야 하고, ② 항변으로 보는 경우 주거이전비 등 지급의무를 선이행의무로 하는 일부 인용 판결을 선고해야 하다.

 

㈏ ‘주거이전비 등을 포함한 손실보상 완료 여부’는 ‘항변’으로 보는 것이 타당하다.

① 구 도시정비법 제49조 제6항이 본문과 단서의 구조로 되어 있고, 손실보상 완료는 단서에 규정되어 있으므로 이를 항변으로 보아야 한다(법률요건분류설).

② 협의가 이루어져 주거이전비 등 지급이 동시이행관계에 있는 경우에는 동시이행 판결이 선고될 것으로 보이므로, 이와의 균형상 선이행관계에 있는 경우에도 선이행판결이 선고되어야 한다[원고의 청구에는 주거이전비 등의 지급을 조건으로 인도를 구하는 취지도 포함되어 있다고 볼 수 있고, 미리 청구할 필요도 인정됨(대법원 1996. 11. 12. 선고 96다33938 판결)].

③ 사업시행자는 수용재결의 효과로 일단 소유권을 취득하므로, 주거이전비 등이 지급되지 않았어도 현금청산대상자의 인도의무 자체가 완전히 부정된다고 보기는 어렵다.

 

바. 재개발사업 시행자가 토지 또는 건축물을 인도받기 위해 협의나 재결절차 등에 의해 결정되는 주거이전비 등을 지급하여야 하는지 여부(대법원 2021. 6. 30. 선고 2019다207813 판결)

 

⑴ 이 사건의 쟁점은, ① 구 「도시 및 주거환경정비법」(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것) 제49조 제6항 단서에서 정하는 ‘「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 손실보상’의 의미, ② 주택재개발사업에서 사업시행자가 수용재결에 따른 손실보상금 지급이나 공탁 이후 현금청산대상자나 세입자에 대하여 부동산인도를 구할 경우 현금청산대상자나 세입자는 주거이전비, 이주정착금, 이사비의 미지급을 이유로 부동산 인도를 거절할 수 있는지 여부(적극)이다.

 

⑵ 구 「도시 및 주거환경정비법」(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제49조 제6항은 ‘관리처분계획의 인가․고시가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자․지상권자․전세권자․임차권자 등 권리자는 제54조의 규정에 의한 이전의 고시가 있은 날까지 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수 없다. 다만 사업시행자의 동의를 받거나 제40조 및 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」(이하 ‘토지보상법’이라 한다)에 따른 손실보상이 완료되지 아니한 권리자의 경우에는 그러하지 아니하다.’고 규정하고 있다. 따라서 사업시행자가 현금청산대상자나 세입자에 대해서 종전의 토지나 건축물의 인도를 구하려면 관리처분계획의 인가․고시만으로는 부족하고 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정한 토지보상법에 따른 손실보상이 완료되어야 한다.

⑶ 구 도시정비법 제49조 제6항 단서의 내용, 그 개정경위와 입법취지를 비롯하여 구 도시정비법 및 토지보상법의 관련 규정들을 종합하여 보면, 토지보상법 제78조에서 정한 주거이전비 등도 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정한 ‘토지보상법에 따른 손실보상’에 해당한다. 그러므로 주택재개발사업의 사업시행자가 공사에 착수하기 위하여 현금청산대상자나 세입자로부터 정비구역 내 토지 또는 건축물을 인도받기 위해서는 협의나 재결절차 등에 의하여 결정되는 주거이전비 등도 지급할 것이 요구된다. 만일 사업시행자와 현금청산대상자나 세입자 사이에 주거이전비 등에 관한 협의가 성립된다면 사업시행자의 주거이전비 등 지급의무와 현금청산대상자나 세입자의 부동산 인도의무는 동시이행의 관계에 있게 되고, 재결절차 등에 의할 때에는 주거이전비 등의 지급절차가 부동산 인도에 선행되어야 할 것이다.

 

⑷ 원고는 주택재개발정비사업조합이고, 피고는 원고 사업 구역 내 현금청산대상자이다.

원고는 피고와 손실보상에 대한 협의가 이루어지지 않아 토지수용위원회에 수용재결신청을 하였고 수용재결에서 정해진 손실보상금을 공탁한 다음 피고에게 부동산의 인도청구를 하였다.

이에 피고는 주거이전비, 이주정착금, 이사비의 지급절차가 이루어지지 않았다고 하면서 인도거절 주장을 한 사안이다.

 

⑸ 주거이전비 등의 미지급을 이유로 인도거절을 주장할 수 없다고 하면서 원고의 청구를 인용한 원심에 대해 대법원은 주거이전비 등에 대한 지급절차가 이루어졌는지 심리하여 인도 여부를 판단하라는 취지로 원심을 파기하였다.

 

⑹ 위 판결(대법원 2021. 6. 30. 선고 2019다207813 판결)은 사업시행자인 조합으로 하여금 재결신청을 하면서 주거이전비 등 보상도 함께 신청하도록 함으로써, 수용개시 이전에 주거이전비 등이 지급 또는 공탁될 수 있도록 하여 구 도시정비법 제49조 제6항의 취지와 토지보상법이 정하고 있는 사전보상의 원칙을 실질적으로 구현할 수 있게 하고 있다.

위 판결 이전에는, 조합은 현금청산대상자를 상대로 민사법원에 인도 청구소송을 하고, 현금청산대상자는 조합을 상대로 행정법원에 주거이전비 등의 지급을 구하는 별도의 소송을 제기하는 상황이 발생하였는데, 대상판결의 취지에 따를 경우 분쟁의 일회적 해결도 기대할 수 있다.

 

7. 구 도시정비법 제49조 제6항의 법적 성격 [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 민성철 P.1165-1167 참조]

 

가. 관련 조항

 

* 구 도시정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것)

제49조(관리처분계획의 공람 및 인가절차 등)

⑥ 제3항의 규정에 의한 고시가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자·지상권자·전세권자·임차권자 등 권리자는 제54조의 규정에 의한 이전의 고시가 있은 날까지 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수 없다. 다만, 사업시행자의 동의를 받거나 제40조 및 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따른 손실보상이 완료되지 아니한 권리자의 경우에는 그러하지 아니하다.

 

* 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(토지보상법)

제43조(토지 또는 물건의 인도 등)

토지소유자 및 관계인과 그 밖에 토지소유자나 관계인에 포함되지 아니하는 자로서 수용하거나 사용할 토지나 그 토지에 있는 물건에 관한 권리를 가진 자는 수용 또는 사용의 개시일까지 그 토지나 물건을 사업시행자에게 인도하거나 이전하여야 한다.

 

나. 위 규정의 취지

 

구 도시정비법 제49조 제6항은 토지보상법 제43조에 대한 특별 규정이다.

따라서 사업시행자가 현금청산대상자나 임차인 등에 대해서 종전의 토지나 건축물의 인도를 구하려면 관리처분계획의 인가ㆍ고시만으로는 부족하고 토지보상법에 따른 손실보상이 완료되어야 한다(구 도시정비법 제49조 제6항 단서).

 

8. 토지보상법상 ‘손실보상’의 내용  [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 민성철 P.1165-1167 참조]

 

가. 관련 조항

 

* 구 도시정비법 제40조(공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률의 준용)

① 정비구역안에서 정비사업의 시행을 위한 토지 또는 건축물의 소유권과 그 밖의 권리에 대한 수용 또는 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」을 준용한다. 다만, 정비사업의 시행에 따른 손실보상의 기준 및 절차에 관하여는 대통령령으로 따로 정할 수 있다.

 

* 토지보상법

제78조(이주대책의 수립 등)

① 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 "이주대책대상자"라 한다)를 위하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 이주대책을 수립·실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다.

⑤ 주거용 건물의 거주자에 대하여는 주거 이전에 필요한 비용과 가재도구 등 동산의 운반에 필요한 비용을 산정하여 보상하여야 한다

* 토지보상법 시행령

제41조(이주정착금의 지급)

사업시행자는 법 제78조제1항에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이주대책대상자에게 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 이주정착금을 지급하여야 한다.

1. 이주대책을 수립·실시하지 아니하는 경우

2. 이주대책대상자가 이주정착지가 아닌 다른 지역으로 이주하려는 경우

 

나. 위 규정의 취지

 

⑴ 판례는 토지보상법 제78조 등에서 정한 주거이전비, 이주정착금, 이사비(‘주거이전비 등’)를 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정한 ‘토지보상법에 따른 손실보상’에 해당한다고 보고 있다.

따라서 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정한 ‘토지보상법에 따른 손실보상이 완료’되려면 협의나 수용재결에서 정해진 토지나 건축물 등에 대한 보상금의 지급 또는 공탁뿐만 아니라 주거이전비 등에 대한 지급절차까지 이루어져야 한다.

◎ 대법원 2021. 6. 30. 선고 2019다207813 판결 : 구 도시 및 주거환경정비법(2017. 2. 8. 법률 제14567호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 도시정비법’이라 한다) 제49조 제6항은 ‘관리처분계획의 인가·고시가 있은 때에는 종전의 토지 또는 건축물의 소유자·지상권자·전세권자·임차권자 등 권리자는 제54조의 규정에 의한 이전의 고시가 있은 날까지 종전의 토지 또는 건축물에 대하여 이를 사용하거나 수익할 수 없다. 다만 사업시행자의 동의를 받거나 제40조 및 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’이라 한다)에 따른 손실보상이 완료되지 아니한 권리자의 경우에는 그러하지 아니하다.’고 규정하고 있다. 따라서 사업시행자가 현금청산대상자나 세입자에 대해서 종전의 토지나 건축물의 인도를 구하려면 관리처분계획의 인가·고시만으로는 부족하고 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정한 토지보상법에 따른 손실보상이 완료되어야 한다. 구 도시정비법 제49조 제6항 단서의 내용, 개정 경위와 입법 취지를 비롯하여 구 도시정비법 및 토지보상법의 관련 규정들을 종합하여 보면, 토지보상법 제78조에서 정한 주거이전비, 이주정착금, 이사비(이하 ‘주거이전비 등’이라 한다)도 구 도시정비법 제49조 제6항 단서에서 정한 ‘토지보상법에 따른 손실보상’에 해당한다. 그러므로 주택재개발사업의 사업시행자가 공사에 착수하기 위하여 현금청산대상자나 세입자로부터 정비구역 내 토지 또는 건축물을 인도받기 위해서는 협의나 재결절차 등에 의하여 결정되는 주거이전비 등도 지급할 것이 요구된다. 만일 사업시행자와 현금청산대상자나 세입자 사이에 주거이전비 등에 관한 협의가 성립된다면 사업시행자의 주거이전비 등 지급의무와 현금청산대상자나 세입자의 부동산 인도의무는 동시이행의 관계에 있게 되고, 재결절차 등에 의할 때에는 주거이전비 등의 지급절차가 부동산 인도에 선행되어야 한다.

 

⑵ 만일 주거이전비 등의 지급절차가 이루어지지 않았다면 관리처분계획의 인가ㆍ고시가 있더라도 현금청산대상자는 종전의 토지나 건축물을 사용ㆍ수익할 수 있다(위 대법원 2019다207813 판결).

따라서 주거이전비 등을 지급할 의무가 있는 주택재개발정비사업의 시행자는 종전 토지나 건축물을 사용ㆍ수익하고 있는 현금청산대상자를 상대로 부당이득반환을 청구할 수 없다.

 

위 대법원 2019다207813 판결은 사업시행자인 재개발조합(원고)이 해당 토지, 건물을 점유하고 있는 현금청산대상자(피고)를 상대로 인도청구를 하였고, 피고가 주거이전비 등이 지급되지 않았음을 이유로 인도를 거부한 사안으로 대상판결(대법원 2021. 7. 29. 선고 2019다300477 판결)과 실질적으로 동일한 사안이다.

 

다. ‘손실보상 완료 여부’가 소송상 청구원인인지, 항변인지에 여부

 

⑴ ‘손실보상 완료 여부’를 ① 청구원인으로 보는 경우 손실보상의 완료가 인도청구의 요건사실이 되므로, 만약 주거이전비 등이 지급되지 아니하였다면 재개발조합의 인도 청구를 기각하여야 하고, ② 항변으로 보는 경우 주거이전비 등 지급의무를 선이행의무로 하는 일부 인용 판결을 선고해야 하다.

 

㈏ ‘주거이전비 등을 포함한 손실보상 완료 여부’는 ‘항변’으로 보는 것이 타당하다.

 

① 구 도시정비법 제49조 제6항이 본문과 단서의 구조로 되어 있고, 손실보상 완료는 단서에 규정되어 있으므로 이를 항변으로 보아야 한다(법률요건분류설).

 

② 협의가 이루어져 주거이전비 등 지급이 동시이행관계에 있는 경우에는 동시이행 판결이 선고될 것으로 보이므로, 이와의 균형상 선이행관계에 있는 경우에도 선이행판결이 선고되어야 한다[원고의 청구에는 주거이전비 등의 지급을 조건으로 인도를 구하는 취지도 포함되어 있다고 볼 수 있고, 미리 청구할 필요도 인정됨(대법원 1996. 11. 12. 선고 96다33938 판결)].

 

③ 사업시행자는 수용재결의 효과로 일단 소유권을 취득하므로, 주거이전비 등이 지급되지 않았어도 현금청산대상자의 인도의무 자체가 완전히 부정된다고 보기는 어렵다.

 

5. 대상판결의 내용 분석  [이하 판례공보스터디 민사판례해설, 민성철 P.1165-1167 참조]

 

⑴ 원고는 재결절차에서 정해진 이 사건 토지와 건물에 대한 손실보상금을 공탁하였지만 주거이전비 등에 대해서 수용재결 신청을 하거나 이를 지급하지 아니하였다.

구 도시정비법 제49조 제6항 단서에 따른 손실보상이 완료되었다고 볼 수 없다.

 

⑵ 원심은 피고는 원고의 주거이전비 등의 지급절차가 이루어질 때까지 이 사건 건물 5층을 사용ㆍ수익할 수 있으므로 원고의 부당이득반환청구를 할 수 없다고 보았고, 대법원은 위와 같은 원심판단을 정당하다고 보았다.

 

⑶ 대상판결은 대법원 2021. 7. 15. 선고 2019다269385  판결과 실질적으로 동일한 사안이다.  
위 2019다269385 판결은 사업시행자인 재개발조합(원고)이 해당 토지, 건물을 점유하고 있는 현금청산대상자(피고)를 상대로 인도청구를 하였고, 피고가 주거이전비 등이 지급되지 않았음을 이유로 인도를 거부한 사안이다.
대상판결은 현금청산대상자가 주거이전비 등을 지급받지 못한 상태에서 해당 토지, 건물을 사용ㆍ수익한 것이 부당이득이 되느냐의 문제로 위 사안들 모두 결국 ‘구 도시정비법 제49조 제6항 단서’의 해석과 관련된 문제이다.