【공용환권】《공용환권의 법적 효과, 공용환권에 대한 판례의 태도, 도시 및 주거환경정비법상 이전고시》〔윤경 변호사 더리드(The Lead) 법률사무소〕
1. 공용환권
가. 공용환권의 개념
공용환권은 구도시재개발법에 의해 진행되는 재개발사업에서 관리처분계획과 분양처분을 통해 토지등소유자의 건물 또는 토지소유권을 아파트의 전유부분 및 대지사용권으로 전환해주는 권능을 지칭한다. 이런 의미의 공용환권은 ‘소유자의 의사와 무관하게 강제적으로 권리를 교환, 분합하는 것’으로 정의되고 있으며, 그 개념요소로서 ① 신구권리가 시간적으로 연속할 것, ② 소유권이 사업시행자에게 이전되는 과정이 없을 것, ③ 구권리는 환권처분에 의해 소멸할 것 등을 요소로 한다. 공용환권의 개념요소에는 신구권리의 시간적 연속이 필수적인 것이므로 사업시행자가 별도로 소유권을 취득하기 위한 조항을 마련하지 않는 것이 원칙이다.
나. 공용환권의 법적 효과
⑴ 환권처분에 의한 소유권소멸
㈎ 환권처분의 필수성
공용환권은 취득·배분방식이 수용권 등을 요구하는 것에 비해 온건한 방식으로 해석되고 있지만, 결국 사업의 종료시점으로 가면 토지소유자의 소유권을 상실시키는 권능을 필요로 한다. 사업기간 내내 존속하는 구토지소유권이 상실되지 않는 한 새로운 소유권을 창설할 수 없기 때문이다.
그러므로 공용환권에서 환권계획과 환권처분은 상당히 강력한 고권을 내포하는 처분이며, 사업의 완성에 불가결한 핵심요소이다.
이에 비해 취득·배분방식 사업에서는 사업시행자가 대상지의 소유권을 확보하는 일이 어려울 뿐, 소유권이 모두 확보된 이후에 진행되는 권리배분의 절차는 반드시 행정처분의 형태를 띨 필요가 없다. 권리를 배분하는 기준이 공정하게만 마련될 수 있다면 그 배분 자체가 고권적인 형태를 띨 필요가 없기 때문이다. 그래서 취득·배분방식 사업에서는 행정처분의 형식을 띠는 관리처분계획이 생략되는 예가 많은데, 구법시대 재건축이 그렇고 현행법상 공동주택방식의 주거환경개선사업도 또한 그렇다.
㈏ 구소유권의 소멸
환권방식에서는 환권처분에 의해 구소유권을 소멸시켜야 하므로 개별 조항에서 환권처분의 이러한 법적 효과를 명시적으로 선언한다. 예컨대 환지처분에 대한 도시개발법(제42조) 등은 구소유권을 소멸시킨다는 문구를 명시적으로 두고 있다. 이에 비해 도시정비법은 이전고시(분양처분)의 법적 효과로 구소유권의 소멸을 거론하지 않고 있다(도시정비법 제54조, 제55조).
공용환권의 사업에서는 환권처분에 의해 구소유권이 모두 소멸하기 때문에 사업시행자에게 반대하는 자들을 배제하기 위해 수용권을 부여하는 것은 불필요하다. 만약 정비사업이 환권방식이라 해석한다면 이전고시에 의해 반대하는 토지등소유자의 소유권이 소멸되므로 그 이전단계에서 수용권을 발동하거나 매도청구소송을 허용해야 할 이유가 없다. 특히 관리처분계획에 의해 사용수익권이 정지되는 현행법 하에서는 사용권을 확보하기 위해 수용한다는 것을 상상하기 어렵다.
㈐ 환권처분으로 인한 보상금
① 환권처분에 의해 환지가 부여되는 자들에 대해서는 통상 구소유권을 새로운 환지의 소유권으로 변환해주는 것이므로 보상의 문제가 부수적인 것이고, 이는 보상이라기보다는 과부족분에 대한 금전적 정산이라는 성격이 강하다. 그러나 환권처분에 의해 소유권을 상실할 뿐 환지를 받지 못하는 자들에 대해서는 환권처분이 수용의 실질을 갖게 된다. 그러므로 이에 대한 보상금을 배려하는 것은 헌법상 수용과 보상의 일반원칙에 따라 반드시 필요하다. 이런 점을 고려해서 도시개발법은 청산금을 환지처분시 결정하도록 하고 있다(동법 제41조 제2항).
② 도시정비법은 이전고시가 소유권을 소멸시키는 것이라는 인식이 없으므로 이를 전제로 한 보상금조항이 마련되어 있지 않다. 도시정비법상 청산금조항은 아파트를 분양받은 자들에 국한해 설계되어 있다는 점에서 과부족분의 정산에 가깝고, 보상금조항이라 보기 어렵다(동법 제57조).
나. 신구권리의 시간적 연속
① 공용환권은 신구권리가 환권처분에 의해 바로 연결되어 변동되는 것이므로 시간적으로 신구권리가 연속된다는 특징을 지닌다. 신구권리의 연속은 중간에 제3자에 의한 소유권취득 등의 절차가 없다는 것을 뜻하며 여기에서 말하는 제3자에는 사업시행자도 포함된다. 도시개발법은 환지계획에서 정하여진 환지를 그 환지처분이 공고된 날의 다음 날부터 종전의 토지로 보도록 규정해서(제42조 제1항) 이를 확인하고 있다.
② 환권처분에 의해 신구권리가 변환된다는 의미는 그 이전단계까지 구권리가 소멸하지 않는다는 것을 의미한다. 그러므로 사업의 기간 내내 사업시행자에게는 소유권이 보유되지 않는 것이 원칙이며, 다만 체비지 등은 환권처분에 의해 새롭게 권리가 창설되어 사업시행자에게 처음으로 소유권이 귀속된다.
다. 공용환권에 대한 판례의 태도
⑴ 도시개발법상 환지처분이 있게 되면 그 효과로 환지는 환지처분이 공고된 다음날부터 종전 토지로 보게 된다(도시개발법 제42조 제1항). 이에 따라 종전 토지의 소유자는 환지등기가 없어도 그날부터 종전 토지에 대한 소유권을 상실함과 동시에 새로 부여된 환지의 소유권을 취득한다(대법원 1983. 12. 27. 선고 81다1039 판결). 그리고 종전 토지에 존속하던 권리관계는 동일성을 유지한 채 환지로 이행된다(대법원 1985. 2. 8. 선고 84다343, 84다카1403 판결). 이처럼 일정한 지역 안에서 토지의 이용가치를 증진하기 위해 토지의 소유권 기타의 권리를 권리자의 의사와 관계없이 강제적으로 교환·분합하는 것을 강학상 공용환지라고 한다.
⑵ 그런데 도시재개발법에서도 재개발사업 시행으로 새로 조성된 대지 또는 건축물을 분양받은 사람은 분양처분 고시가 있은 다음 날 그 부동산의 소유권을 취득하고, 종전 부동산에 설정된 지상권 등은 분양받은 새로운 부동산에 설정된 것으로 보며, 새로 취득한 부동산을 환지로 본다는 규정을 두고 있었다(도시재개발법 제39조).
그리하여 분양처분이 있는 경우 환지처분과 마찬가지로 종전 부동산에 관한 소유권 등의 권리가 동일성을 유지한 채 새로운 부동산으로 강제적으로 변환된다는 점에서 공용환지와 같은 물적 공용부담에 해당하나, 다만 토지 사이에서 권리를 변환시키는 환지처분과는 달리 토지 또는 건축물 사이에서 권리가 변환된다는 점에서 공용환지와 구별하여 공용환권이라고 부르는 것이 판례의 입장이었다(대법원 1995. 6. 30. 선고 95다10570판결, 2009. 6. 23. 선고 2008다1132 판결). 즉 공용환권은 변환되는 권리가 토지에 한정되지 않고, 또 새로 취득하는 권리의 대상이 종전 권리의 그것과 동질적이지 않다는 점에서 공용환지와 구별되는 것이다.
⑶ 도시정비법은 이전고시에 관하여 도시재개발법에서와 같은 규정을 두고 있기 때문에 분양처분과 마찬가지로 공용환권으로 이해하는 것이 일반적이다. 대법원도 이전고시의 법적 성격이 도시재개발법상의 분양처분과 본질적으로 다르지 않다고 판시한 점에서 같은 입장인 것으로 보인다(대법원 2012. 3. 22. 선고 2011두6400 전원합의체 판결).
⑷ 도시정비법은 이전고시가 있게 되면 새로 조성된 대지 또는 건축물 중 토지등소유자에게 분양되는 부동산은 도시개발법 제40조의 규정에 의하여 행하여진 환지로 보고, 정관등에서 정하는 목적을 위해 정한 보류지와 일반에게 분양되는 부동산은 도시개발법 제34조의 규정에 의한 보류지 또는 체비지로 본다는 규정을 두고 있다(도시정비법 제55조 제2항).
이처럼 도시정비법상 이전고시에 의해서도 새로 조성된 부동산은 환지나 체비지 등으로 간주되므로 토지등소유자(조합원)는 종전 부동산에 대한 소유권을 상실하고 분양받은 새로운 부동산의 소유권을 취득하며 종전 부동산에 있던 권리가 동일성을 유지한 채 새로운 부동산으로 이전되고, 한편 보류지나 일반 분양분에 상응하는 종전 부동산에 대한 권리는 소멸한다고 보아야 한다. 이전고시를 이와 같은 의미에서 공용환권으로 이해하는 한, 판례의 입장은 타당하다.
라. 재건축사업에 따라 멸실된 부동산과 신축된 부동산의 동일성 여부
⑴ 도시 및 주거환경정비법상의 관리처분계획 인가와 이에 따른 이전고시 등의 절차에 따라 신 주택이나 대지를 분양한 경우, 구 주택이나 대지에 관한 권리가 신 주택이나 대지에 관한 권리로 교환·변경되어 공용환권된 것으로 볼 수 있어 동일성이 인정된다.
⑵ 도시 및 주거환경정비법상 이전고시는 도시재개발법상의 분양처분과 사실상 같고, 도시재개발법상의 분양처분은 토지구획정리사업법 혹은 도시재개발법상의 환지처분과 유사한 것이므로, 결국 이전고시의 법적 성격과 효력은 분양처분이나 환지처분과 같다.
마. 부동산실명법 시행 전 계약명의신탁과 부당이득반환청구[재개발 전 아파트가 재개발 후 아파트로 공용환권되어 양자 간에 그 동일성이 유지되는지 여부(소극)(대법원 2020. 9. 3. 선고 2019다272343 판결)]
⑴ 구 아파트의 명의신탁자가 재건축조합으로부터 신축 아파트를 분양받은 명의수탁자를 상대로 부당이득반환을 이유로 신축 아파트에 관한 소유권이전등기를 구한 사건이다.
이 사건의 쟁점은, 이 사건 재건축조합이 도시 및 주거환경정비법 등이 정한 관리처분계획 인가 및 이전고시 등의 절차를 거쳤는지 여부(소극)이다.
⑵ 원고는 부동산실명법이 시행되기 전 구 아파트를 피고에게 명의신탁하였다.
피고는 재건축사업을 위해 구 아파트를 이 사건 재건축조합에 신탁하고, 분양계약을 체결한 다음, 신축된 이 사건 아파트에 관하여 소유권보존등기를 마쳤다.
원고는 “부동산실명법의 유예기간 도과로 구 아파트에 관한 명의신탁약정이 무효로 되었고, 피고는 구 아파트와 동일성이 인정되는 이 사건 아파트 자체를 부당이득하였다”고 주장하면서, 피고를 상대로 이 사건 아파트에 관하여 소유권이전등기절차이행을 구한다.
⑶ 원심은, 재건축 과정에서 도시 및 주거환경정비법(이하 ‘도시정비법’)이 정한 관리처분계획 인가 및 이전고시절차가 이루어지기는 하였으나, 구 아파트가 신탁되었고, 별도로 체결된 분양계약에 따라 부담금이 납부되어 이 사건 아파트에 관하여 피고 명의로 소유권보존등기가 마쳐졌다는 이유 등을 들어, 구 아파트가 이 사건 아파트로 공용환권된 것으로 볼 수 없다고 보아 양자 간에 동일성이 인정되지 않는다고 판단하였다.
⑷ 재건축조합이 재건축사업을 하면서 구 주택건설촉진법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 개정되기 전의 것) 제44조의3 제5항에 따라 준용되는 구 도시재개발법(2002. 12. 30. 법률 제6852호 도시 및 주거환경정비법 부칙 제2조로 폐지) 제33조부터 제45조까지 정한 관리처분계획 인가와 이에 따른 분양처분의 고시 등의 절차 또는 도시 및 주거환경정비법상의 관리처분계획 인가와 이에 따른 이전고시 등의 절차를 밟았는지 여부에 따라 공용환권(공용환권) 여부가 달라진다. 재건축조합이 이러한 절차를 거쳐 신 주택이나 대지를 조합원에게 분양한 경우 구 주택이나 대지에 관한 권리가 권리자의 의사와 관계없이 신 주택이나 대지에 관한 권리로 강제적으로 교환·변경되어 공용환권된 것으로 볼 수 있다. 그러나 이러한 절차를 거치지 않은 채 조합원에게 신 주택이나 대지가 분양된 경우 해당 조합원은 조합규약이나 분양계약에 따라 구 주택이나 대지와는 다른 신 주택이나 대지에 관한 소유권을 취득한 것에 불과할 뿐이고 구 주택이나 대지에 관한 소유권이 신 주택이나 대지에 관한 소유권으로 강제적으로 교환·변경되어 공용환권된 것으로 볼 수는 없으므로 양자 간에 동일성이 유지된다고 할 수 없다.
⑸ 대법원은, 원심과 달리 이 사건 재건축조합이 도시정비법 등이 정한 관리처분계획 인가 및 이전고시 등의 절차를 거치지 않았다고 판단하였다.
다만 구 아파트에 관한 소유권이 이 사건 아파트에 관한 소유권으로 공용환권된 것으로 볼 수 없어 양자 간의 동일성이 인정되지 않는다고 본 원심의 결론 자체는 정당하다는 이유로 상고를 기각하였다.
바. 공용환권과 건물의 동일성[명의수탁자가 신탁부동산을 임의로 처분하거나 강제수용이나 공공용지 협의취득 등을 원인으로 제3취득자 명의로 이전등기가 마쳐진 경우 명의신탁관계가 당연히 종료되는지 여부(적극)(대법원 2021. 7. 8. 선고 2021다209225, 209232 판결)]
⑴ ‘공용환권’이 인정된다면 구 건물과 신 건물 사이의 동일성이 그대로 유지되므로, 이 경우는 명의신탁관계 역시 그대로 유지된다고 볼 수 있다.
◎ 대법원 2020. 9. 3. 선고 2019다272343 판결 : 재건축조합이 재건축사업을 하면서 구 주택건설촉진법(2002. 12. 30. 법률 제6852호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제44조의3 제5항에 따라 준용되는 구 도시재개발법(2002. 12. 30. 법률 제6852호「도시 및 주거환경정비법」부칙 제2조로 폐지, 이하 같다) 제33조부터 제45조까지 정한 관리처분계획 인가와 이에 따른 분양처분의 고시 등의 절차 또는「도시 및 주거환경정비법」상의 관리처분계획 인가와 이에 따른 이전고시 등의 절차를 밟았는지 여부에 따라 공용환권(공용환권) 여부가 달라진다. 재건축조합이 이러한 절차를 거쳐 신 주택이나 대지를 조합원에게 분양한 경우 구 주택이나 대지에 관한 권리가 권리자의 의사와 관계없이 신 주택이나 대지에 관한 권리로 강제적으로 교환·변경되어 공용환권된 것으로 볼 수 있다. 그러나 이러한 절차를 거치지 않은 채 조합원에게 신 주택이나 대지가 분양된 경우 해당 조합원은 조합규약이나 분양계약에 따라 구 주택이나 대지와는 다른 신 주택이나 대지에 관한 소유권을 취득한 것에 불과할 뿐이고 구 주택이나 대지에 관한 소유권이 신 주택이나 대지에 관한 소유권으로 강제적으로 교환·변경되어 공용환권된 것으로 볼 수는 없으므로 양자 간에 그 동일성이 유지된다고 할 수 없다(대법원 2009. 6. 23. 선고 2008다1132 판결 참조). … 따라서 이 사건 구 아파트에 관한 소유권이 이 사건 아파트에 관한 소유권으로 강제적으로 교환·변경되어 공용환권된 것으로 볼 수는 없으므로 양자 간에 그 동일성이 유지된다고 할 수 없다].
⑵ 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 제4조 제3항에 따르면 명의수탁자가 신탁부동산을 임의로 처분하거나 강제수용이나 공공용지 협의취득 등을 원인으로 제3취득자 명의로 이전등기가 마쳐진 경우, 특별한 사정이 없는 한 제3취득자는 유효하게 소유권을 취득한다. 그리고 이 경우 명의신탁관계는 당사자의 의사표시 등을 기다릴 필요 없이 당연히 종료되었다고 볼 것이지, 주택재개발정비사업으로 인해 분양받게 될 대지 또는 건축시설물에 대해서도 명의신탁관계가 그대로 존속한다고 볼 수 없다(대법원 2021. 7. 8. 선고 2021다209225, 209232 판결).
2. 도시 및 주거환경정비법상 이전고시
⑴ 도시 및 주거환경정비법상의 관리처분계획 인가와 이에 따른 이전고시 등의 절차에 따라 신 주택이나 대지를 분양한 경우, 구 주택이나 대지에 관한 권리가 신 주택이나 대지에 관한 권리로 교환·변경되어 공용환권된 것으로 볼 수 있어 동일성이 인정된다.
⑵ 도시 및 주거환경정비법상 이전고시는 도시재개발법상의 분양처분과 사실상 같고, 도시재개발법상의 분양처분은 토지구획정리사업법 혹은 도시재개발법상의 환지처분과 유사한 것이므로, 결국 이전고시의 법적 성격과 효력은 분양처분이나 환지처분과 같다.
